“審計風(fēng)暴”期待轉(zhuǎn)型

/孫仕祺 鄧益輝

“審計風(fēng)暴”期待轉(zhuǎn)型

/孫仕祺 鄧益輝

“審計風(fēng)暴”，曾被國人寄予厚望。然而近年來“年年做體檢，從來不治病”的結(jié)果使公眾漸漸產(chǎn)生了“審計疲勞”。無論是遏制腐敗，還是提高財政績效，種種跡象顯示，“審計風(fēng)暴”轉(zhuǎn)型已箭在弦上。

審計，被稱為一個國家的“免疫系統(tǒng)”。

“審計風(fēng)暴”如約而至

“50個中央部門，270個所屬單位涉及政府采購、資產(chǎn)管理和賬務(wù)處理不規(guī)范等問題，違規(guī)金額43.94億元。”

2012年6月27日，國家審計署審計長劉家義在十一屆全國人大常委會第二十七次會議上作2011年度審計報告。報告顯示，審計署共向有關(guān)部門移送重大違法、違規(guī)問題和經(jīng)濟犯罪案件112起，涉及300多人。

一年一度的“審計風(fēng)暴”又如約而至。據(jù)悉，自2003年審計署推出的“審計結(jié)果公開制度”以來，“審計風(fēng)暴”這個字眼與時任審計署審計長的李金華一起成為輿論熱詞。

2004年6月23日，李金華受國務(wù)院委托向全國人大常委會提交了一份審計報告。報告中，一大批中央部委被公開曝光，揭露問題的內(nèi)容占到9成以上。

報告所包含的18項內(nèi)容，令聞?wù)哒鸷场．?dāng)時，人們用“審計風(fēng)暴”來形容這份審計報告所帶來的沖擊力。

實際上“審計風(fēng)暴”爆發(fā)是在1999年。當(dāng)年，李金華第一次受國務(wù)院委托向全國人大常委會作了審計工作報告。報告中稱，審計署通過對國務(wù)院53個部門和直屬單位審計，發(fā)現(xiàn)43個部門擠占挪用財政資金31.24億元，平均每個部門7200多萬元。常委會組成人員對報告揭露的問題使用了“觸目驚心”、“難以置信”、“膽大妄為”的字眼，并給予報告很高的評價。

可是，按照此前慣例，審計署向人大常委會的報告對公眾公開的方式，只是一篇新聞稿。新聞稿很簡單，只有兩頁紙。

“我就建議新聞稿和審計報告差別不要太大，朱總理接受了我們的意見，新聞稿基本上和報告沒有太大差別。這以后，向人大報告后直接對外公開，根本不存在新聞稿的問題。”李金華說。

從此以后，審計署開始了每年一次的“審計風(fēng)暴”。

“不透明的不一定是有問題的，但有問題的必定是不透明的。”李金華表示，“懲治腐敗也好，懲治官僚主義也好，最好的辦法就是公開透明，實行陽光政策，這是全世界都認(rèn)同的看法。”

如今，審計工作在經(jīng)濟領(lǐng)域的深度和廣度已今非昔比，審計對宏觀經(jīng)濟的關(guān)注在近些年來較為明顯，財政支出、信貸規(guī)模都是審計檢查重點。此外，審計把通過審計檢查發(fā)現(xiàn)問題糾正問題，防范在土地征用、拆遷安置和企業(yè)改制等方面可能引發(fā)的社會問題作為其重要工作目標(biāo)。審計正在力求發(fā)揮其保障經(jīng)濟社會健康運行的“免疫系統(tǒng)”功能。

“一個國家就像一個人的肌體一樣，必須有一個‘免疫系統(tǒng)’來確保它的健康、安全。審計恰恰就是這樣的一個‘免疫系統(tǒng)’。因此，預(yù)防、揭示、抵御經(jīng)濟運行中的各種矛盾和各種病害的功能，就落到了專門的監(jiān)督機構(gòu)——審計機關(guān)的頭上。”現(xiàn)任國家審計署審計長劉家義如是說。

“審計風(fēng)暴”為何成為“審計疲勞”?

2012年5月15日，深圳市人大常委會委員王富海看到《深圳市2011年度績效審計發(fā)現(xiàn)問題整改情況的報告》對審計過程中發(fā)現(xiàn)的一系列重大違規(guī)問題，以輕描淡寫的整改措施作結(jié)論時，憤怒不已，當(dāng)場在報告上寫下“胡亂應(yīng)付，輕描淡寫，避實就虛，欺人太甚”的批語，并將其發(fā)到自己的微博上。

“上述報告對審計結(jié)果的處理既沒有對具體責(zé)任人的懲治，又沒有對所暴露問題有制度層面的反思，屬于典型的走過場和糊弄人。”王富海提出質(zhì)疑：“審計是最后一道關(guān)，如果審計發(fā)現(xiàn)問題后我們輕描淡寫地讓它過了，對公職人員出現(xiàn)的違反紀(jì)律的行為都采取容忍態(tài)度，這樣的審計有什么用。”

公眾之所以如此關(guān)注“審計風(fēng)暴”，無非是寄希望于“審計風(fēng)暴”帶來“問責(zé)風(fēng)暴”和“廉政風(fēng)暴”，期盼“審計風(fēng)暴”能有效遏制日益蔓延的違法違規(guī)現(xiàn)象。可現(xiàn)實情況是，每次“審計風(fēng)暴”之后，“問責(zé)”大多停留于“內(nèi)部整改”，而非進一步的行政問責(zé)，或移送司法機關(guān)，追究刑責(zé)。

這種“高高掛起、輕輕落下”的現(xiàn)狀導(dǎo)致了“屢審屢犯，屢犯屢審”的怪象。今年國家審計署的審計報告指出，中科院以項目名義發(fā)放近億元福利，鐵道部違規(guī)花1850萬拍宣傳片，農(nóng)業(yè)部干部違規(guī)持下屬公司股票，商務(wù)部6000萬元項目未公開招標(biāo)……

仔細(xì)閱讀這份數(shù)百頁的審計報告，對問題的描述具體而詳盡。但相較于翔實的問題清單，被審查的50個部委的處理辦法卻只有寥寥數(shù)語，且?guī)缀跏乔宦桑案叨戎匾暋⒎e極整改”是各部委給出的“標(biāo)準(zhǔn)答案”。

人們發(fā)現(xiàn)，盡管年年皆有“審計風(fēng)暴”，但是每每上榜的都是熟悉的“老面孔”，不同的只是各部委每年更新的數(shù)字以及更換的新案例，真正的問題沒有得到實質(zhì)性的解決。

事實上，在很多情況下，審計部門一邊列出審計發(fā)現(xiàn)的問題，一邊則被告知“已經(jīng)整改”和“正在糾正”。而如果整改是真實、有效的，那么同一個單位怎么會出現(xiàn)連年審出同一個問題的“怪象”；如果整改是切實的，同類問題不僅不應(yīng)該在一個部門里一再出現(xiàn)，而且在其他政府部門里也應(yīng)該得以避免。但實際上是，同類問題不僅在一個部門里連年出現(xiàn)，也出現(xiàn)在了不同部門里。

據(jù)悉，現(xiàn)今政府審計在一些國家正在從以財務(wù)真實性和合法性為對象，逐漸轉(zhuǎn)向著重于政府財政活動的效率。這就是說，在這些國家，一般意義上的財務(wù)作假和不合法收支行為，已經(jīng)少到不必作為審計的主要對象。而在中國，政府審計還停留在致力于保證財務(wù)真實和發(fā)現(xiàn)違規(guī)收支。

專家指出，審計只是一個起點而非終點，最終目的是要將查出的問題盡快予以解決和糾正，懲前毖后、治病救人。如果“審計風(fēng)暴”刮得很猛，而違法違規(guī)者在“審計風(fēng)暴”中受到的損傷卻很小，這在某種程度上就無異于鼓勵大家一起違規(guī)，甚至于促使他們在法不責(zé)眾的心理暗示下形成可怕的腐敗同盟。

作為國家錢袋子的監(jiān)管者，人大必須承擔(dān)起憲法和法律規(guī)定的職責(zé)。

初衷的美好，現(xiàn)實的無奈，“審計風(fēng)暴”逐漸成為了“審計疲勞”，也在情理之中。

把審計提升到國家治理層面

這么多資金被挪用、濫用，難道相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)不應(yīng)該承擔(dān)政治責(zé)任嗎？作為錢袋子的監(jiān)管者，人大應(yīng)該擔(dān)當(dāng)起怎樣的職責(zé)？

已經(jīng)過世的憲政學(xué)者蔡定劍教授曾表示，全國人大應(yīng)該出臺制度來監(jiān)督國家財政預(yù)算的執(zhí)行，對于政府官員的違法違紀(jì)行為，應(yīng)該追究其責(zé)任。他表示，問題出現(xiàn)以后，全國人大應(yīng)該啟動相關(guān)程序。包括：讓有關(guān)部門過來接受質(zhì)詢，要求有關(guān)部門進一步調(diào)查，看是否存在違法行為，需不需要核實。人大既可以自行組織特定問題調(diào)查委員會調(diào)查，也可以要求有關(guān)專門委員會調(diào)查，也可以要求檢察機關(guān)展開調(diào)查。

“這可都是納稅人的血汗錢！”“我們迫切想了解，使用這筆錢是否經(jīng)過正常決策程序？是否存在個別領(lǐng)導(dǎo)未經(jīng)民主程序，直接將錢投了下去？”“現(xiàn)在只收回幾千萬元，尚有4個多億未收回，這筆錢若是收不回來怎么辦?是否應(yīng)該追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任？”

2012年7月25日上午，湖南省十一屆人大常委會第三十次會議審議了《關(guān)于2010年度審計工作報告指出問題再整改情況的報告》。據(jù)悉，這個年度的審計整改情況報告已是第4次上人大常委會接受審議，這不僅在湖南人大歷史上罕見，在全國也比較少見。

按照相關(guān)法律規(guī)定，人大常委會認(rèn)為必要時，可以對審計工作報告做出決議。然而，在現(xiàn)實中，像湖南人大這樣對審計報告發(fā)現(xiàn)的問題揪住不放的確實很少。

據(jù)悉，2012年7月4日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，部署2011年度中央預(yù)算執(zhí)行等審計查出問題整改工作。會議指出，審計發(fā)現(xiàn)的問題能否得到徹底整改，關(guān)系到政府的執(zhí)行力和公信力，各級領(lǐng)導(dǎo)要高度重視。有關(guān)地區(qū)、部門和單位要在10月底前將整改情況報告國務(wù)院。國務(wù)院將在年底前向全國人大常委會專題報告。會議強調(diào)，要嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，對審計揭露出來的腐敗案件和犯罪線索要徹查到底，絕不姑息。

南京審計學(xué)院國際審計學(xué)院院長時現(xiàn)教授認(rèn)為，現(xiàn)有的機制并不能從根本上解決“屢審屢犯，屢犯屢審”的問題，要從根本上解決這個問題，就應(yīng)該把審計上升到國家治理的高度。

“其實，錢是納稅人的，但納稅人的代表并不明確，美國審計總署已經(jīng)上升到對國家安全的審計。審計要向納稅人負(fù)責(zé)，向社會公眾負(fù)責(zé)，而不是向政府負(fù)責(zé)。因為政府只是社會公眾的代理者，如果向社會公眾負(fù)責(zé)，在一定程度上，對代理者的利益就會造成沖擊，所以就可能大事化小，小事化了。”時現(xiàn)說。

經(jīng)驗表明，外部監(jiān)督總是比內(nèi)部監(jiān)督更為有效。全國人大代表葉青建議修改有關(guān)法律，使審計機構(gòu)由現(xiàn)在直屬政府，改為隸屬人大。改“行政審計模式”為“立法審計模式”，建立中國特色的立法型審計監(jiān)督體制，審計部門對人大負(fù)責(zé)，向人大報告工作，而不是向政府和上一級審計部門負(fù)責(zé)。

考慮到中國的國情，在體制上，把審計監(jiān)督納入人民代表大會制度，全國人大常委會和地方各級人大常委會建立審計部門作為國家審計監(jiān)督機構(gòu)，在本級人大常委會的直接領(lǐng)導(dǎo)下進行審計監(jiān)督工作；同時，政府部門仍然保留內(nèi)部審計部門。在審計監(jiān)督的內(nèi)容上，與人大的預(yù)算監(jiān)督相應(yīng)，人大的審計機構(gòu)負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行的審計監(jiān)督；政府審計部門負(fù)責(zé)政府各部門、企事業(yè)單位財政收支的審計工作，并向人大提交報告，接受人大的監(jiān)督。

可見，要真正實現(xiàn)“審計風(fēng)暴”的轉(zhuǎn)型，切實發(fā)揮“審計風(fēng)暴”的應(yīng)有作用，體制的轉(zhuǎn)型勢在必行。