加拿大礦山環(huán)境管理制度及礦產資源開發(fā)的環(huán)境代價研究

鄭娟爾,孫貴尚,余振國，馮春濤

(1.中國國土資源經濟研究院，北京 101149;2.國土資源部資源環(huán)境承載力評價重點實驗室，北京 101149)

對礦產資源開發(fā)的環(huán)境代價進行核算可以為切實避免、控制與降低礦產資源開發(fā)環(huán)境代價，治理受損的礦山環(huán)境,補償相關權益人的環(huán)境權益損失提供決策依據(jù)。加拿大礦產資源豐富，政府對礦山環(huán)境的保護比較重視，先后投入大量資金用于礦山環(huán)境的修復與整治,并建立了環(huán)境保護支出統(tǒng)計制度。分析加拿大的礦山環(huán)境管理制度及礦產資源開發(fā)的環(huán)境代價，對我國的礦山環(huán)境保護及礦山環(huán)境管理制度的完善具有積極意義。

1 加拿大的礦產資源開發(fā)

加拿大幅員遼闊，礦產資源十分豐富，是世界第三礦業(yè)大國，其碳酸鉀和鈾產量居世界第一，鈷產量居世界第二，鎳、銅、鋅、鋁、石棉、鉆石、鎘、鈦精礦、鹽、鉑族金屬、鉬、石膏等金屬和礦物產量均居世界前五位[1]。近年來，礦業(yè)占加拿大GDP的比重約在2%～4%之間。表1給出了加拿大1990～2009年的礦產品價值。

表1 加拿大1990～2009年的礦產品價值

注：(p)表示初始數(shù)據(jù)；(r)表示調整后數(shù)據(jù)。另外，該表的數(shù)據(jù)已扣除石油和天然氣。

數(shù)據(jù)來源：Natural Resources Canada.Statistics Canada,cat.no.91-215-X.

2 加拿大礦山環(huán)境管理制度

2.1 行政管理

加拿大礦業(yè)管理部門分為聯(lián)邦和省兩級。兩級間是分工協(xié)作關系，除環(huán)境和礦山復墾等涉及社會公眾利益或省間協(xié)調問題外，分別按各自立法管理權限履行職責[2]。加拿大的礦區(qū)恢復工作貫穿礦山生產的任何一個階段。在對礦區(qū)勘查時，比如開展確定礦物位置的探礦、鉆孔等活動，管理部門要正確引導，盡可能減少對土地、水、植被、野生動物的影響。礦山開采前，必須對當時的生態(tài)環(huán)境狀況進行研究并取樣。獲得數(shù)據(jù)要作為采礦過程中以及采礦結束后復墾的參照[2]。

采礦計劃編制階段，一旦發(fā)現(xiàn)了有開采價值的礦物，必須提供三份詳細的分析：①可行性研究，以決定開采在技術上和商業(yè)上是否可行;②環(huán)境影響聲明，只有對生態(tài)環(huán)境負責的礦山活動才能夠進行下去;③礦山恢復計劃，通常包括開采破壞的結構、礦山閉坑、植被再生長的穩(wěn)定性、水處理等內容。

2.2 礦山環(huán)境立法

在美國，大部分礦山環(huán)境標準都是聯(lián)邦層次，由EPA設定的。而在加拿大，很多礦山環(huán)境立法都是省級層面的。1997年，國家水環(huán)境標準——金屬礦液態(tài)廢水規(guī)章(MMLER)頒布。這一標準是在聯(lián)邦《漁業(yè)法》下面頒布的，屬聯(lián)邦層次[3]。加拿大有關礦山環(huán)境的立法見表2。

2.3 配套措施

此外，加拿大還采取一些配套制度來督促礦山企業(yè)改善環(huán)境，如環(huán)境績效報告制度。上市礦業(yè)公司必須匯報企業(yè)的環(huán)境管理績效，這會間接地影響公司的股票價格和市場盈利，迫使礦企去改善礦區(qū)環(huán)境。

表2 加拿大礦山環(huán)境立法

3 礦產資源開發(fā)的環(huán)境代價核算

根據(jù)加拿大金屬經濟集團(Metals Economics Group)1993年對金礦公司的調查，調查者認為環(huán)境規(guī)則引起的支出占業(yè)務開支的平均比例為3%，但同時表示環(huán)境成本約占可行性成本的12%，發(fā)展成本的14%，且隨著權限管理要求的增加，這兩個數(shù)據(jù)已分別上升到了22%和17%。

2000年，加拿大統(tǒng)計局出具了一份1996年和1997年加拿大各產業(yè)環(huán)境保護支出的報告，其中也包括礦業(yè)。該報告采用問卷調查的方法來獲取數(shù)據(jù)，調查問卷的回收率較高[4]。在報告中，環(huán)境保護支出被定義為包括所有遵守或預先遵守環(huán)境規(guī)則，環(huán)境協(xié)定或自愿協(xié)議所發(fā)生的資本(或投資)和修復成本，業(yè)務開支成本。由于衡量多目標支出比較困難，因此，1997年的調查將環(huán)境支出成本的范圍擴大為“任何確保或遵守環(huán)境政策，或官方自愿協(xié)議所產生的成本”，包括環(huán)境監(jiān)測成本、環(huán)境評估和審計核查成本、場地復墾和退役成本、野生動物和棲息地保護、環(huán)境污染控制和治理成本、環(huán)境污染阻止成本、環(huán)境費、罰金和許可證成本、環(huán)境項目行政管理支出、培訓等。此后，加拿大統(tǒng)計局將該調查由一年一次改為兩年一次。目前已公布了2002年、2004年、2006年和2008年各產業(yè)的環(huán)境保護支出。

整理發(fā)現(xiàn)，調查涉及的產業(yè)各年度略有不同。1996和1997年采用SICs產業(yè)分類體系，調查的產業(yè)包括伐木搬運業(yè)、礦產業(yè)(mining)等15個產業(yè)。之所以選擇這些產業(yè)，是由于這些產業(yè)面臨或預計面臨較高的環(huán)境保護支出[4]。2002年以后，加拿大采用北美產業(yè)分類體系NAICS(2002)[5]，調查研究產業(yè)包括伐木搬運業(yè)、石油和天然氣開采、礦產業(yè)等16個產業(yè)。2004年又在2002年基礎上增加了“其他制造業(yè)”[6]。2006年和2004年相同[7]。2008年與2006年相比，保持了“其他制造業(yè)”，但去掉了“管道運輸業(yè)”，且調查方法也與2006年不同[8]。但2002～2008年各調查報告中，關于礦產業(yè)的定義和調查范圍是一致的。

根據(jù)北美產業(yè)分類體系NAICS(2002)，代碼212表示礦產業(yè)(油氣以外)，下轄2121、2122、2123三類。其中2121為煤炭業(yè)，2122為金屬礦業(yè)，2123是非金屬礦和采石業(yè)。但報告中涉及的礦產業(yè)僅包括NAICS 2121，2122和21239三類。即屬于2123產業(yè)門類下的21231采石業(yè)，21232砂石、黏土礦、陶土和難熔礦物未包括在內。21239為其他非金屬礦和采石業(yè)。同樣的，1996年和1997年報告中所涉及的礦產業(yè)環(huán)境保護支出也未覆蓋全部的礦產業(yè)。

筆者將幾份報告中的礦產業(yè)環(huán)境保護支出及各產業(yè)環(huán)境保護總支出列于表3、表4和表5中。分析這三個表格時，要注意以下兩個問題：①由于調查涉及的產業(yè)種類不同，不能直接將各年的礦業(yè)環(huán)境保護支出占總環(huán)境保護支出的比重直接進行對比。②由于調查方法不同，不能直接將2008年的礦產業(yè)環(huán)境保護支出與2002年、2004年、2006年的進行對比。

表3 1996年和1997年礦產業(yè)環(huán)境保護支出 單位：百萬加元

數(shù)據(jù)來源：參考文獻[4]。

表4 2002～2008年礦產業(yè)環(huán)境保護支出 單位：百萬加元

數(shù)據(jù)來源：參考文獻[5-8]。

從表3中可見，1997年比1996年用于礦業(yè)環(huán)境保護支出的成本要高。2002～2006年間，礦產業(yè)環(huán)境保護支出逐年增加。表5給出了2008年礦業(yè)環(huán)境保護支出的結構，從中可見，礦產業(yè)環(huán)境保護支出主要用于污染消除和處理、污染阻止成本、廢棄物管理和污水處理、場地復墾等。

表5 2008年礦產業(yè)環(huán)境保護支出細目 單位：百萬加元

數(shù)據(jù)來源：見參考文獻[8]。

4 礦產資源開發(fā)的環(huán)境代價

本文通過礦產業(yè)環(huán)境保護支出除以當年礦產品價值的方法來計算加拿大礦產資源開發(fā)的環(huán)境代價。由于環(huán)境保護支出報告中對礦產業(yè)的定義未覆蓋全部礦業(yè)*表1、表3～5中的礦業(yè)均不包括油氣，這一點是相同的。，因此，所得到的數(shù)據(jù)僅能表示礦業(yè)環(huán)境保護支出占礦產品價值的最低比例。表6是根據(jù)表1、表3～5的數(shù)據(jù)進行的計算。結果表明，1996年、1997年、2002年、2004年、2006年、2008年礦業(yè)環(huán)境保護支出占當年礦產品價值的比例不低于1.83%，1.82%、1.88%、1.90%、1.60和1.60%。

表6 礦產資源開發(fā)的環(huán)境代價核算

如果考慮礦山地質環(huán)境恢復治理的滯后性，將礦山環(huán)境保護支出與兩年前的礦產品價值進行對比，得到的數(shù)值為2.08%，1.81%，1.89%，2.32%，2.24%，2.20%。粗略可以判斷，加拿大礦產資源開發(fā)的環(huán)境代價約在礦產品價值的2%以上。

5 加拿大礦產環(huán)境管理制度對我國的啟示

根據(jù)加拿大礦產資源開發(fā)環(huán)境管理制度，結合我國現(xiàn)狀，可以從以下幾方面來完善我國的礦山環(huán)境管理制度，降低礦山資源開發(fā)的環(huán)境代價：

1)將環(huán)境治理理念貫穿整個礦產資源開發(fā)過程。應從礦產資源勘查方案編制之初就考慮對礦區(qū)環(huán)境的保護,越早考慮，環(huán)境代價越低。

2)強化礦區(qū)環(huán)境治理項目的驗收工作，確保復墾后的礦山環(huán)境不低于資源開采前的水平。應在礦產資源開采前對礦區(qū)土壤、植被等要素進行取樣，作為未來復墾驗收是否通過、保證金是否返還、返還比例為多少的依據(jù)和標準。

3)盡快建立礦山環(huán)境保護支出統(tǒng)計制度，對年度礦產資源開發(fā)的環(huán)境效應及在礦山環(huán)境整治修復中的投入進行統(tǒng)計，并在此基礎上，建立礦產資源開發(fā)環(huán)境代價核算制度，為礦山資源開發(fā)和礦山環(huán)境保護財政資金的投入力度和投入方向提供決策支撐。

4)開展部門聯(lián)合，積極探索市場經濟條件下的整治新制度，如實施礦業(yè)公司環(huán)境績效報告制度，規(guī)定上市公司必須在年報和半年報中匯報企業(yè)的環(huán)境管理績效，這會間接地影響公司的股票價格和市場盈利，從而迫使礦企去改善礦區(qū)環(huán)境。

[1] 中華人民共和國商務部對外投資與經濟合作司.加拿大主要礦產資源及其開發(fā)政策[EB/OL].http:∥hzs.mofcom.gov.cn/aarticle/h/m/ai/200502/20050200342636.html

[2] 王永生，黃潔，李虹.采治同步，確保生態(tài)恢復——加拿大、澳大利亞礦山環(huán)境治理制度與實踐[N].中國國土資源報,2007-04-27.

[3] G.HILSON.Barriers to Implementing Cleaner Technologies and Cleaner Production (Cp)Practices in the Mining Industry:A Case Study of the Americas[J].Minerals Engineering.2000,13(7):699-717.

[4] Statistics Canada.Environmental Protection Expenditures in the Business Sector,1996 and 1997 (revised)[R].Ottawa,August 2000.

[5] Statistics Canada.Environmental Protection Expenditures in the Business Sector (2002)[R].December 2004.Ottawa,November 2007.Catalogue no.16F0006XIE.

[6] Statistics Canada.Environmental Protection Expenditures in the Business Sector (2004)[R].Ottawa,November 2007.Catalogue no.16F0006X.

[7] Statistics Canada.Environmental Protection Expenditures in the Business Sector (2006)[R].Ottawa,November 2008.Catalogue no.16F0006X.

[8] Statistics Canada.Environmental Protection Expenditures in the Business Sector (2008)[R].Ottawa,November 2010.Catalogue no.16F0006X.