公益性地質調查隊伍能力建設評估理論與實踐

王 文，姚 震,

(1.中國地質調查局發展研究中心，北京 100037；2.中國地質大學(北京)，北京 100083)

1 建設公益性地質調查隊伍的依據

1.1 政策依據

1999年《國務院辦公廳關于印發地質勘查隊伍管理體制機制改革方案的通知》(國辦發〔1999〕37號)提出地勘隊伍實行屬地化管理，逐步實行企業化經營。中央和省一級保留一部分承擔基礎性、公益性、戰略性地質勘查任務的骨干力量。組建中國地質調查局，作為國土資源部所屬的組織實施國家基礎性、公益性、戰略性地質和礦產勘查工作的事業單位[1]。

2003年，國土資源部經國務院同意，出臺了《關于加強地方和行業公益性地質調查隊伍建設的意見》(國土資發〔2003〕358號)。文件指出，各省(區、市)都需要建設一支精干高效的公益性地質隊伍。精干的地方公益性地質調查隊伍包括各省(區、市)地質調查院(以下簡稱“地調院”)、地質環境監測總站(以下簡稱“監測總站”)和地質資料館等事業單位，主要承擔中央與地方財政出資的區域性、基礎性、公益性地質調查和戰略性礦產勘查工作，為國土資源管理提供業務基礎支撐，為經濟社會發展提供公益性服務[2]。

2006年國務院出臺了《關于加強地質工作的決定》(國發〔2006〕4號)，進一步明確要按照人員精干、結構合理、裝備精良、能承擔重大任務的要求，抓緊“建精建強”中央公益性地質調查隊伍。省級政府也要盡快“建實建強”地方公益性地質調查隊伍，中國地質調查局應通過項目聯系對其進行業務指導。

綜上所述，中央關于公益性地質調查隊伍建設提出了“建實建強”的明確要求。這些要求，是開展公益性地質調查隊伍能力建設重要的政策依據。

1.2 理論依據

中國地質調查局發展研究中心戰略研究項目組曾研究提出了地質調查常態需求論、公共產品論、獨立公益事業論、調查科研生產和服務一體論等重要結論，為公益性地質調查隊伍建設的必要性和可能性提供了重要的理論依據。

公共產品存在市場失靈，采取政府提供的方式具有高效率。地質調查為經濟社會發展提供公共產品(含“準公共地質產品”)和公益服務，它是一項具有探索性、知識和信息積累性的獨立公益事業，需要國家財政出資開展工作，需要建設一定規模的公益性地質調查隊伍從事公益性地質工作，才能高效率、可持續地為社會提供公共地質產品和公益服務[3]。

地質調查具有常態需求的特點，為建立公益性地質調查隊伍并長期保持提供了依據。所謂“常態需求”是指這種需求在較長時期內保持相對穩定，可以是穩定增長，但不會有大的波動[4]。公益性地質工作在大多數情況下直接服務于政府的管理職能，只要管理職能存在，這種需求就存在。如果把常態需求作為公益性地質調查隊伍的基本任務，就具備了建立一定規模相對穩定實體隊伍的業務基礎。

1.3 實踐依據

從世界上主要發達國家和發展中國家地質工作發展的歷史看，無論經濟發展程度如何，各國均保留有專門的公益性地質工作隊伍(地調機構)。多數國家地調機構是聯邦政府部委的直屬機構，雖然所屬的部門不同，但作為國家公益性地質調查機構，其提供公共產品和公益服務性質和定位具有相似性。

我國地質工作體制改革經過多年的探索，也逐步認識到，為了適應地質工作規律和市場經濟規律，必須建立一支從事公益性地質工作的隊伍。一是中央、地方公益性地質調查隊伍建設在不斷推進；二是大部分地勘單位經過實踐探索，都提出并堅定不移地在內部推行事企分開運行。由此可見，建立實體性的公益性地質調查隊伍具有實踐基礎。

由以上分析可知，廣西—東盟國家跨境貿易人民幣結算的大力發展能夠促進廣西對東盟出口貿易的發展，同時對東盟出口貿易發展也有助于促進廣西—東盟國家跨境貿易人民幣結算規模的擴大。而廣西對東盟進口與廣西—東盟跨境人民幣結算間沒有直接因果關系。因此，相關部門在推動廣西—東盟跨境人民幣結算發展時，需研究分析廣西對東盟出口的影響因素。

2 公益性地質調查隊伍現狀

經過多年實踐探索，我國公益性地質調查隊伍建設取得積極進展，初步建立了由中央、地方、院校和行業公益性地質調查隊伍構成的公益性地質調查隊伍體系。

中央公益性地質調查隊伍包括中國地質調查局機關及其直屬單位；地方公益性地質調查隊伍包括各省(區、市)級地調院和環境監測院(總站)；院校公益性地質調查隊伍以傳統地質類高校地調院為代表；中央管理的行業地調隊伍包括原工業部門所屬地質隊伍組建的公益性地質調查隊伍，由于尚未做深入調研，相關信息暫略。

當前，全國公益性地質調查隊伍在職總人數是17480人(不包括中央管理的行業地調隊伍)，其中技術人員為13634人，占在職人員的比例為78%(表1)。中央公益性地質調查隊伍在職人數為6794人，占公益性地質調查隊伍在職總人數的39%[5]，2011年承擔地質調查預算資金量占地質調查總預算資金的33%[6]；地方公益性地質調查隊伍在職人數為8647人，占公益性地質調查隊伍在職總人數的49%[7]，2011年承擔地質調查預算資金量占總預算資金的45%[6]；院校公益性地質調查隊伍在職人數為2039人，占公益性地質調查隊伍在職總人數的12%，2011年承擔地質調查預算資金量占總預算資金的6%[6]。

表1 全國公益性地質調查隊伍主要情況表

數據來源：中國地質調查局綜合統計年報、問卷調研、實地調研等。

3 公益性地質調查隊伍能力建設評估理論方法

3.1 評估思路、方法和指標體系

評估思路和方法(以地方公益性地質調查隊伍能力建設評估為例)。評估遵循三個原則：簡便易行；評估結果能夠量化，可以比較排序；評價指標和標準盡可能客觀，不同評估人員運用該方法得出的結論應當比較一致。根據以上原則，經比較選擇多因素系統評價法作為評價方法。具體步驟：一是確定能力建設目標；二是根據目標分解成不同方面、不同級別的指標；三是設置分值(或權重)；四是確定操作標準。

指標體系設置。公益性地質調查隊伍能力是由多因素決定的一個系統，它由許多相互聯系、相互作用并且處于不同層次的要素系統組成。對公益性地質調查隊伍能力的評價就是通過因果關系和影響因素分析，建立一個由不同層次的指標構成的指標體系，給各指標賦予權重(或分值)。在具體評估中，專家根據實際情況針對最低層次的指標評估打分，經過逐級匯總即得到評價最終指標值。

在以往相關研究基礎上，經專題組研究討論確定，形成地方公益性地質調查隊伍建設評價指標體系(表2)。指標體系包括1個一級指標，3個二級指標，7個三級指標和22個四級指標。其中，具有所在省(區、市)級編委(辦)批復成立的文件是必備條件，無所在省(區、市)級編委(辦)批復文件的不參加評估。

一級指標是評估對象的綜合評估指標，用能力綜合系數表示，該系數越高，表示能力越強。

三級指標是對二級指標的進一步分解。①實體性指標包括單位性質和單位人員等三級指標。單位性質主要考察單位是否具有省(區、市)級編制機構批準的具有獨立法人資格的公益性事業實體，以及事業實體應當具有的各類證書等。單位人員主要考察隊伍的規模、結構等。②長期穩定性指標包括單位經費、單位技術裝備與基地建設和單位資質等三級指標。主要考察單位經常性支出和基本建設經費保障程度、承擔地質勘察工作的資質條件等。③潛在和實際業務能力指標包括單位內部管理和單位業務能力等三級指標。單位內部管理反映單位的業務工作的潛在能力，單位業務能力主要衡量單位近幾年承擔項目的情況。

四級指標是對三級指標的進一步分解。由于指標較多，此處不再詳述。

3.2 評價標準確定

具體方法是：

1)首先確定一級指標權重(分值)為100。

2)在二級指標間分配權重，即將一級指標的權重分解到其子系統各要素。

3)同理給三級、四級指標分配權重。這樣，就把一級指標的權重(分值)按系統中各要素的重要程度分配到四級指標，各子系統權重之和等于對應的上一級指標的權重。經深入研究并充分征求專家意見確定的權重(分值)見表2，四級指標的分值略。專家評估打分是從四級指標進行，具體的扣分標準有統一規定，并精確到0.5分，從而保證了專家評估的客觀性。

表2 地方公益性地質調查隊伍建設評價指標及分值表

4 評估實踐及結論分析

根據評估辦法，中國地質調查局組織專家對59個省級地調院和監測院(站)中的54家單位進行了評估，并對未參加評估的5家單位進行了實地調研，能力綜合系數F評估結果見表3和圖1。

對能力綜合系數F分布情況分析：如果以2分為區間進行統計分析，F大部分分布在92分到98分之間。未參加評估的5個單位粗略估計F應當在80分以下。如果對59個單位進行全樣本分析，那么，在90分以上有51個單位。評估結果反映了以下結論：①地方公益性地質調查隊伍絕大部分已建成實體隊伍，并在逐步建強；②在90分以上的單位中，還可以根據分數進一步排序。其中98分以上的有4個單位，94分以上的有25個單位。③本次評估是第一次評估，更注重對隊伍“建實”指標的考核，在今后評估中，要更加注重對“建強”指標的考核，進一步提高評估標準。

表3 能力綜合系數F評估分數分布表[8]

圖1 評估分數分布示意圖

地方公益性地質調查隊伍作為改革開放歷史階段中的新事物，經過10多年的發展，從無到有，從小到大，規模相對穩定，已經成為承擔基礎性、公益性地質工作的重要組成力量。近年來，地方公益性地質調查隊伍建設工作取得明顯成效。在單位性質、人員、經費、基地及裝備、資質等硬件條件方面，普遍得到加強，管理逐步規范，服務于中央和地方的能力明顯增強。

評估工作取得了顯著的實際效果：摸清了地方公益性地質調查隊伍的基本情況；鞏固了地方公益性地質調查隊伍的地位，受到基層的支持和好評，為地方公益性地質調查隊伍向地方政府爭取支持政策提供了依據；樹立了中國地質調查局為基層服務的形象，加強了溝通和聯系；促進了地方公益性地質調查隊伍“建實建強”。

5 評估工作展望

開展公益性地質調查能力建設評估是一項常態工作，目前完成了地方公益性地質調查隊伍能力建設評估工作，取得良好效果。今后，需要繼續研究探索適合院校公益性地質調查隊伍和行業公益性地質調查隊伍能力建設評估方法和指標體系，并開展相應的評估工作。

建議將評估結果作為公益性地質調查隊伍安排中央地質調查項目的重要依據。對于中國地質調查局直屬隊伍可采用計劃下達的方式安排中央地質調查項目；對于非地調局直屬的公益性地質調查隊伍，經評估達到B及以上的，采取委托方式安排中央地質調查項目；另外，中央地質調查項目可拿出適度比例的項目，面向具備資質條件的中國地質調查局直屬隊伍、非直屬單位和廣大地勘單位通過競爭方式優選承擔單位。

[1] 國務院辦公廳．關于印發地質勘查隊伍管理體制改革方案的通知[S]．1999．

[2] 國土資源部．關于加強地方和行業公益性地質調查隊伍建設的意見[S]．2003．

[3] 中國地質調查局公益性地質工作戰略研究組．公益性地質工作定位于發展方向[M]．北京：地質出版社，2006．

[4] 中國地質調查局發展研究中心.中國地質調查發展戰略研究成果報告[R].2011.

[5] 中國地質調查局.2010年局屬單位綜合統計年報[G]．2011．

[6] 中國地質調查局．地質礦產調查評價專項立項論證報告[R]．2010．

[7] 中國地質調查局專題調研組．省級公益性地質調查隊伍建設調研報告報[R]．2009．

[8] 中國地質調查局．省級公益性地質調查隊伍能力建設評估報告[R]．2011．