礦產(chǎn)資源綜合利用的政策思考

薛亞洲，任忠寶，趙玉鳳

(1．北京大學(xué)地球與空間科學(xué)學(xué)院，北京 100871；2.中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149)

礦業(yè)是全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期的基礎(chǔ)和支撐產(chǎn)業(yè)。隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，對(duì)礦產(chǎn)資源的消耗將持續(xù)增強(qiáng)，礦產(chǎn)資源需求的可遞進(jìn)性決定了礦業(yè)發(fā)展與繁榮的可持續(xù)性，礦業(yè)對(duì)全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐力度遠(yuǎn)超業(yè)界想象[1]。

礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用是我國(guó)的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，資源、環(huán)境壓力日趨增強(qiáng)，資源環(huán)境代價(jià)巨大，資源消耗高、環(huán)境污染大、經(jīng)濟(jì)效益低的粗放型增長(zhǎng)方式亟待改變。

礦產(chǎn)資源綜合利用既是開(kāi)源，也是節(jié)流，是資源綜合利用作為發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的重要載體和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的組成部分，有利于構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的生產(chǎn)方式和消費(fèi)模式。一是可以提高資源利用效率，緩解資源約束；二是可以帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移；三是可以減少固體廢棄物的排放，減輕對(duì)環(huán)境污染。相關(guān)要求已明確列入《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》。

1 礦產(chǎn)資源綜合利用的界定與特點(diǎn)

礦產(chǎn)資源綜合利用是針對(duì)共伴生資源在采、選、冶過(guò)程中進(jìn)行的綜合開(kāi)發(fā)和合理利用，綜合利用的對(duì)象主要是難選冶的低品位礦、共伴生礦以及尾礦資源，對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的廢渣、廢水、廢氣等進(jìn)行回收和利用。提高礦產(chǎn)資源綜合利用水平就是在已有的技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)已確定儲(chǔ)量的地質(zhì)體，盡可能采選出有價(jià)礦物，將生產(chǎn)中的環(huán)境破壞減少至最小。衡量礦產(chǎn)資源綜合利用水平的指標(biāo)是開(kāi)采回采率、選礦回收率和綜合利用率。

θ=ηλ

式中：θ指采選綜合回收率；η指開(kāi)采回采率，用礦山企業(yè)計(jì)算開(kāi)采范圍內(nèi)實(shí)際采出礦石量與該范圍內(nèi)地質(zhì)儲(chǔ)量的百分比表示；λ指選礦回收率，用選出精礦中金屬量或有用礦物與原礦中金屬量或有用礦物的比率表示。

共伴生資源綜合利用率是以生產(chǎn)礦山為單位，評(píng)價(jià)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)企業(yè)對(duì)主礦種以外共伴生礦產(chǎn)的回收利用水平，用“共伴生礦種綜合回收率之算術(shù)平平均值”來(lái)表示，其計(jì)算公式為：

式中：?表示共伴生資源綜合利用率；n表示經(jīng)評(píng)審已獲批準(zhǔn)的共伴生礦種數(shù)；θi表示第i種共伴生礦產(chǎn)的綜合回收率(θ=ηλ)。

礦產(chǎn)資源綜合利用具有明顯的外部經(jīng)濟(jì)性，這一性質(zhì)決定了企業(yè)參與的積極性不高。綜合利用的特點(diǎn)是節(jié)約資源、保障供應(yīng)、減少污染、保護(hù)環(huán)境、引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)，提高資源效益、環(huán)境效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。同時(shí)綜合利用的技術(shù)難度大、前期投入多、開(kāi)發(fā)成本高、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力低，綜合利用的社會(huì)效益和環(huán)境效益一般高于企業(yè)獲得的經(jīng)濟(jì)效益。因此，推動(dòng)礦產(chǎn)資源綜合利用，稅費(fèi)優(yōu)惠、財(cái)政支持、行業(yè)監(jiān)管、技術(shù)創(chuàng)新和市場(chǎng)配套是重要的組合措施。

在綜合利用的過(guò)程中，國(guó)家和企業(yè)的行為動(dòng)機(jī)不同。企業(yè)執(zhí)行資源綜合利用這項(xiàng)工作的目的是獲取收益。要考慮的問(wèn)題一是生產(chǎn)要素供給和生產(chǎn)產(chǎn)品銷售；二是生產(chǎn)設(shè)備和生產(chǎn)條件是否具備；三是如何籌措資金。國(guó)家作為公共利益代表，目的是提高資源利用效率、緩解資源約束、保護(hù)環(huán)境、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，充當(dāng)?shù)V產(chǎn)資源綜合利用的決策者和指導(dǎo)者，引導(dǎo)資本、技術(shù)和人才等市場(chǎng)要素進(jìn)入礦產(chǎn)資源綜合利用行業(yè)，監(jiān)督和考核企業(yè)綜合利用活動(dòng)。

2 我國(guó)礦產(chǎn)資源綜合利用現(xiàn)狀與進(jìn)展

近年來(lái)，礦產(chǎn)資源綜合利用得到了國(guó)家和各方面的重視，綜合利用的工藝技術(shù)、設(shè)備研發(fā)和資金投入穩(wěn)步提高， 相關(guān)法規(guī)政策體系[2-7](表1)也日趨完善。一些重點(diǎn)大中型煤炭礦區(qū)采區(qū)回采率達(dá)到80％以上，金屬礦山露天開(kāi)采回采率超過(guò)85％，地下開(kāi)采回采率也高于80％；選礦回收率方面，不少鐵礦山提高到85％左右，有色金屬80％，磷、硫等60％。統(tǒng)計(jì)分析表明，目前，我國(guó)50％以上的釩，22％以上的黃金、50％以上的鉑、鈀、碲、鎵、銦、鍺等稀有金屬來(lái)自于綜合利用[1-5]。資源節(jié)約和綜合利用工作已成為調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高經(jīng)濟(jì)效益、改善環(huán)境、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的重要途徑。

表1 中國(guó)礦產(chǎn)資源綜合利用相關(guān)的主要政策法規(guī)

我國(guó)礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)設(shè)備、采選工藝技術(shù)有了很大進(jìn)展。2010年礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項(xiàng)實(shí)施以來(lái)，各礦山企業(yè)綜合利用資源的積極性空前提高，自主研發(fā)了系列綜合回收工藝和設(shè)備，涌現(xiàn)出了62項(xiàng)先進(jìn)適用技術(shù)[6](表2)，部分采選技術(shù)達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平。通過(guò)研發(fā)和應(yīng)用先進(jìn)設(shè)備、改造提高采選工藝技術(shù)，單井開(kāi)采規(guī)模、精礦品位和資源回收水平得到了有效提高，盤(pán)活了一批復(fù)雜難利用資源，在實(shí)現(xiàn)資源高效利用的同時(shí)明顯降低了資源開(kāi)發(fā)引起的環(huán)境壓力。

礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項(xiàng)成效顯著。2010～2011年，中央財(cái)政共安排專項(xiàng)1112個(gè)，獎(jiǎng)勵(lì)和支持礦山企業(yè)704家，設(shè)立示范工程408個(gè)。2011年首批建立了40個(gè)礦產(chǎn)資源綜合利用示范基地。在專項(xiàng)的支持下，中央財(cái)政投入與拉動(dòng)的社會(huì)資金投入比例接近1∶14。礦山企業(yè)以小資金撬動(dòng)大資源，通過(guò)提高資源開(kāi)發(fā)利用率，最大限度地減少資源損失和浪費(fèi)，開(kāi)采回采率提高3％～5％，綜合利用率提高5％～8％。其中，煤炭回采率提高2％～11％，鐵礦回采率提高3％～13％、金屬回收率提高0.4％～12％，實(shí)現(xiàn)了資源效益的高效轉(zhuǎn)化(圖1)。

表2 近年部分先進(jìn)適用采選技術(shù)進(jìn)展

圖1 2010～2011年“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”“示范工程” 支持資金、帶動(dòng)資金及收入增量對(duì)比圖

礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用專項(xiàng)支持的一些礦山企業(yè)通過(guò)應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)、規(guī)范管理，建成了綜合利用產(chǎn)業(yè)體系。如中國(guó)石油長(zhǎng)慶油田公司、窯街煤電集團(tuán)公司公司、首鋼礦業(yè)公司、江西德興銅礦、銅陵有色集團(tuán)公司等。窯街煤電集團(tuán)通過(guò)實(shí)施油頁(yè)巖煉油、煤矸石和瓦斯發(fā)電、灰渣產(chǎn)水泥和免燒磚等綜合利用項(xiàng)目，構(gòu)建了“煤、電、化、冶、材、運(yùn)”綜合利用循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈(圖2)。

3 促進(jìn)礦產(chǎn)資源綜合利用政策思考

構(gòu)建礦產(chǎn)資源綜合利用產(chǎn)業(yè)政策體系基本思路是堅(jiān)持宏觀調(diào)控與微觀管制相結(jié)合，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，以科技進(jìn)步為突破口，以管理創(chuàng)新為基礎(chǔ)，以政策扶持為手段，完善礦產(chǎn)資源綜合利用激勵(lì)與約束機(jī)制。

圖2 窯街煤電集團(tuán)公司礦山綜合利用產(chǎn)業(yè)鏈圖

3.1 研究制定礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用行業(yè)的準(zhǔn)入條件

將礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用效率作為勘查開(kāi)發(fā)的重要準(zhǔn)入條件。新建或改擴(kuò)建礦山不符合《礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用鼓勵(lì)、限制和淘汰技術(shù)目錄》，或已采用限制類技術(shù)，限期未加整改的，不予頒發(fā)采礦許可證或通過(guò)年檢。開(kāi)發(fā)利用方案不符合礦產(chǎn)資源規(guī)劃或者方案未實(shí)現(xiàn)資源綜合利用的，不予頒發(fā)采礦許可證。嚴(yán)格限制高耗能、高污染、嚴(yán)重浪費(fèi)資源的礦山建設(shè)立項(xiàng)。推進(jìn)資源稅改革，按照礦山企業(yè)固體廢棄物和尾礦的排放量開(kāi)征環(huán)境稅，探索建立綜合利用的倒逼機(jī)制。

3.2 加大財(cái)政和信貸支持，帶動(dòng)企業(yè)和社會(huì)投資

目前，礦山綜合利用的資金來(lái)源主要是企業(yè)自有資金、銀行貸款和財(cái)政投入。我國(guó)小礦和小型礦山數(shù)量占到礦山總數(shù)的90％，這些礦山自有資金投入相對(duì)不足，資金成本高，技術(shù)水平低，而綜合利用的前期投入高。因此，需要加大財(cái)政支持，爭(zhēng)取信貸金融，以此帶動(dòng)礦山企業(yè)和社會(huì)資金增加投入，支持技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，促進(jìn)資源綜合利用。

3.3 以技術(shù)進(jìn)步為主要突破口

當(dāng)前，礦山企業(yè)綜合利用技術(shù)設(shè)備雖然有了很大提高，但不平衡現(xiàn)象依然嚴(yán)重，先進(jìn)適用技術(shù)有待繼續(xù)推廣。為了避免礦山的簡(jiǎn)單擴(kuò)大再生產(chǎn)，需要以技術(shù)進(jìn)步為突破口。一是研究制定引導(dǎo)投資向高技術(shù)轉(zhuǎn)移的政策；二是把技術(shù)水平和技術(shù)潛力作為重要的準(zhǔn)入條件；三是把政府的扶持重點(diǎn)定位在引導(dǎo)技術(shù)進(jìn)步上。

3.4 政策鼓勵(lì)與企業(yè)重組并重

研究制定政策措施，對(duì)資源利用效率高、先進(jìn)適用技術(shù)推廣應(yīng)用取得顯著成效的礦山，依法在財(cái)政支持、稅費(fèi)減免、資源配置、礦業(yè)用地、開(kāi)采總量指標(biāo)和礦產(chǎn)品儲(chǔ)備采購(gòu)等方面優(yōu)先考慮。制定礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)同“三率”水平掛鉤制度和“三率”標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)達(dá)標(biāo)企業(yè)，減免資源補(bǔ)償費(fèi)。同時(shí)，為降低產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的社會(huì)成本，引導(dǎo)礦山利用先進(jìn)技術(shù)設(shè)備和生產(chǎn)工藝，提高社會(huì)資源的生產(chǎn)效率，需要采取措施鼓勵(lì)礦山企業(yè)合理兼并重組，逐步淘汰落后的設(shè)備和工藝，改造高耗能、高污染、資源型產(chǎn)業(yè)。

3.5 完善礦山企業(yè)開(kāi)發(fā)利用監(jiān)管體系

將礦山企業(yè)的“三率”考核作為年檢的重要內(nèi)容，強(qiáng)化資源高效開(kāi)發(fā)利用的過(guò)程監(jiān)管。與國(guó)土資源綜合監(jiān)管平臺(tái)對(duì)接，開(kāi)展礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)動(dòng)態(tài)巡查和遙感監(jiān)測(cè)，加大綜合利用現(xiàn)場(chǎng)督察，實(shí)施立體監(jiān)管。加強(qiáng)儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，核查開(kāi)發(fā)利用指標(biāo)，對(duì)開(kāi)采回采率、選礦回收率和綜合利用率達(dá)不到要求的，責(zé)令停產(chǎn)整改，對(duì)整改不合格的，堅(jiān)決關(guān)閉。

4 結(jié)語(yǔ)

礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，具有廣泛性和長(zhǎng)期性，需要礦山企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、監(jiān)管部門(mén)、科研單位、社會(huì)公眾的廣泛參與。我國(guó)礦產(chǎn)資源節(jié)約與綜合利用工作還處于起步階段，雖成效顯著，但仍有很大潛力，需要長(zhǎng)期深入。通過(guò)制定綜合利用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，完善制度，注重引導(dǎo)，加強(qiáng)監(jiān)管，建立礦產(chǎn)資源綜合利用長(zhǎng)效機(jī)制，最大限度地提高礦產(chǎn)資源的綜合效益。

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