礦產資源綜合利用的政策思考

薛亞洲，任忠寶，趙玉鳳

(1．北京大學地球與空間科學學院，北京 100871；2.中國國土資源經濟研究院，北京 101149)

礦業是全球經濟發展長期的基礎和支撐產業。隨著經濟規模的擴大，對礦產資源的消耗將持續增強，礦產資源需求的可遞進性決定了礦業發展與繁榮的可持續性，礦業對全球經濟發展的支撐力度遠超業界想象[1]。

礦產資源節約與綜合利用是我國的一項重大戰略。隨著我國經濟的高速發展，資源、環境壓力日趨增強，資源環境代價巨大，資源消耗高、環境污染大、經濟效益低的粗放型增長方式亟待改變。

礦產資源綜合利用既是開源，也是節流，是資源綜合利用作為發展循環經濟的重要載體和戰略性新興產業的組成部分，有利于構建資源節約、環境友好的生產方式和消費模式。一是可以提高資源利用效率，緩解資源約束；二是可以帶動地方經濟發展，促進農村勞動力向城市轉移；三是可以減少固體廢棄物的排放，減輕對環境污染。相關要求已明確列入《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》。

1 礦產資源綜合利用的界定與特點

礦產資源綜合利用是針對共伴生資源在采、選、冶過程中進行的綜合開發和合理利用，綜合利用的對象主要是難選冶的低品位礦、共伴生礦以及尾礦資源，對生產過程中產生的廢渣、廢水、廢氣等進行回收和利用。提高礦產資源綜合利用水平就是在已有的技術經濟條件下，對已確定儲量的地質體，盡可能采選出有價礦物，將生產中的環境破壞減少至最小。衡量礦產資源綜合利用水平的指標是開采回采率、選礦回收率和綜合利用率。

θ=ηλ

式中：θ指采選綜合回收率；η指開采回采率，用礦山企業計算開采范圍內實際采出礦石量與該范圍內地質儲量的百分比表示；λ指選礦回收率，用選出精礦中金屬量或有用礦物與原礦中金屬量或有用礦物的比率表示。

共伴生資源綜合利用率是以生產礦山為單位，評價礦產資源開發企業對主礦種以外共伴生礦產的回收利用水平，用“共伴生礦種綜合回收率之算術平平均值”來表示，其計算公式為：

式中：?表示共伴生資源綜合利用率；n表示經評審已獲批準的共伴生礦種數；θi表示第i種共伴生礦產的綜合回收率(θ=ηλ)。

礦產資源綜合利用具有明顯的外部經濟性，這一性質決定了企業參與的積極性不高。綜合利用的特點是節約資源、保障供應、減少污染、保護環境、引導新興產業，提高資源效益、環境效益、經濟效益和社會效益。同時綜合利用的技術難度大、前期投入多、開發成本高、市場競爭力低，綜合利用的社會效益和環境效益一般高于企業獲得的經濟效益。因此，推動礦產資源綜合利用，稅費優惠、財政支持、行業監管、技術創新和市場配套是重要的組合措施。

在綜合利用的過程中，國家和企業的行為動機不同。企業執行資源綜合利用這項工作的目的是獲取收益。要考慮的問題一是生產要素供給和生產產品銷售；二是生產設備和生產條件是否具備；三是如何籌措資金。國家作為公共利益代表，目的是提高資源利用效率、緩解資源約束、保護環境、發展新興產業，充當礦產資源綜合利用的決策者和指導者，引導資本、技術和人才等市場要素進入礦產資源綜合利用行業，監督和考核企業綜合利用活動。

2 我國礦產資源綜合利用現狀與進展

近年來，礦產資源綜合利用得到了國家和各方面的重視，綜合利用的工藝技術、設備研發和資金投入穩步提高， 相關法規政策體系[2-7](表1)也日趨完善。一些重點大中型煤炭礦區采區回采率達到80％以上，金屬礦山露天開采回采率超過85％，地下開采回采率也高于80％；選礦回收率方面，不少鐵礦山提高到85％左右，有色金屬80％，磷、硫等60％。統計分析表明，目前，我國50％以上的釩，22％以上的黃金、50％以上的鉑、鈀、碲、鎵、銦、鍺等稀有金屬來自于綜合利用[1-5]。資源節約和綜合利用工作已成為調整產業結構、提高經濟效益、改善環境、創造就業機會的重要途徑。

表1 中國礦產資源綜合利用相關的主要政策法規

我國礦產資源開發設備、采選工藝技術有了很大進展。2010年礦產資源節約與綜合利用專項實施以來，各礦山企業綜合利用資源的積極性空前提高，自主研發了系列綜合回收工藝和設備，涌現出了62項先進適用技術[6](表2)，部分采選技術達到或接近世界先進水平。通過研發和應用先進設備、改造提高采選工藝技術，單井開采規模、精礦品位和資源回收水平得到了有效提高，盤活了一批復雜難利用資源，在實現資源高效利用的同時明顯降低了資源開發引起的環境壓力。

礦產資源節約與綜合利用專項成效顯著。2010～2011年，中央財政共安排專項1112個，獎勵和支持礦山企業704家，設立示范工程408個。2011年首批建立了40個礦產資源綜合利用示范基地。在專項的支持下，中央財政投入與拉動的社會資金投入比例接近1∶14。礦山企業以小資金撬動大資源，通過提高資源開發利用率，最大限度地減少資源損失和浪費，開采回采率提高3％～5％，綜合利用率提高5％～8％。其中，煤炭回采率提高2％～11％，鐵礦回采率提高3％～13％、金屬回收率提高0.4％～12％，實現了資源效益的高效轉化(圖1)。

表2 近年部分先進適用采選技術進展

圖1 2010～2011年“以獎代補”“示范工程” 支持資金、帶動資金及收入增量對比圖

礦產資源節約與綜合利用專項支持的一些礦山企業通過應用先進技術、規范管理，建成了綜合利用產業體系。如中國石油長慶油田公司、窯街煤電集團公司公司、首鋼礦業公司、江西德興銅礦、銅陵有色集團公司等。窯街煤電集團通過實施油頁巖煉油、煤矸石和瓦斯發電、灰渣產水泥和免燒磚等綜合利用項目，構建了“煤、電、化、冶、材、運”綜合利用循環經濟產業鏈(圖2)。

3 促進礦產資源綜合利用政策思考

構建礦產資源綜合利用產業政策體系基本思路是堅持宏觀調控與微觀管制相結合，發揮市場配置資源的基礎性作用，以科技進步為突破口，以管理創新為基礎，以政策扶持為手段，完善礦產資源綜合利用激勵與約束機制。

圖2 窯街煤電集團公司礦山綜合利用產業鏈圖

3.1 研究制定礦產資源開發利用行業的準入條件

將礦產資源開發利用效率作為勘查開發的重要準入條件。新建或改擴建礦山不符合《礦產資源節約與綜合利用鼓勵、限制和淘汰技術目錄》，或已采用限制類技術，限期未加整改的，不予頒發采礦許可證或通過年檢。開發利用方案不符合礦產資源規劃或者方案未實現資源綜合利用的，不予頒發采礦許可證。嚴格限制高耗能、高污染、嚴重浪費資源的礦山建設立項。推進資源稅改革，按照礦山企業固體廢棄物和尾礦的排放量開征環境稅，探索建立綜合利用的倒逼機制。

3.2 加大財政和信貸支持，帶動企業和社會投資

目前，礦山綜合利用的資金來源主要是企業自有資金、銀行貸款和財政投入。我國小礦和小型礦山數量占到礦山總數的90％，這些礦山自有資金投入相對不足，資金成本高，技術水平低，而綜合利用的前期投入高。因此，需要加大財政支持，爭取信貸金融，以此帶動礦山企業和社會資金增加投入，支持技術創新和產業升級，促進資源綜合利用。

3.3 以技術進步為主要突破口

當前，礦山企業綜合利用技術設備雖然有了很大提高，但不平衡現象依然嚴重，先進適用技術有待繼續推廣。為了避免礦山的簡單擴大再生產，需要以技術進步為突破口。一是研究制定引導投資向高技術轉移的政策；二是把技術水平和技術潛力作為重要的準入條件；三是把政府的扶持重點定位在引導技術進步上。

3.4 政策鼓勵與企業重組并重

研究制定政策措施，對資源利用效率高、先進適用技術推廣應用取得顯著成效的礦山，依法在財政支持、稅費減免、資源配置、礦業用地、開采總量指標和礦產品儲備采購等方面優先考慮。制定礦產資源補償費同“三率”水平掛鉤制度和“三率”標準，對達標企業，減免資源補償費。同時，為降低產業結構轉變的社會成本，引導礦山利用先進技術設備和生產工藝，提高社會資源的生產效率，需要采取措施鼓勵礦山企業合理兼并重組，逐步淘汰落后的設備和工藝，改造高耗能、高污染、資源型產業。

3.5 完善礦山企業開發利用監管體系

將礦山企業的“三率”考核作為年檢的重要內容，強化資源高效開發利用的過程監管。與國土資源綜合監管平臺對接，開展礦產資源開發動態巡查和遙感監測，加大綜合利用現場督察，實施立體監管。加強儲量動態監測，核查開發利用指標，對開采回采率、選礦回收率和綜合利用率達不到要求的，責令停產整改，對整改不合格的，堅決關閉。

4 結語

礦產資源節約與綜合利用是一項系統工程，具有廣泛性和長期性，需要礦山企業、行業協會、監管部門、科研單位、社會公眾的廣泛參與。我國礦產資源節約與綜合利用工作還處于起步階段，雖成效顯著，但仍有很大潛力，需要長期深入。通過制定綜合利用標準規范，完善制度，注重引導，加強監管，建立礦產資源綜合利用長效機制，最大限度地提高礦產資源的綜合效益。

[1]施俊法，周平，唐金榮，等.當前全球礦業形勢分析與展望[J].

地質通報， 2012 31(1):181-189．

[2]王淀佐，姚華軍，賈文龍，等.有關礦產資源節約與綜合利用的思考與建議[J].中國國土資源經濟，2011(10):4-6.

[3]方敏,劉玉霞.我國礦產資源綜合利用潛力分析與對策建議[J].中國國土資源經濟，2004(2):6-7．

[4]唐宇.我國礦產資源綜合利用存在的問題對策建議[J].西部資源，2012(2):63-64．

[5]普紅.我國礦產資源綜合利用現狀及對策分析[J].露天采礦技術，2010(3):34-38．

[6]國土資源部礦產資源儲量司.礦產資源節約與綜合利用先進技術目錄(第一批)[R].2012.

[7]趙美珍，陶知翔.礦產資源綜合利用制度法律思考[J].礦山機械，2008,20(36):1-3.