規劃更細指標更嚴——《節能減排“十二五”規劃》解讀

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□ 節能減排“十二五”時期約束性目標。CFP 供圖

從草案討論到出臺，《節能減排“十二五”規劃》（以下簡稱《規劃》）歷經了逾一年的時間。這是節能減排首次從“十二五”規劃中分離細化。《規劃》不僅寫入單位工業增加值（規模以上）能耗比等多個節能減排約束性指標，也對“十二五”規劃中提出的主要污染排放等指標更加細化，更具有針對性和指導性。

國家發展改革委員會有關專家表示，《規劃》不僅表明了國家大力推進節能減排的決心和信心，也更加符合我國“十二五”時期經濟社會發展要節約能源、保護環境、走可持續發展之路的要求，相較于“十一五”，“十二五”節能減排的任務更為艱巨。

內容更細

《規劃》針對節能減排工作細化了很多新的內容，更加具體。與“十二五”規劃相同，非化石能源占一次能源消費比重也寫入《規劃》：到2015年，非化石能源消費總量占一次能源消費比重達11.4%。國家發改委發言人表示，11.4%是一個過渡指標，也是實現我國在哥本哈根會議上承諾的2020年非化石能源消費比重達到15%的一個關鍵性指標。

“要完成這個約束性指標，必須如《規劃》所要求的那樣，推進能源多元清潔發展。”國家核電技術公司董事長王炳華說，這包括在確保安全的基礎上高效發展核電，在做好生態保護和移民安置的前提下積極發展水電，有效發展風電，積極發展太陽能和生物質能、地熱能等其他新能源，同時推進傳統能源清潔高效利用。“這些內容，在規劃中都有所體現，對相關領域的發展將會起到促進作用。”

此次出臺的《規劃》將節能減排指標分為工業、農業、城市等三個大類，并將工業類別細化為工業、火電、鋼鐵、水泥、造紙、紡織印刷等6類12項，從二氧化物、氮氧化物、化學需氧量等多方面，細化了“十二五”時期主要減排指標。中國社科院可持續發展研究中心副主任、秘書長陳迎認為，更有針對性的指標是一個進步，證明了國家在推進污染物排放方面的決心。

也有專家表示，新增的節能減排約束性指標，表明了政府部門已經開始有意識地推進節約能源和保護環境的可持續發展的道路。但就目前來看，還有較大的差距，目標的最終實現，還要依靠此后的各項配套措施和各方切實舉措的落實。

指標更嚴

2015年，全國化學需氧量和二氧化硫排放總量分別控制在2347.6萬噸和2086.4萬噸，比2010年的2551.7萬噸和2267.8萬噸各減少8%；全國氨氮和氮氧化物排放總量分別控制在238萬噸、2046.2萬噸，比2010年的264.4萬噸、2273.6萬噸各減少10%。《規劃》中每個指標都更加具體、嚴格，充分體現出我國節能減排的決心。

“十二五”期間節能減排工作充滿挑戰。一方面，能源需求剛性增長，供需矛盾進一步凸顯，節能減排難度加大；另一方面，國際上圍繞能源安全、氣候變化的博弈更加激烈，貿易保護主義抬頭，節能環保領域技術競爭加劇，發展方式轉變刻不容緩，節能減排工作再一次被推上風口浪尖。

“面對壓力，《規劃》的指標必須更嚴格。”國家發改委發言人說。5年前，節能減排作為約束性指標首次寫入“十一五”規劃綱要，明確要求“十一五”末單位GDP能耗降低20%左右、主要污染物排放總量減少10%。到2010年末，單位GDP能耗降低19.06%，基本達到規劃要求，化學需氧量排放量和二氧化硫排放量分別下降12.45%、14.29%，則是超額完成了任務。

有關專家表示，在傳統行業普遍出現產能過剩、經濟下滑的背景下，節能減排是目前政府投資的優選領域；同時也符合產業結構升級的主旋律，政府在這方面投資既有動力又有決心。此次《規劃》明確了各項指標的具體數字，在貫徹落實中應強化問責，對于違建項目應當禁止貸款，甚至干預生產。此次《規劃》強制性明顯提高，將有助于政策落實，提高執行力，對節能減排相關行業形成實質性利好。

手段更多樣

《規劃》要求綜合運用調整優化產業結構、推動節能減排技術創新和推廣應用、推廣節能減排市場化機制等多種手段以促進節能減排。

“僅僅是出臺規劃還是不夠的，必須要采用法律、經濟、技術和必要的行政手段，尤其注重運用價格、財政、稅收、金融等經濟政策來推動節能減排。”吉林省發展和改革委員會副主任楊亞杰說，吉林省節能減排的做法將首先體現在完善考核機制中，把以往單純考核投資項目“量”的做法，改為綜合考核固定資產投資結構和節能減排指標，對地方高耗能高污染項目將實行節能減排“一票否決”。

《規劃》中對于減排對象的劃分更加全面，從高耗能企業的節能到更散、更小的中小企業都有所涉及，這將有助于深挖節能潛力，民用、商用、建筑、交通等領域或將成為“十二五”節能減排的重點領域。

專家建議，完善節能減排的投入機制，促進《規劃》有效實施。一方面可以引導企業，特別是民營企業積極投入節能減排的工作中去；另一方面可以提高財政資金的使用效率，將每一分錢用在刀刃上，真正推進節能減排工作的開展。

東北財經大學黨委書記艾洪德則認為，在規劃實施過程中還有需要補充改善的地方。他建議在實施過程中各區域應針對區域的特點，有針對性地出臺區域性減排工作規劃，讓《規劃》更有傾向性，也更容易實現。特別是對處于不同發展階段的東、中、西部地區，要有不同的細化約束指標；同時也建議在規劃的實施中，為落后地區發展留夠空間。他建議規劃中建立節能減排能效“領跑者”標準制度，推行節能發電調度、電力需求側管理、合同能源管理等新機制，開展排污權、碳排放權交易試點等。