建立規范穩定的財政轉移支付制度

武克強 張軍

摘 要：轉移支付作為調整橫向和縱向不平衡差異都起著舉足輕重的作用，但是，轉移支付畢竟是一種工具是一種手段，這種手段運用得當就會發揮出積極的功效，運用不當將會適得其反。文章通過對現階段轉移支付所存在的問題進行分析，進而提出了重新定位轉移支付的功能，完善法律體系、壓縮專項轉移支付等措施來規范現行轉移支付制度，目的是為了規范轉移支付的制度，讓轉移支付這種財政手段發揮出應有的作用。

關鍵詞：財政轉移支付 功能 法律體系

中圖分類號：F810.2文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）01-205-02

財政轉移支付制度作為一種制度安排其目的是調整中央政府和地方政府縱向不平衡及各級地方政府間橫向差異，還包括促進財政均等化。就當前的財政轉移支付情況來看，一定程度上發揮了轉移支付自身的功能，促進了各地方的經濟社會發展。但是，現實存在的問題也不容忽視，而且，這些問題的存在嚴重制約了財政職能的發揮。2010年，我國的財政收入已達8.3萬億人民幣，可以說國庫資金是比較富裕的，那么如何科學合理地應用好人民的財富是每個財政學者應該認真研究的重大課題。溫總理多次強調，讓人民群眾共享改革開放的成果，那么財政作為分配手段負有義不容辭的責任。

客觀地講，我國完整意義上的轉移支付制度是在1994年分稅制基礎上建立的，其內容包括一般轉移支付和專項轉移支付。

筆者就當前我國轉移支付在實際運行過程中存在的問題做一剖析，在此基礎上提出構建我國財政轉移支付制度的理論框架。

一、政府間事權與財權界定不清，事權與財力不相匹配

合理劃分各級政府的財權與事權，科學配套與事權相適應的財力是政府間財政轉移支付制度順利運行的基礎。所謂事權是指政府所應承擔的所管轄范圍內事務的權利。財權是指政府所擁有的財產支配和控制的權利。財力是指政府在財權范圍內可支配資金的能力。1994年分稅制財政體制改革，對中央和各省之間的財權劃分相對來說比較明確，但對事權及省以下的財權事權沒有清楚的界定。這就導致在實際具體的事務中，中央和地方、地方各級政府之間經常存在事權不清，發生缺位越位現象。就基礎教育來說，本應由中央政府來負責，但現實卻是由各地方政府承擔了支出，而且，中央也沒有配套的財力予以支持，這無疑給財力本就十分有限的地方政府雪上加霜。對于高等教育而言，中央政府卻過多地承擔了責任。

二、轉移支付結構不合理，測算不科學

結構方面的問題，一是轉移支付仍以稅收返還為主要，而用于均等化財力性轉移支付尤其是其中的一般性轉移支付規模很小。二是專項轉移支付比重過高。中央財政2005年對5省(區)的轉移支付總額為2094.21億元(其中專項轉移支付824.49億元)，是1994年的5.8倍，專項轉移支付高達39.37%。①

稅收返還的計算公式沒有發生變動，還是依照1994年分稅制改革所確定的“存量不動，增量調整”的原則，并在此基礎上采取“基數法”計算財政轉移支付資金數額。這種測算辦法不僅不能解決地區財力分配不均的歷史欠賬問題，而且一定程度上助長了這種差距，照顧了地方既得利益者。

轉移支付結構的失調、測算的不科學嚴重扭曲了財政分配手段所欲達到的劫富濟貧、抽肥補瘦的初衷，違背了財政分配職能的公平原則。

三、專項轉移支付的問題

首先，其存在的問題可概括為多、散、亂三個方面。

多指的是其種類繁多，規模過大。《2006年中央預算執行情況審計報告》顯示，目前部分專項轉移支付項目設置交叉重復、資金投向較為分散，據不完全統計，2005年中央財政補助5省(區)的190項專項轉移支付中，有53項存在內容交叉重復的問題，涉及資金56.66億元；按項目分配的有92項，涉及資金299.22億元，具體分配到30818個項目單位。其中10萬元以下的項目9415個，平均每個項目僅3.4萬元。②

散指的是資金分散，政出多門。目前我國財政、民政、教育、衛生、文化等多部門均享有專項資金的撥付權，沒有專門的機構對財政專項轉移支付進行統一安排和管理，導致專項轉移支付政出多門沒有統一的標準。這種做法猶如盲人瞎馬，政策的制定缺乏科學性，給實踐帶來盲區。好多專項轉移支付還要求地方有配套的財政資金，無形中使得轉移支付錯位。

亂指的是其管理混亂，實際操作不透明。由于專項轉移支付是多頭管理，審批和分配過程的不透明，導致管理監督難以到位，資金下撥后又缺乏有效地跟蹤監督，致使相當大比例的專項轉移支付資金下撥后就進入失控狀態。

其次，專項轉移支付還存在越位的問題。實際運行過程中，有相當一部分專項轉移支付資金投入到了本該由市場來承擔的事項，最終導致財政資金過多承擔了市場的責任。2010年為防止金融危機造成經濟下滑，政府出臺了一系列刺激經濟增長的措施，短期內雖然給經濟的增長注入了動力，但其中有相當一部分財政資金投入到了競爭領域。

四、轉移支付的法律體系不完善

毫不夸張地說，我國財政轉移支付法律體系嚴重滯后。目前，我國尚沒有涉及政府間轉移支付制度的法律，根本上影響了轉移支付的可操作性和權威性。在《關于2010年中央和地方預算執行情況與2011年中央和地方預算草案的審查結果報告》中，有關財政體制改革中提到“盡快制定轉移支付管理條例”，這說明轉移支付方面的法律建設尚未破冰。③其次，相關法律建設比較滯后。再次，對財政轉移支付違規違法行為責任的認定和處罰缺少全面、明確的規定，致使實際中很多違規操作沒有得到應有的懲罰，使轉移支付的權威性受到影響。

五、構建適合我國國情的財政轉移支付框架

1.科學定位財政轉移支付的功能。轉移支付作為財政政策的一種手段，歸屬于分配范疇。這就要求其分配應遵循公平原則，應該起到劫富濟貧的功效。轉移支付應該回歸理性，在財政職能范圍內充分發揮其作用，否則，超出了此范圍將會出現越位現象，在此范圍內不作為，將會出現缺位現象。

2.規范財政轉移支付制度，提高財政轉移支付的科學性。增加一般性轉移支付，尤其是均衡性轉移支付。因為一般性轉移支付是不附帶使用條件或無指定用途的轉移支付，其目標是重點解決各級政府之間財政收入能力與支出責任的不對稱問題，使接受轉移支付的地區能有足夠的財力履行政府的基本職能，提供與其他地區大致相等的公共服務。④一般性轉移支付的增加，才能使轉移支付發揮自身的功能。

科學測算轉移支付的規模和數量，逐步過渡用“因素法”來測算。當然，改用因素法來測算不是朝夕之事，要結合我國具體的實際情況，逐步加以完善。盡管計算一般轉移支付分配公式也包括財政收入和支出兩方面的估算，但在計算支出時，主要的依據是標準財政供養人數。足見，現行的分配公式中，吃飯財政的意味依然濃厚。可以借鑒國外先進經驗，逐步推進，逐漸嘗試從合理的財政收入估算、本源性的財政支出估算的角度出發完善公式化的因素法。

3.歸并、清理、壓縮專項轉移支付。首先，將中央現有專項轉移支付項目分為取消類、整合類、固定數額類、保留類等四種類別，并分別處理。對到期項目、一次性項目以及按照新形勢不需要設立的項目，予以取消；對使用方向一致、可以進行歸并的項目予以整合；對每年數額固定，且分配到各省數額固定的項目，調整列入財力性轉移支付；對符合新形勢需要的項目繼續予以保留。

其次，提高專項轉移支付管理的透明度。每一項專項轉移支付資金的設立、審批和分配，要做到有合理明確的分配依據、有操作規程，堅持公開、公正、透明、效率的原則。

再次，專項轉移支付應根據具體事權的范圍來科學確定是否應有地方配套資金，取消一刀切的模式—所有專項資金都有地方配套資金。對屬于中央事權的項目，由中央財政全額負擔；對屬于中央與地方共同事權的項目，分別研究確定配套政策，區別不同地區具體情況制定不同的配套政策；對屬于地方事權的項目，為了鼓勵地方推進工作，可采取按地方實績予以獎勵或適當補助的辦法。⑤

4.完善轉移支付的法律體系。通過立法科學劃分中央和地方的財權事權，使各級政府在行事權時有一個明確的事情界限，然后根據事權的范圍對財政轉移支付做出明確規定，使其權威性和操作性得到法律的保證。目前，我國轉移支付的法律體系比較薄弱，相關方面的法律亦不完善。應加快制定和完善《轉移支付法》、《預算法》，使轉移支付有法可依，有法可遵。

5.建立健全財政轉移支付的監督評價體系。科學公正的轉移支付評價體系對于轉移支付政策的落實至關重要。一項制度的完整與科學，不僅要有事前的決策，事中的監督，也要有事后的評價，每一個環節都相互聯系。筆者認為人大、審計、財政部門與撥款委員會應當相互配合、合理分工，對專項資金的使用效益進行考核，予以監督，確保資金使用到位。

注釋：

①第十屆全國人大常委會第二十八次會議關于2006年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告

②第十屆全國人大常委會第二十八次會議關于2006年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告

③第十一屆全國人民代表大會財政經濟委員會關于2010年中央和地方預算執行情況與2011年中央和地方預算草案的審查結果報告

④王愛萍.財政轉移支付制度存在的問題及對策

⑤國務院關于規范財政轉移支付情況的報告—2007年6月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議

參考文獻：

1.席紅艷.我國財政轉移支付法律制度研究.安徽大學2007年碩士學位論文，中國期刊網

2.李嘉,王鵬.我國財政轉移支付制度存在的問題與改革設想.科技與產業，2010（4）

3.王愛萍.財政轉移支付制度存在的問題及對策,山東紡織,2009（5）

4.童春林.我國財政轉移支付法律制度完善的理論基礎，南昌大學學報，2008（1）

（作者單位：1.山西財經大學財政金融學院 山西太原 030000；2.中國人民銀行長治支行 山西長治 046000）

（責編：李雪）