淺談中小河流治理的認識和建議

彭業偉

一、中小河流治理的必要性和可行性

近年來，國家加大了大江大河及其主要支流的治理力度，許多重要河道和大中型防洪樞紐工程得到了加固，防洪保安能力有效提高，但中小河流治理總體滯后，許多中小河流沒有進行過統一治理，仍處于“大雨大災、小雨小災”的局面。特別是近些年來極端天氣事件增多，中小流域常發生集中暴雨，形成較大洪水，造成比較嚴重的洪澇災害。據統計，近年中小河流洪水災害造成的損失已成為洪澇災害損失的主體。還有許多中小河流存在著水污染加劇、河流生態環境遭到破壞、水資源短缺等一系列問題。中小河流存在的這些問題不僅直接影響當地全面建設小康社會和社會主義和諧社會建設的進程，并且嚴重影響區域經濟社會的可持續發展和社會主義新農村建設，因此實施中小河流治理十分必要。

《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》和國務院《關于切實加強中小河流治理和山洪地質災害防治的若干意見》發布以來，按照黨中央、國務院的部署，財政部、水利部共同編制、規劃、研究相關政策并提出了管理辦法，加快推進了項目實施，中小河治理取得了明顯成效。當前，中小河流治理已成為黨中央、國務院高度重視和人民群眾熱切期盼的一件大事，也是財政支持的重點。加快中小河流治理已成為全社會的共識，各級水利部門高度重視，這是加快中小河流治理的優勢所在。

二、中小河流治理存在的問題

1.缺乏全面規劃

按照河道分級管理的政策，中小河流大都由省市甚至縣鄉級的河道管理機關實施管理。同一河流經常是由流經地區的不同省市縣河道管理機構分段管理，各管理機構各自為政，缺乏對整條河流的統一認識和全面規劃。在治理方面，各自為政，造成上下游工程標準不統一，存在問題無法得到徹底解決。在水資源開發利用方面，水事矛盾頻頻發生。

2.中小河流整體防洪標準低

很多中小河流無堤或只有由農民自發建成的民堤，而且堤防不連續，沒有形成綜合的防洪體系。大江大河的較大支流防洪標準多為10年一遇左右，其他絕大多數中小河流防洪標準都是3～5年一遇，有的小河甚至基本上不設防，許多中小河流只要遭遇稍大的雨洪就會形成災害。

3.水資源浪費嚴重

水資源是國家的基礎資源和戰略經濟資源，是實現可持續發展的重要物質保障。全面建設小康社會對水利事業和水資源的可持續利用提出了更高的要求。近年來，大江大河的水資源利用與開發成效顯著，相比之下，中小河流存在嚴重的水資源浪費現象。

4.投入嚴重不足

水利工程是國民經濟的基礎設施，公益性很強，社會、生態效益較大，所以影響較大的大型水利工程或跨省河道，都由中央或者中央和地方共同出資建設，而中小河流治理屬于地方項目，按照誰受益、誰負擔的原則，主要由地方負責籌集治理所需資金。一般而言，地方政府用于水利建設的資金量并不大，這就給中小河流的治理造成了很大的困難。

三、中小河流治理的原則

1.堅持以人為本

把保障人民群眾的生命財產安全放在首位，以保障人民群眾的防洪安全作為中小河流治理的出發點和落腳點。

2.堅持突出重點

以提高重要鄉鎮、農田保護區的防洪能力作為重點，優先考慮洪澇災害頻繁、對人民生命財產威脅嚴重的河流和河段。

3.堅持統籌兼顧

中小河流治理要在流域防洪規劃指導下，與干流、區域防洪標準相協調，處理好與水資源利用、生態環境保護的關系，與洪澇災害防治相銜接。

4.堅持注重實效

根據城區經濟社會發展實際，合理確定治理方案，注重治理效果，試點先行，以點帶面，分期治理，建設一批，發揮效益一批。

5.堅持明確權責

中小河流治理的主要責任在地方，中央給予適當補助，地方各級政府負責組織實施。地方各級政府要切實加強中小河流管理和對河流自然和生態環境功能的維護。

四、中小河流治理的重點

1.治理的重點地區

重點地區包括中小河流沿岸易發洪澇災害的區域，包含有人口較多的鄉鎮，或有較集中連片萬畝以上的基本農田，洪澇災害對地區經濟社會發展影響較大的區域。

2.治理的重點河流、重點河段

其中包括洪澇災害發生相對頻繁、防洪風險相對較大的河流段，受洪水威脅的人口較多，有需要保護的鄉、鎮、村以及有較大范圍農田等保護對象的河流段，防洪排澇能力較低的河流段，治理后綜合效益顯著的河流段，沿溝河人口和農田較集中的河段，行洪排澇河道淤積卡口河段。

3.治理的重點內容

以堤防加固和建設、護岸護坡、河道清淤疏浚等工程為主，兼顧水資源利用、水生態與環境治理措施以及防洪非工程措施。

五、中小河流治理的綜合措施

1.做好中小河流治理綜合規劃

隨著經濟社會的快速發展，中小河流水資源短缺、水環境污染、水土流失、洪澇災害等問題日益突出，當前，許多中小流域是以超采地下水、犧牲生態水為代價來換取發展的。解決中小河流治理中存在的諸多問題，必須以規劃為指導、為基礎。應按照統籌兼顧、標本兼治、綜合治理的原則，對中小河流逐條進行防洪減災、水資源利用、水污染防治的全面規劃。在規劃中明確治理的目標、建設的標準和內容、采取的措施等，協調好上下游、左右岸的關系，防止一些地區盲目開發、攔河設障、擠占河道、危害生態等行為，保障中小流域的防洪安全、供水安全和生態安全，促進流域經濟社會的全面、協調、可持續發展。

2.提高河流河段的防洪標準

重點地區中小河流的重點河段行洪能力得到增強，沿河鄉鎮和重要農田保護區的防洪標準得到提高，發生常遇洪水時的災情可顯著減輕，可與大江大河防洪體系共同起到防洪減災作用，同時有利于社會穩定和發展，有利于人民生命財產安全和生活水平的提高，將改善所在區域生態環境，為構建生態豐富、居住適宜的新環境創造條件。但應注意工程實施所產生的防洪工程占地以及施工期清淤棄土堆放對環境的影響，應在項目的優化設計和合理安排中盡量減少，其中占地問題可采取由地方各級政府出臺相關政策，通過土地置換和土地整理等方式解決施工期清淤與棄土堆放，應在工程設計中充分考慮堆放地點的合理選擇，同時按照環保要求妥善處置。

3.加大中小河流治理前期工作投入

中小河流治理前期工作涉及經濟、社會、生態、工程技術等諸多方面，需要統籌考慮、全面規劃、突出重點、精心設計，確保重點治理項目的質量和示范作用。規劃和前期工作經費不足、前期工作滯后是多年來中小河流治理存在的主要問題之一，地方各級政府應加大對中小河流規劃和前期工作經費的投入，應建立項目前期工作責任制，實行責任追究制度。加強建設項目前期工作質量管理，對項目初步設計報告的編制、審查、復核、審批等環節嚴格把關，確保建設項目前期工作質量和深度。

4.構建中小河流治理工程質量保障體系

中小河流治理工程應參照國家基本建設程序，落實項目法人責任制、招標投標制、建設監理制。要按照有關規定和程序，組建項目法人和建設管理機構，嚴格招標投標程序，按規定程序確定監理單位，建立健全工程質量管理監督體系和安全管理監督體系，確保工程質量、安全和進度。建設項目完工后要及時竣工驗收，項目竣工驗收后，要及時辦理交接手續，明確管理主體，落實各項管護措施和經費，保證建設項目發揮效益。

六、結語

中小河流治理是一項復雜、艱巨、長期的工作，必須從最廣大人民群眾的根本利益出發，堅持治理原則，突出治理重點，完善治理措施，進一步重視和加強中小河流的治理，為流域經濟繁榮、社會穩定、人民生活水平提高以及人口、資源、環境協調發展提供可靠保障