趙煥娥
回顧新中國成立以來移民安置和十多年移民監(jiān)理實踐,進(jìn)入21世紀(jì)以來,我國江河治理開發(fā)的移民應(yīng)從傳統(tǒng)的補(bǔ)償性移民向開發(fā)性生態(tài)移民轉(zhuǎn)變,以適應(yīng)時代發(fā)展的要求,真正實現(xiàn)“遷得出、安得下、穩(wěn)得住、能致富”的移民目標(biāo)。
新中國成立后,黨和政府對江河治理開發(fā)十分重視,修建水庫,除害興利。在安置庫區(qū)移民中,特別是20世紀(jì)90年代以前,通常采用后靠分散搬遷方式進(jìn)行補(bǔ)償性移民,只考慮淹沒了多少良田、拆遷了多少房屋、安置區(qū)的耕地有多大容納能力等,利用行政手段進(jìn)行低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償,很少考慮移民群體的社會環(huán)境、文化心理和安置區(qū)的社會環(huán)境,結(jié)果導(dǎo)致移民的權(quán)利得不到保障,部分移民的生活逐漸變得艱難,出現(xiàn)了不少社會問題,最終導(dǎo)致部分移民返遷。三門峽庫區(qū)移民就有許多深刻的教訓(xùn)。黃河三門峽水利樞紐興建于新中國成立初期,由于國家經(jīng)濟(jì)實力不強(qiáng),又缺乏建水庫進(jìn)行大規(guī)模移民安置工作經(jīng)驗,加之當(dāng)時適逢人民公社化時代,人們主要靠掙工分吃飯。庫區(qū)幾十萬移民主要靠政治動員和行政手段,采取后靠分散搬遷方式,進(jìn)行低標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償性移民。庫區(qū)廣大群眾響應(yīng)國家號召,支援國家建設(shè),敲鑼打鼓遠(yuǎn)遷他鄉(xiāng),很少考慮自身利益。搬遷后一些移民權(quán)益得不到保障,部分移民生活逐漸變得艱難而返遷,出現(xiàn)了不少社會問題。黨和政府對此很重視,采取了一系列補(bǔ)救措施,才使問題得到了緩解。
新中國成立初期國家經(jīng)濟(jì)實力不強(qiáng),科學(xué)技術(shù)水平不高,對修水庫搬遷移民缺乏經(jīng)驗,在移民工作中出現(xiàn)一些問題是難免的,值得總結(jié)和借鑒。20世紀(jì)90年代以后,我國江河治理開發(fā)移民有了很大的進(jìn)步,實行開發(fā)性移民,長江三峽和黃河小浪底庫區(qū)移民的成功積累了不少經(jīng)驗。三峽和小浪底庫區(qū)移民,一方面移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較新中國成立初期有了大幅度提高,部分經(jīng)費(fèi)用于移民個人財產(chǎn)的合理補(bǔ)償,部分經(jīng)費(fèi)用于學(xué)校、醫(yī)療、辦公等公共設(shè)施補(bǔ)償性的建立和完善,部分經(jīng)費(fèi)用于安置區(qū)的生產(chǎn)、生活條件和環(huán)境的治理、改善和提高,使安置區(qū)的自然生態(tài)和社會生態(tài)向著有利于人類生存和發(fā)展的方向演進(jìn);另一方面移民安置方式大都采用整村、組或鄉(xiāng)鎮(zhèn)成建制的整體統(tǒng)一搬遷安置,盡量避免庫區(qū)移民祖祖輩輩形成的比較穩(wěn)定的社會關(guān)系及其內(nèi)部相關(guān)機(jī)制、生活習(xí)慣和文化心理被突然打破和拆分,維持了社會生態(tài)的相對穩(wěn)定。這種開發(fā)性、整體性的移民群落的搬遷,既保障了自然生態(tài)系統(tǒng)向著有利于人類生存和發(fā)展的方向演進(jìn),又保持了社會生態(tài)的相對穩(wěn)定,使移民在遷移中得到了發(fā)展和進(jìn)步。
進(jìn)入21世紀(jì),我國全面建設(shè)小康社會,綜合國力進(jìn)一步增強(qiáng),科學(xué)技術(shù)水平大大提高,以人為本、科學(xué)發(fā)展、和諧共贏已成為時代的最強(qiáng)音。江河治理、修建水庫、除害興利,庫區(qū)移民顧全大局遷移他鄉(xiāng),對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn),他們的權(quán)益應(yīng)得到充分保障,并與受益區(qū)群眾共同受益發(fā)展。因此,新時期江河治理開發(fā)的移民,應(yīng)該遵循以人為本的新理念、科學(xué)發(fā)展與和諧共贏的新模式,走開發(fā)性生態(tài)移民的道路,真正實現(xiàn)“遷得出、安得下、穩(wěn)得住、能致富”的移民目標(biāo)。
開展生態(tài)移民必須做到移民對象情況清楚、安置方案科學(xué)合理、方法步驟得當(dāng)、資金足額及時到位。
(1)客觀原則:對自然生態(tài)和社會生態(tài)都要進(jìn)行實事求是的全面調(diào)查,以調(diào)查結(jié)果為依據(jù),制定科學(xué)合理的安置方案。
(2)科學(xué)原則:制定移民安置方案時,要科學(xué)預(yù)見自然生態(tài)和社會生態(tài)的發(fā)展,趨利避害,合理超前。
(3)合理保護(hù)和利用資源原則:保護(hù)各種自然資源和社會資源,在經(jīng)濟(jì)技術(shù)和市場條件允許的情況下,加以充分利用。
(4)依法原則:國家相關(guān)的法律、法規(guī)是保護(hù)移民權(quán)利的有力武器,同時也是支持移民工作的有利保障,一切都要依法進(jìn)行。
(5)整體協(xié)調(diào)原則:制定移民方案要對移民區(qū)的自然生態(tài)和社會生態(tài)統(tǒng)一考慮,協(xié)調(diào)發(fā)展。
(6)政府參與原則:移民工作涉及到社會的各個方面,利益關(guān)系比較復(fù)雜,移民工作是政府行為,切實加強(qiáng)黨和政府領(lǐng)導(dǎo),是移民工作順利進(jìn)行的根本保證和關(guān)鍵。
(7)適當(dāng)補(bǔ)償和利益共享原則:補(bǔ)償是移民最關(guān)心的問題,也是移民自覺搬遷的前提,補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要合理,補(bǔ)償發(fā)放要公平、公開;同時,要妥善處理國家與庫區(qū)的利益關(guān)系,淹沒區(qū)與安置區(qū)的關(guān)系。
真正有利于人類生存發(fā)展的生態(tài)系統(tǒng),應(yīng)當(dāng)是自然生態(tài)和社會生態(tài)和諧共贏,這也是生態(tài)移民的最終目標(biāo)。但生態(tài)系統(tǒng)的演替,可能向有利于人類發(fā)展的方向進(jìn)行,也可能向不利于人類發(fā)展的方向進(jìn)行。要保證在移民過程中做到促進(jìn)自然生態(tài)和社會生態(tài)和諧發(fā)展,使生態(tài)演進(jìn)向有利于人類發(fā)展的方向進(jìn)行,只能依靠科學(xué)技術(shù)、行政法律、經(jīng)濟(jì)手段等的綜合運(yùn)用。生態(tài)系統(tǒng)的演替規(guī)律需要用科學(xué)方法去認(rèn)識,發(fā)展有利于生態(tài)改進(jìn)的新型產(chǎn)業(yè)需要先進(jìn)的技術(shù)手段,社會群體的權(quán)利保障需要行政法律來維護(hù),社會生態(tài)的更新需要人們對經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的深刻認(rèn)識。在江河治理開發(fā)過程中,必須在權(quán)利保障的基礎(chǔ)上,充分運(yùn)用經(jīng)濟(jì)運(yùn)作杠桿,積極擴(kuò)大建設(shè)資金來源,選擇空間條件和土地資源適宜之處,引入與當(dāng)?shù)貤l件相適應(yīng)的先進(jìn)規(guī)劃理念,通過建設(shè)具有良好生態(tài)產(chǎn)業(yè)設(shè)施、生活設(shè)施以及社會管理及服務(wù)設(shè)施的移民新村,建設(shè)一座城區(qū)、鄉(xiāng)村有機(jī)結(jié)合的生態(tài)城市,最終達(dá)到生態(tài)移民的目標(biāo)。
(1)調(diào)查:在進(jìn)行移民方案設(shè)計前,應(yīng)對當(dāng)?shù)氐淖匀簧鷳B(tài)和社會生態(tài)進(jìn)行全面細(xì)致的調(diào)查,調(diào)查必須實事求是、客觀公正,為生態(tài)移民提供可靠的依據(jù)。
(2)設(shè)計:在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,依據(jù)生態(tài)移民的原則,廣泛利用一切條件完成生態(tài)移民的方案設(shè)計。其設(shè)計方案必須是在多方案進(jìn)行比較的基礎(chǔ)上選優(yōu)的。
(3)論證審批:組織各方力量對移民的設(shè)計方案進(jìn)行反復(fù)論證和審批,形成最終的審批方案,用以指導(dǎo)移民工作的具體實施。
(4)組織實施:根據(jù)批準(zhǔn)的方案,在各級黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下,綜合運(yùn)用科學(xué)技術(shù)、行政法律、經(jīng)濟(jì)手段,進(jìn)行生態(tài)移民的組織實施,完成移民任務(wù)。
(1)國家移民補(bǔ)償:根據(jù)國家政策,對淹沒損失進(jìn)行實事求是的補(bǔ)償,與初設(shè)概算一起批準(zhǔn),這是資金的主要來源。生態(tài)移民對這筆補(bǔ)償資金統(tǒng)一規(guī)劃,統(tǒng)一使用。對庫區(qū)移民的補(bǔ)償,除了一部分資金直接補(bǔ)償移民淹沒損失外,大部分資金用于移民新城和產(chǎn)業(yè)的建設(shè),為庫區(qū)移民營造一個可持續(xù)發(fā)展的家園。
(2)土地增值:農(nóng)用地變成城市用地,土地大幅增值。這一增值會創(chuàng)造出大量的財富,并轉(zhuǎn)化為移民安置和當(dāng)?shù)匕l(fā)展的一個資金來源。
(3)規(guī)模效益:人口和產(chǎn)業(yè)聚集將導(dǎo)致規(guī)模經(jīng)濟(jì),并產(chǎn)生大量財富,這一規(guī)模效益也成為移民安置的資金來源。
(4)企業(yè)參與:“公司+農(nóng)戶”的產(chǎn)業(yè)組織模式將鼓勵企業(yè)參與和組織移民開發(fā),從而成為移民安置的資金補(bǔ)充。
(5)建水庫移民經(jīng)費(fèi)也可以爭取國家建設(shè)社會主義新農(nóng)村等優(yōu)惠政策和專項補(bǔ)助資金