淺析礦業權私權屬性和行政許可的關系

孔 寧

(國土資源部油氣資源戰略研究中心，北京 100034)

對礦業權的屬性的爭議由來已久，根據《物權法》123條規定，“依法取得的探礦權、采礦權、取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權利受法律保護”，即明確了礦業權具備用益物權的私權屬性；《礦產資源法》第三條規定，“勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請、經批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記”，即礦業權的取得必須經過行政許可。所以礦業權本身具有私權屬性，并受公法的約束。本文通過研究礦業權的私權屬性和行政許可制度，剖析兩者之間的關系，探索研究如何在保護礦業權人合法權益的同時，合理界定礦業權行政許可的權限范圍。

1 礦業權的權利屬性

1.1 礦業權的公權屬性

《民法通則》第81條規定：“國家所有的礦藏，可以依法由全面所有制單位和集體所有制單位開采，也可以依法由公民采挖”。《物權法》第46條規定，“礦藏、水流、海域屬于國家所有。”《礦產資源法》第3條明確規定，“礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。”不管是《民法通則》和《物權法》中的提到的“礦藏”，或是《礦產資源法》中提到的“礦產資源”，實際都是指地表下賦存的礦產資源。我們所提出的礦業權概念其實是“基于礦產資源所有權而派生出來的一種他物權。”[1]即將國家所有的礦產資源的勘查、開采和收益的權益通過行政許可的方式授予礦業權人。與此同時，向礦業權所有人相應的收取礦業權使用費、礦產資源補償費、資源稅和價款來維護補償國家的礦產資源所有權益。

1.2 礦業權的私權屬性

關于礦業權的私權屬性，理論界一直有著較大的爭議。影響較大說法有：債權說，法學家江平老師認為礦業權 “是一種基于和國家簽訂的礦產資源勘探、開發合同而取得的債權。”[2]準物權說， “與典型物權相比,礦業權呈現出了一定的異質性:在客體上,礦業權客體系由特定礦區或者工作區內的地下土壤和其中所賦存的礦產資源兩類物所組成,并且特定礦區或者工作區內是否存在著欲勘探的礦產資源往往是不確定的。這已然偏離了典型物權的客體一般所具有的單一性與特定性。”[3]財產權說，《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》第3條規定，“探礦權、采礦權為財產權，統稱為礦業權，適用于不動產法律法規的調整原則”。所以“礦業權是脫胎于公權的私權，它本質為財產權。”[4]用益物權說，即《物權法》中對礦業權的定義。而在用益物權說里，還存在著準用以物權說，李顯東教授提出，“準用益物權包括海域使用權、探礦權、采礦權、取水權、養殖權和捕撈權等。”[5]

1.2.1 探礦權的用益物權屬性

研究礦業權的屬性的前提是明確礦業權的客體。從狹義上講，探礦權應該是勘查礦產資源的權利；從廣義上講，探礦權包含勘查礦產資源的權力、勘查過程中通過智力體力勞動獲得的地質勘查資源成果，以及探明資源儲量的集合。按照目前探礦權管理的實際情況，廣義的探礦權客體定義是比較符合實際的。筆者通過分析，認為探礦權應為用益物權，其原因在于：第一，《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》提出礦業權適用于不動產的管理，而用益物權的客體為他人所有的不動產或動產，兩者客體的屬性一致。第二，用益物權是受限制的物權，是所有權派生的他物權。而探礦權人所勘查的礦產資源為全民、國家所有，所以探礦權是礦產資源國家所有權派生出來的他物權。第三，用益物權是以占有、使用他人之物而獲得收益為目的設立的。而探礦權人是通過行政許可的合法渠道取得勘查礦產資源的權力，通過合資合作、轉讓探礦權、取得采礦權等多種方式達到收益的目的。第四，用益物權是受限制的物權，不能隨意進行處置，如果轉讓或轉采必須經國土資源主管部門審批同意。綜上所述，探礦權具有用益物權的典型特征，應為用益物權。

1.2.2 采礦權的準用益物權屬性

采礦權的客體不只是字面上所強調的開采礦產資源的權力，而應該是一定立體范圍內的礦產資源、開采礦產資源的權力以及地面施工設施或井巷工程等不動產的集合。但是，把采礦權劃定為用益物權存在著一個較大的理論難點，即用益物權的一個基本特征是占用、使用的他人之物將在一定時期后返還。而采礦權客體中的一定區域范圍及深度內的礦產資源會隨著開采的進行，將不斷減少直至滅失。需要特別注意的是，這與其他用益物權在占用、使用期間所造成的常規消耗是有著本質不同的。對比一下《物權法》123條中和探礦權、采礦權同時規定為用益物權的取水權和使用水域、灘涂從事養殖、捕撈的權力。我們能比較容易的看出，水資源屬可再生資源，取水權返還后一段時期內水資源是能夠再生的。同樣，使用灘涂、水域從事捕撈、養殖等活動，灘涂、水域不會消失，雖然會隨著使用活動的展開有著一定的消耗，但這種消耗和開采礦產資源造成的消耗是有著本質區別的。產生這種現象的根本原因在于礦產資源具有不可再生的特性。對此，國家和礦產資源管理部門制定了一系列法律政策，建立了礦產資源有償開采的制度用來補償礦產資源所有人即全民的損失。采礦權所有人在開采礦產資源的過程中，需按規定繳納采礦權使用費、礦產資源補償費、資源稅和采礦權價款，采礦權使用費體現了采礦權的有償取得制度，礦產資源補償費體現礦產資源的有償使用制度，資源稅體現了采礦權人通過開采礦產資源的財產性收入，采礦權價款體現國家投入勘查工作的收益。這些稅費的收取補償了采礦權人獲得礦業權時國家的勘查投入，也彌補了開采中對礦產資源造成的消耗，解決了采礦權部分客體無法返還所有人的矛盾。所以，筆者認為，采礦權的屬性應該屬于準用益物權，但同樣可適用于用益物權的管理方式。

2 礦業權的行政許可制度

《礦產資源法》確定由國務院代表國家行使對礦產資源的所有權，國土資源部作為國務院組成部門，代表著國家行使對礦產資源的所有權。我國對礦業權實行審批登記制度，屬于典型的行政許可。礦業權申請取得的過程可以描述為行政主體(礦產資源主管部門)賦予行政相對人(礦業權申請人)勘查、開采礦產資源和獲得勘查、采礦許可證的行政行為，而授予勘查、采礦許可證是典型的確權行為。

從礦業權取得方式來講，分為出讓取得和轉讓取得。礦業權出讓是礦業權的第一次分配，分為申請在先、招標拍賣掛牌與協議出讓三種出讓方式。根據《礦產勘查開采分類目錄》，可將礦產分為高風險、低風險和無風險三類，對高風險礦種勘查，以申請在先方式出讓探礦權；對低風險礦種、進行過礦產勘查工作的高風險礦種，以招標拍賣掛牌方式出讓探礦權；對無風險礦種，達到詳查程度以上的高風險和無風險礦種，以招標拍賣掛牌方式直接出讓采礦權。而屬于國務院批準的重點礦產資源開發項目和為國務院批準的重點建設項目提供配套資源的礦產地、省級人民政府批準的儲量規模為大中型的礦產資源開發項目、為列入國家專項的老礦山(危機礦山)尋找接替資源的找礦項目、已設采礦權需要整合或利用原有生產系統擴大勘查開采范圍的毗鄰區域、已設探礦權需要整合或因整體勘查擴大勘查范圍涉及周邊零星資源等5類情形，允許以協議方式出讓探礦權采礦權。

礦業權轉讓是礦業權的二次分配，指礦業權在礦山企業之間，主要采取出售、作價出資、合作勘查或開采、上市等方式，依法進行礦業權的流轉。但是，不同于其他的不動產轉讓，探礦權轉讓時，轉讓雙方需按規定到原登記發證機關辦理探礦權轉讓變更登記手續；采礦權轉讓時，如果是部、省兩級礦產資源主管部門頒發的采礦許可證，則到原登記發證機關辦理采礦權轉讓變更登記手續，如果為市、縣發證，則由省級礦產資源主管部門進行采礦權轉讓變更審批登記。

3 合理調整礦業權私權屬性與行政許可的關系

通過對礦業權屬性和礦業權行政許可制度的分析，礦業權具有私權屬性，同時又受行政許可的公法調整。雖然礦產資源屬國家所有，但我們應該嚴格區別礦產資源和礦業權。通過上文的分析我們可以看出，礦業權是一種與公權力有著緊密聯系的私權，協調處理好礦業權所具有的公權和私權的關系，對維護礦產資源所有者的權益和礦業權人的合法權益都有著極大的影響。同時，因為礦產資源的供給對國民經濟起著基礎性支撐作用，同時礦產資源本身具有稀缺性、隱蔽性和不可再生的特性，因此為加快勘查進度和提供經濟社會所需的礦產資源，必須以強制力對礦產資源的分配加以干預。所以，《礦產資源法》和圍繞其確立的一系列政策法規中，都明確以行政許可的方式對礦業權和礦產資源進行管理。以《礦產資源法》為例，廣泛包含了行政法、民法和刑法的內容，但條款多是對礦業權人需要履行的義務的限定，較少涉及對礦業權人私權權利的保護，而1996年修訂以前的《礦產資源法》甚至不支持礦業權的流轉。當國家因為產業結構政府調整需要將部分礦業權收回時，對礦業權人的經濟補償是沒有具體法律條文規定的。即使在現實操作中，國家有對收回的礦業權進行了補償，但補償金額一般小于礦業權的市場價值。從這方面來講，礦業權的私權屬性的保障在目前的法律法規中并沒有得到應有的重視。通過以上的分析，應在礦業權出讓時充分體現礦業權的公法調整，嚴格規范礦業權出讓的行政許可制度；在礦業權轉讓時則應該體現礦業權的私權屬性，保障礦業權人合法處置礦業權的權力。

3.1 礦業權出讓環節嚴格規范行政許可制度

礦業權出讓的過程，是將礦產資源的國家所有權轉化為礦業權的過程。礦業權出讓的根本目的在于：合理配置礦業權、保證礦產資源資源供需平衡以及合理開發利用礦產資源。礦業權的出讓應建立在公開透明的基礎上，不區分企業性質，充分引導社會資本進入礦產資源勘查開采領域。但是，在礦業權的出讓過程中，應充分保護礦產資源的國家所有權，體現礦產資源所有人的權益，堅決執行并不斷完善礦業權有償取得制度，合理對礦業權價款進行分配。因此，在礦業權的出讓過程中，應以公法調整為主，不斷規范完善礦業權出讓登記審批的行政許可制度，維護礦產資源國家所有權益。

3.2 礦業權轉讓環節依法保障礦業權人的合法權益

不同于礦業權出讓環節，礦業權轉讓是礦業權人對其所有的礦業權的合法流轉，其形式包括出售、作價出資、合作和重組改制等。在礦產資源主管部門進行礦業權轉讓審批時，需根據礦業權性質的不同區別對待，如礦業權人為民營企業，因其在取得礦業權時已對國家的礦產資源所有權給予了補償，則礦業權人在不傷害社會公共利益和不違法法律法規的前提下，對其所有的礦業權應享有充分處置的權力，國家不應干預其行使處置礦業權正當行為，盡量減少行政許可的干預，簡化審批程序。但是為促進礦產資源合理開發利用，在政策制定時必須充分考慮礦業權人需要履行的義務。而當礦業權人為國有企業時，則必須對其嚴格審查，需增加礦產資源管理部門的同意意見，對轉讓價格需嚴格限定，應不得低于市場評估的基準價格，以防止國有資產的流失。

[1] 陳真.關于我國礦業權制度改革的思考[J].國土資源經濟,2007(5)：19-20.

[2] 江平．中國礦業權法律制度研究[M]．北京:中國政法大學出版社，1991．

[3] 寧紅麗,王峰.礦業權的性質厘定與法律完善[J].重慶理工大學學報:社會科學版，2010，24(1)： 87-90.

[4] 張沖.礦業權法律屬性辨析[J].河北學刊，2010，30(5)：163-166.

[5] 李顯冬，唐榮娜．論我國用益物權法上的準用益物權[J]．河南政法管理學院學報，2007(5)：99-104.