依開發功能界定礦區體系

康紀田

(湖南婁底行政學院,湖南 婁底 417000)

多年來，礦區分割零散、范圍重疊、井架林立、越界糾紛頻繁等方面的問題嚴重，導致全國性的礦產資源整合運動并無明顯效果。其中，礦區功能定位以及范圍劃分混亂，是礦業市場秩序混亂的制度性原因。因為制度上沒有明確的礦區體系，礦區設立時便將這種不確定性貫穿其中，以至于制約礦業開發的全過程。

1 從現行制度中盤點礦區格局

學術界將礦區系統歸總為單一性的礦區，認為礦區是指由行政機關依法劃定的、在一定范圍內包含礦產資源的、由礦山企業通過井巷工程實施開采行為的空間區域；主要由特定礦產、礦區邊界范圍及開采范圍、生產直接關聯的工業廣場和建筑設施、開采期限等多個要素組成[1]。看似全面，實際上礦區就成了一個無所不包的大筐。當學術研究中的籠統結論，最終導致礦業制度構建的混亂。在礦業立法時，立法者心目中并沒有層次性的礦區概念，致使礦業制度中關于范圍、礦區、礦區范圍、開采范圍以及劃定礦區范圍等概念往往不加區別地交替使用，并經常被不同程度地偷換。這已嚴重影響到礦業法律的合理設置，需要甄別和統一。

1.1 制度中的“礦區”與“范圍”相統一

1994年國務院發布的《礦產資源法實施細則》第6條明確了下列用語的含義：采礦權是指在采礦許可證規定的“范圍內”開采礦產資源的權利；國家的規劃“礦區”，是指國家根據建設規劃和礦產資源規劃劃定的礦產資源分布區域。該條規定較早地分別使用了“范圍”和“礦區”兩個基本概念，其中“礦區”的使用與1986年制定的《礦產資源法》中關于“礦區”的含義基本相同。

可以看出，這里的“范圍”和“礦區”是相統一的。一方面是關于“范圍”。采礦許可證規定的“范圍內”：是指特定礦產歸屬物權的區域內，是主體在一定期限內有權支配礦產的權利范圍，不是從事礦業“活動”的范圍。采礦許可證是經批準從事開采特定對象的市場準入證，“范圍內”就是經批準開采的唯一“對象”*經批準開采的“對象”，不是經批準的“對象”。因為行政批準的是從事“開采”的行為活動，不是礦產物的歸屬權。這是我們目前的礦業制度中長期分不清的頑癥，也是阻礙現代礦業制度構建和發展的頑癥，后文所要提到的就是頑癥所致。。這個對象，就是具有法律效力的、可排他性支配的資源性“已設礦區”。另一方面是關于“礦區”。主要指資源性礦區，《礦產資源法實施細則》第6條明確規定：規劃“礦區”就是指礦產資源分布區域。這已經明確了該礦區就是資源性礦區，因為還處于規劃階段，所以該種礦區屬于“待設礦區”。將這兩個方面結合，使制度中的“范圍”與“礦區”有了內在聯系而相互統一；范圍就是同一礦區的邊界，這說明采礦許可證規定的“范圍內”就是指“礦區”的邊界以內。

1.2 制度中的“礦區范圍”和“開采范圍”相矛盾

僅有“礦區”的邊界以內的“范圍”，顯得過于單調。礦業制度便將“礦區”與“范圍”擴展為“礦區范圍”和“開采范圍”。這種擴展顯得周全一些，但是相互之間也顯得邏輯混亂。

《礦產資源法實施細則》第11條規定：開辦礦山企業，除應當具備有關法律、法規規定的條件外，并應當有確定的“礦區范圍”和“開采范圍”。從法律規定與采礦登記來看，礦區范圍和開采范圍顯然是兩個不同的內容。學術界認為兩者截然分開有充足理由：礦產資源屬于國家所有，國家相應行政機關通過管理礦產資源而便于劃定開采范圍，因而將開采范圍列為行政許可對象；礦區范圍完全不同，礦區范圍需要土地使用權，由于土地不但分為國家所有和集體所有兩種形式，而且存在農地轉用途的障礙，占用集體所有土地要先辦理征用手續。所以，礦業立法“將其區分為礦區范圍和開采范圍具有十分重要的實際意義”[2]。根據其理由可以得出結論：法律要求確定的“開采范圍”，與采礦許可證規定的“范圍”含義相同，都屬于資源性礦區；而“礦區范圍”因為需要辦理土地征用手續，屬于生產性礦區或生活性礦區。礦業制度的系列規定應證了這種結論，《礦產資源法實施細則》第30條規定：采礦權人享有按照采礦許可證規定的“開采范圍”從事開采活動的權利、享有在“礦區范圍”內建設采礦所需的生產和生活設施的權利。該條規定第一項權利，就是指有權在采礦許可證規定的“范圍內”開采；該條規定第二項權利，就是指有權設立生產性礦區和生活性礦區。

根椐分析得知，“開采范圍”與采礦許可證規定的“范圍”，兩者含義重合；而“范圍” 又與“礦區”是相統一的。但是，“礦區范圍”又不是“礦區”與“范圍”的合并，獨立存在的“礦區范圍”統領著生產性礦區和生活性礦區。這樣，礦區、范圍、開采范圍、礦區范圍四個概念同時存在于一個法律之中，可相互之間既沒有層次，也不是并列關系，既存在重合現象，又明顯的涵蓋不足。在制度安排中出現這種混亂現象，凸顯立法的理論準備不充分。

1.3 制度中的“劃定礦區范圍”彰顯公權力越位

關于“開采范圍”，應屬于采礦技術中的用語，作為法律用語很不適合。除了《礦產資源法實施細則》以外，只是在1986年頒布的《礦產資源法》第13條規定中出現過，在1996年修改《礦產資源法》時取消了“開采范圍”的規定。*在《礦產資源法》修改前后，都找不到取消“開采范圍”的理由，但在2011年修改的《煤炭法》第18條、第31條中仍保留“有計劃開采的礦區范圍、開采范圍”等規定。而且，自《礦產資源法》修改及其以后，除了少數地方仍使用“礦區”以外，多數情況下使用的是“礦區范圍”，基本上以“礦區范圍”代替礦區的全部概念。1998年頒布《礦產資源開采登記管理辦法》第32條規定對“礦區范圍”專門做了解釋：“本辦法所稱礦區范圍，是指經登記管理機關依法劃定的可供開采礦產資源的范圍、井巷工程設施分布范圍或者露天剝離范圍的立體空間區域”。這里的“礦區范圍”，包括了資源性礦區與生產性礦區，其中“井巷工程設施分布范圍”就屬于生產性礦區。《礦產資源法》修改廢除“開采范圍”的同時，也刪除了生活性礦區。然而，“礦區范圍”則發生了根本性變化，吸收了原來的“開采范圍”。這樣，就更加顯得邏輯混亂了。

特別是，《礦產資源法》修改時又將“礦區范圍”遞進到“劃定礦區范圍”。2011年《國土資源部關于進一步完善采礦權登記管理有關問題的通知》第1條明確：“劃定礦區范圍是指登記管理機關對劃定礦區范圍申請人提出的可供開采礦產資源范圍及擬設開采工程分布范圍的立體空間區域，依法審查批準的行政行為”。從礦區范圍到劃定礦區范圍的區別，就在于后者的“劃定”，是經過相應職權機關批準了的，可將后者視為行政許可行為。問題是，資源性礦區與生產性礦區都要經過行政許可，*這就是上述所說的頑癥，資源物權要經行政許可才能設立，這在法理上無法說得通。但就是這樣的落后制度一直奉行，至今還沒有看到變革的希望。這在制度設置上，明顯地又是一種較大的倒退。財產性物權要經行政許可，是公權力越權的重要表現。這在實踐中帶來諸多后果，尤其是礦界糾紛和越界開采的處置等，都要經過行政機關。《礦產資源法》第49條規定：“礦山企業之間的礦區范圍的爭議，由當事人協商解決，協商不成的，由有關縣級以上地方人民政府根據依法核定的礦區范圍處理”。根據規定，礦山企業之間就礦區范圍之間產生的爭議，依法應當由相關行政機關的處理或裁決前置[3]。然而，爭議的對象是民事物權，卻要由行政裁決前置，真不可思議。

2 從功能方面界定礦區體系

礦區，是以礦產為主的，與土地、水、生物等要素所組成的一個有機聯系的物質資源區域；是利用機械設備、技術與方法、電力、交通運輸、市場需求等諸要素對礦產資源進行開發的勞動場所；是在資源開發利用過程中，與經濟的、社會的、環境的、人口的諸要素和諸方面相互依存的社會系統；是礦山與人力資源、社會組織與活動、政府管理等進行交往的企業所在地。與生態性的林區、生活性的住宅小區以及商業性的工業園區比，具有鮮明的特性：開放性，礦區與物質市場、生態環境、公民社會以及世貿組織之間,進行著物質、能量和信息的交換，相互聯系和相互作用而總是處于開放狀態；動態性，礦區的資源是靜態的，對礦區的開發和開發所需要的環境、條件、設施和場所等，隨著時間的向前推移而每天都在不停地變化；復雜性，多功能的礦區是一個復雜的體系，由多種形式、多種層次的礦區子系統組成，子系統之間交互作用而有著千絲萬縷的聯系。礦區系統的空間結構、資源開發與利用、組成要素、產業布局、發展方向等，因功能不同而呈現出復雜的結構狀態[4]。

2.1 沒有物理邊界的社會性礦區

礦山企業所在地的礦區，是以對礦產物的開采、加工為產業發展的工業區域；不僅僅是一個企業實體，而是一個人與人之間相互依存的社會性關系整體，是結構復雜的、多樣性的礦業社區。礦區的發展結構，包括資源生態結構、經濟產業結構、人口結構、社會文化結構和空間形態結構等多個方面：礦山企業屬于礦區的一部分，而不是礦區屬于礦山企業；礦區包括礦山企業、相關他人以及社會組織等組成區域性社會，尤其是資源型的礦業城市更典型；與政治性管制區、公益性服務區、生活性的住宅區以及商業性的工業園區等組成一定范圍的社會生活共同體；其表現形態或者是一個村莊、一個集鎮，或者是一座城市的街區，乃至整座城市。

這種礦區的主要特點是開放性。礦山企業是生活在社會中的一定區域，社會因礦業開發而進步和繁榮，礦山企業因社會提供的條件與支持而存在和發展。這種相互依存性的關系，導致礦區與社會相關聯人的生活之間沒有邊界。礦山企業對于社會來說，礦區資源開發對生態環境和社會文化的影響是動態發展的,其范圍和對象具有較多的不確定性；社會對于礦山企業來說，社會為礦區提供生活服務、公共秩序和安全條件等，僅以社會效益為標準，而不存在明顯的范圍或邊界。

礦區的開放性體現了礦區的社會性特點。礦區里的企業融入社區之中的社會關系，就像海里的一滴海水的相互依存關系。其社會性決定了礦區的礦山企業同時應該是社區的“居民”，即“礦山企業公民”身份。礦山企業公民，在社區中承擔重要的社區管理和社區建設責任，對社區各項公共事務和公益事業進行規劃、組織、控制和協調。礦山企業，既是礦區里的經濟人，以利潤最大化為目標，又是礦區與社會相聯系的“社會人”，以社區乃至社會整體福利為目標。社會人身份以社會整體發展為目標，是礦山企業應當承擔的“社會責任”。承擔社會發展的社會責任，是社會性礦區的主要功能。礦山企業，除了為股東謀利益以外還要為社區利益做貢獻，就源自礦業社區的社會功能。發揮社會功能的礦區，應稱為“社會性礦區”。

礦區的社會功能，是以“利益相關者理論”為依據的。就是在這個社會中，自己獲得利益的同時要讓社會相關聯他人也有同等的獲利機會和權利。其社會功能及其理論，在法律上表現為一種現代相鄰關系。礦業相鄰關系，是指礦山企業與相鄰對方之間因礦業行為而發生的雙向性權利義務關系，其中相鄰對方，是指以礦山企業為“圓心”的凡與礦業行為有直接關聯的周圍所有個人、家庭與組織等。礦山企業的開發行為權利向相鄰對方進行必要的延伸，而相鄰對方為礦山企業提供最低限度的必要便利。如果礦山企業缺乏這種“最低性”和“必要性”的便利，則無法行使自己的權利[5]。 現代礦業相鄰關系，就是礦區與社區之間的社會關系，屬于物權法范疇。

2.2 有物理邊界的經濟性礦區

社會性礦區不應有邊界，越開放越能發揮其社會功能，企業融入社會是更好的。但是，更多種類的礦區必須有明確的物理邊界，并以是否在邊界范圍內活動判斷其行為的合法性。而且，合理、明確的邊界范圍，是有效率行使權利和權利排他性支配的內在要求。這種礦區，不與社會直接相聯系，而是與市場直接相關，是市場里的基本元素；封閉的范圍和清晰的邊界，既能使礦區不同于市場，又能使市場里的該礦區不同于市場里的其他元素；如果沒有邊界，就會產權不清而無法進入市場，各自邊界的存在，是市場主體利用不同條件進行競爭的前提。必須具有明確邊界的、以經濟利益和收入為目的的礦區，當屬于“經濟性礦區”，與社會性礦區并列存在。經濟性礦區，以開采性礦區為例按其功能進行分類：

2.2.1 資源性礦區

礦區，是由礦產、土地、水、生物等諸要素所形成的一個生態性有機整體；以特定的礦產為中心內容，按照國家開發規劃要求而分設出來的立體性區域。這種礦區，是為礦產的明確界定而設立的，沒有特定礦產歸屬權的明確也就無所謂礦區；具有多功能屬性，生態功能是礦產與地、水等要素之間的整體聯系；經濟功能是礦產本身的財產權屬性，礦產是具有所有權及其價值的載體。設立礦區的目的，是為了確定三維空間范圍內的礦產歸屬物權及其排他性支配。國有礦產資源，是一個整體而籠統的不可控制物，但可以分割而不改變其質。從整體性國有礦產資源中分割出特定塊段的礦產資源資產，簡稱為“礦產”。特定出來的礦產及其包裹礦產的塊段性區域，與整體性國有礦產資源之間產權界定清晰。

以礦產物權為主體的區域就是資源性“礦區”：沒有特定礦產的國有礦產資源所在區域，現在還沒有設立開采性礦區但以后總會設立的這種礦區，屬“待設礦區”*多數學者將這種情況稱為“空白區”。筆者認為不妥，空白區沒有與其對此而存在的區域，而且也不是“空白”的。歸入“待設礦區”，說明這些地方以后總要設立礦區的，而且“待設礦區”與“已設礦區”相對而存在。；已特定出礦產但還未經批準登記的區域，屬“擬設礦區”；業經登記并由特定主體排他性支配的區域，屬“已設礦區”。已設礦區的特性突出：財產的物權屬性，是礦區存在的根本原因，也是區別于其他礦區的標志；礦區內的財產是一種“靜態”的歸屬物權，已明確由特定主體排他性支配，非依法定程序不得改變；靜態歸屬物權處于邊界確定的區域內，就相當于倉庫儲藏，主體在區域內有權利也有自由，而且其他任何人不得入內行使權利，財產區域與權利區域是同一的；獨立性顯著，已設礦區與國有礦產資源區域并列存在，與土地物權同樣并列存在，是否具有土地物權并不影響已設礦區的獨立性；獨立性決定了物權歸屬的無害性，礦區物權確定屬于誰支配的法律判斷，不會給周圍他人造成妨礙，也無須他人提供權利支持。

2.2.2 生產性礦區

資源性礦區的特點是相對靜態歸屬物權而言的，如果對礦產進行動態性開采來說，則不再是特點了。資源性礦區設立的目的是為了能夠進行動態性開發，即將礦產開采成礦產品。在一定區域內將特定礦產開采為礦產品的行為活動場所，應當屬于“生產性礦區”。勞動，特別是礦業勞動，必須以一定區域的土地作為場所。

如果說資源性礦區主要是礦產，那么生產性礦區主要是土地。礦產是勞動對象，而土地是勞動場所，土地歷來不是勞動對象。這就使生產性礦區具有個性特征：其礦區設立，主要依賴于土地資源的獲取和權利的確定，獲取土地權是為了開發礦產但不能依賴于礦產，學者認為設立礦區應強制或優先獲得土地權的觀點[6]，在于忽視了礦產權與土地權的并列地位；生產性礦區與資源性礦區并不重合，在露天開采礦區，排土占地是礦產占地的兩倍還多，則生產性礦區大于資源性礦區，在地下開采，因巷道所到之處并不全部占用地面，則生產性礦區小于資源性礦區；生產性礦區必須有明確的范圍，但邊界范圍不是固定的，總是隨著開采進度的需要而不斷地改變，既有退出部分更有擴張的時候，適時變化有利于土地集約節約利用；因開采的需要，可將開發行為適當延伸至礦區以外，而且合理的權利延伸是必然的和多樣的*所以，越界開采糾紛，在于先將邊界和礦區種類劃定，再根椐越界的目的定性。因此，不是不可以越界，也不是越界就違法。;礦區開采對外具有影響性甚至破壞性，對生態環境影響更大。

2.2.3 生活性礦區

礦山，尤其是大型礦山，必須為開采而建設生活服務區，包括住宅、醫院、救護等。生活性礦區是城鎮居住區的一種組成形式，由若干住宅組成。具有比較完整、相對獨立、并能滿足礦工及其家屬日常生活需要的生活服務設施和機構，城市道路不穿越區內的生活居住地段。其規模主要根據礦山規模、公共建筑成套配置的經濟合理性、方便與安全、城市道路以及自然地形條件等因素綜合考慮。生活性礦區具有穩定、安全等特點。

3 從整體視角重構礦區制度

礦區，是礦業開發的載體，也是礦業制度設置的其本工具。從理論上將礦區視為一個體系，然后按不同的功能進行分類。將礦區分為沒有物理范圍的社會性礦區和有物理范圍的經濟性礦區。礦業立法，應圍繞這兩類礦區分別做出明確的規定，并且主要圍繞這兩類礦區的行為活動進行規范。在礦業制度的結構方面，要扭轉過去那種只重視經濟性礦區立法的趨勢，讓制度有利于社會整體進步方向的發展，這就應當更加注重社會性礦區的社會功能。

社會性礦區承擔的社會功能，通過礦區開發活動履行社會責任去發揮作用。礦山企業與礦業社區形成伙伴關系，并在社會管理創新過程中建設社區。礦山企業的戰略決策以及礦業立法的制度安排，都應關注礦區的社會功能和社會作用。特別是在礦業生態環境保護、資源可持續發展、礦業工作場所的健康與安全、社區相鄰關系等方面，要優先保障社會有效率，而不能讓社會承擔成本。過去，挖走地下礦產的企業暴富了，可社區居民變得貧窮了，甚至不能在當地生存下去了，皆因只顧礦區的經濟功能而忽視社會性礦區的作用。這就要求礦業立法時，以規范社會性礦區為重要內容，將礦業法制定成一部礦區社會管理法而不只是一部財產法。

經濟性礦區承擔經濟功能，按具體功能分為資源性礦區、生產性礦區和生活性礦區三種主要類型。必須明確，三類礦區作為靜態財產權，均屬于民事物權，應按物權規則在市場平等交易進行，不必要經過嚴格的行政許可。現行制度“劃定”資源性礦區范圍，屬于行政審批越位，為礦業開發制造了很多麻煩*學者否定礦產權的民事平等性，將其往行政公權力靠攏，認為礦區范圍必須經過行政許才可以設立的。將沒有直接關聯的民事與行政兩種法律關系融合為一個整體，并以公權力許可表示出來，這有些令人難以理解但又很少有人質疑。。《物權法》規定礦產資源屬于國家所有權，那么特定區域礦產權的設立屬于物權設立，而且，資源性礦區設立一般通過招標、掛牌和拍賣等竟價方式獲得，出價最高者則成交。因而，物權性礦區的設立與變更等不應與公權力管制交叉。學者認為，“由于礦產資源的這一特性，礦業權是通過行政特許設立的，其轉讓須經過行政程序”[7]。這樣將國有物權與國家公權力混為一談的觀點，是公權力錯位的理論原因。

礦區，無論是哪種功能的，都應該實行嚴格管制，阻止礦業開發給社會帶來成本，這是世界通行作法。但是，管制的對象不是礦區財產權，而是礦區的開發行為活動。通過嚴格的礦業市場準入管制、進入后的監督以及事后處置等行政行為管制礦區。過去制度設置的失誤，在于公權力應當管制礦區行為卻錯位成管制礦區物權。比如，行政“劃定”礦區范圍，與批準設立和進入礦區范圍是不同的，兩者是物權設立與行為活動準許的關系。礦區登記也存在類似的情況，經濟性礦區，尤其是特定礦產的資源性已設礦區屬于不動產物權，應著重于統一的民事物權登記，而不應該將其歸入行政許可的登記。礦區物權登記從行政登記中分離出來，是礦區制度改革的切入口。

4 結語

礦區，不應該被忽視。越界開采是糾紛還是犯罪，“界”不能確定則很難定性。開發實踐中，糾紛、違法以及犯罪的諸多問題存在，很大部分原因與礦區界定不合理有直接關系。礦業立法時，應從整體上按礦區功能分層次構建礦區制度。關鍵是，應將礦區資源與礦區開發分開，才便于市場與政府職能的分工。公權力管制開發行為，由市場配置礦區資源。要下決心改變公權力配置礦區資源的格局，否則，權力與資本結合，礦區成了資源壟斷的載體。自然資源領域與其他行業不同，一旦資源壟斷形成，定將會綁架公權力。

[1] 鮑志芳.礦業權管理中的若干問題及技術對策[J].合肥工業大學學報，2011(6)：41-45.

[2] 岳美琴，連稱意.關于“礦區范圍”的話題[N].中國煤炭報，2000-07-04.

[3] 高偉.處理礦區范圍爭議須行政裁決前置[N].地質勘查導報，2009-10-17.

[4] 孫玉峰.我國礦區系統復雜性探析[J].礦業研究與開發，2006(2)：18-20.

[5] 康紀田.立體性礦業相鄰關系初探[J].中國地質大學學報，2011(2)：50-56.

[6] 李鍇.礦業用地使用權取得方式的改革[J].湖南社會科學，2011(3)：93-96.

[7] 張沖.礦業權法律屬性辨析[J].河北學刊，2010(5)：53-57.