我國煤炭礦政管理體制改革的思路與措施

宋 梅,馬冰彥

(中國礦業大學(北京)管理學院 煤炭資源與安全開采國家重點實驗室，北京 100083)

煤炭是我國的主體能源，是現階段國民經濟發展的主要動力，占我國一次能源生產和消費70%左右。我國“富煤、缺油、少氣”的能源結構決定了煤炭在未來較長一段時期內仍舊是我國不可或缺的主要能源。隨著我國經濟持續增長對能源需求的增加，建立科學合理的煤炭礦政管理體制對維持煤炭資源的可持續發展、確保能源安全具有重大意義和深遠影響。

1 我國煤炭礦政管理概述

煤炭礦政管理是對煤炭資源勘查開采的監督管理，是國家對煤炭資源的行政管理。我國煤炭礦政管理體系是在計劃經濟體制的大背景下形成的。六十多年來，我國煤炭礦政管理體系經歷了一個從無到有，由集中走向分散、又逐步走向集中統一管理的復雜歷程；經歷了由行政直接管理向審批登記管理的轉變，由多頭分散管理向集中統一管理的轉變，由粗放式管理向精細化管理的轉變，形成以《礦產資源法》、《煤炭法》為管理依據，煤炭礦業權管理為核心，融煤炭資源儲量管理、煤炭資源規劃管理和監督管理為一體的煤炭礦政管理體系。

2 我國煤炭礦政管理現狀及存在的問題

2.1 煤炭礦政管理法律體系亟待完善

現階段我國煤炭礦政管理的依據是法律法規。自1986年《中華人民共和國礦產資源法》頒布，一系列的礦業法律法規正式出臺，形成了以《礦產資源法》、《煤炭法》為核心的煤炭資源開發管理的法律體系(包括法律、條例、實施細則、管理辦法、規定、決定和通知等)。

但現存的法律體系尚不完善，缺乏采煤市場準入條件的具體規定。在我國的《礦產資源法》中只是原則性的規定了設立礦山企業必須符合國家規定的資質條件，但具體資質條件沒有細化。采煤企業資質標準規定不夠明確，使得一些與煤炭開采條件不相適應的企業獲得了煤炭采礦許可，客觀上造成了大礦小開、資源浪費等問題產生。中央和地方政府在煤炭資源管理方面事權劃分不明的現象越發突出,煤炭礦業權市場的規范化及煤炭資源規劃等問題是煤炭資源開發管理法律體系的薄弱環節。

2.2 煤炭礦業權審批登記體系尚不健全

按照我國現行的有關礦產資源法律法規規定，我國對煤炭資源實行國家所有、統一管理、分級審批制度。煤炭礦業權由國土資源部負責審批登記，可以授權省廳審批登記?？辈?、開采煤炭資源，必須依法分別申請，經批準取得探礦權、采礦權并辦理登記。煤炭勘查許可證、采礦許可證的取得分別采用二級發證和四級發證的辦法，許可證的取得、延續、變更都要經過審批，才能最終確定探礦權人和采礦權人的權利。在實際操作中產生了礦業權審批環節多、辦事效率低、審批時間長等一系列問題。另外，隨著礦產資源開發整合工作的不斷推進，需要發證的煤炭勘查和采礦項目快速增加，而各省市現有的礦政管理人員多是機構改革前的土地行政管理人員，專業管理人員缺乏，素質參差不齊。

2.3 煤炭礦政管理信息系統建設缺失

2007年以前，全國四級礦業權登記管理機關礦業權審批信息系統未能實現全部聯網運行，各地煤炭礦業權登記管理信息化建設水平不一。市縣級國土資源信息化機構不足，基層信息化管理相對薄弱，專業專職人員以及信息化建設經費匱乏，人員流動大，信息的可靠性穩定性較差，亟需加大投入。且由于我國礦業權登記管理采用分級管理方式，探礦權兩級管理、采礦權四級管理，煤炭資源儲量主要集中在部省兩級管理，各級之間信息交換渠道不暢，缺少統一的數據獲取與信息監管手段，業務數據的時效性、各業務領域數據間的整體相關性較差，不能滿足煤炭礦政管理工作的需要[1]。煤炭礦業權管理、查明及占用儲量登記、劃定礦區范圍等各項管理在實際工作中業務和上下級間遠未形成管理聯動，煤炭礦業權登記管理的缺失錯漏嚴重，數據與事實不符亦造成煤炭儲量管理和煤炭資源規劃難以開展。

2.4 煤炭資源有償使用機制有待改進

我國現階段煤炭資源有償使用機制由煤炭礦業權價款、煤炭資源稅、煤炭資源補償費以及煤炭企業增值說構成。費用名目多而雜、雜而散。煤炭資源稅所含的級差收益調節與采礦權價款的級差收益調節功能明顯地重復交叉,增值稅中資源有償使用功能與資源補償費交叉重復[2]。同時存在煤炭礦業權價款擴大化的問題，集中表現為對國家沒有出資的煤炭礦業權也要收取價款；各級政府在出讓煤炭礦業權收取的價款中，有相當一部分根本不具備礦產地的法定條件；許多地方收取的價款，并沒有發生“出讓”，只是根據“全面有償化”的要求就追溯收取了價款，并歸地方所有[3]。此外，煤炭資源補償費用過低。煤炭企業的資源補償費僅占銷售收入的1%左右，不能合理體現出生產要素按貢獻參與收益分配的要求，同時也損害了國家作為礦產資源所有者的收益權。

2.5 煤炭礦業權市場發展不理想

從20世紀90年代末我國積極推進煤炭礦業權市場建設，煤炭礦業權依照規定可以通過招標、投標的方式有償取得。但作為資源配置的重要一環，我國礦業權市場的發展狀況并不理想。煤炭礦業權市場界定設置不清，行政化的流轉方式會助長各地方政府干預現有市場的運行機制，扭曲原有的市場價格形成機制，從而誤導煤炭礦業權活動的非市場化行為[4]，致使市場配置資源的基礎性作用得不到充分發揮。缺乏嚴格的市場準入規定，利益分配機制不完善，中央政府在煤炭礦業權交易利益分配中占比較大，各級地方政府在利益分配中收益較小而責任較大。礦業權轉讓出讓行為不規范，產生糾紛。同時，我國煤炭礦業權市場的中介機構發育不良，礦業權評估、礦產儲量評審機構雖然數量較多，但實力和規模較小，而且資質管理不嚴、服務水平不高、信用制度缺乏，存在編制假報告、提供假信息等現象[5]。煤炭礦業權有形市場建設滯后，有形市場和無形市場不能有效聯動。

2.6 煤炭礦政監督管理不到位

煤炭礦山監督管理長期以來始終是煤炭礦政管理工作中的難點，各地管理部門往往處于重發證輕監管、重事后查處輕事前預防的管理狀態。在當前市場規則不完善的條件下，面對煤炭資源開發豐厚利益的誘惑，無證勘查開采、私挖濫采反復出現。勘查、開發與資源儲量管理之間不能有效協調，地質勘查報告沒有經過審批就批準建礦，礦山占用儲量未登記就頒發采礦許可證；儲量登記統計與礦山監督管理的銜接存在問題，采礦證發證數、儲量登記統計的礦山數、礦產開發年報的礦山數不一致；勘查造成的地質環境問題沒有作為項目驗收的必備內容，礦山開發的環境保護方案沒有評審論證，開發造成的環境破壞如何恢復缺乏有效的措施和制約機制[6]。

3 煤炭礦政管理的改革思路與措施

3.1 健全煤炭礦政管理法律體系

首先，重視煤炭礦政管理立法體系的建設。不斷調整和完善現有的煤炭資源立法體系，增設煤炭基本法。健全煤炭規劃法律制度，調整煤炭勘查開采管理制度，完善礦業用地管理制度，建立煤炭儲量動態管理制度，完善礦區環境影響評價制度和生態補償制度，在立法中明確煤炭價格的完全市場化。改變我國《煤炭法》重開發利用輕保護的現狀，促進我國煤炭資源高效、合理、清潔地開發利用。煤炭資源立法體系的完善不僅要實現主干法內部的和諧與統一，還要實現主干法與相關配套法規的銜接。

其次，加快煤炭行業標準建設。明確采礦企業資質條件，鞏固完善煤炭資源的集中統一管理體制；建立完善的煤炭資源產權制度；健全煤炭資源規劃的法律制度；建立煤炭探礦權采礦權的職場管理制度；建立礦山環境保護制度；完善小型礦山管理制度。

3.2 完善煤炭礦業權審批管理體制

1)要理順煤炭礦業權管理體制。為改變探礦權管理、采礦權管理和儲量管理分段管理導致的權責不清等礦業秩序混亂的現狀，建議國家以礦種設立職能部門，煤炭職能部門專門負責煤炭資源的行政管理，從探礦權、采礦權的管理到儲量的統計登記、年報，以及補償費的征收都實行統一管理。監管部門的監管要由單一的直接管制發展到通過批準、注冊登記、許可證、特許權和督察等多種形式進行監管。

2)簡化礦業權申請審批程序，完善礦業權制度。借鑒國外的礦業權高效的審批管理制度，建議簡化審批程序，縮短礦業權的審批時間，設立了探采一體的綜合類許可證，持證者對規定區域內的礦產資源的地質勘查、開采、加工、銷售和出口具有專有權。實行“早申請者優先原則”、“探采一體許可證”、“申請登記在先原則”，完善煤炭礦業權制度。

3.3 強化煤炭礦政管理信息化系統建設及應用

加大基層煤炭礦政管理信息化建設投入，形成全覆蓋的常態化管理應用，使縱向信息交換渠道暢通，加強煤炭礦政管理的信息化應用。首先，根據最新的全國煤炭礦業權實地核查成果，對煤炭礦權登記數據庫進行全面清理，保證每個有效煤炭礦業權在數據庫中唯一；其次建立煤炭礦業權登記數據庫的實時上報、下發、更新機制，保證各級煤炭礦業權登記數據庫的現實性和完整性，便于各級發證部門進行交叉、重疊的核查[7]；再次，完善審批管理系統，建立國家級的煤炭資源規劃數據庫，加強對煤炭儲量登記、采礦等信息的管理，提高審批和辦事效率；通過互聯網對全國的煤炭礦業權進行統一配號，開發拓展綜合信息監管應用，開展信息共享與服務，整合核心數據庫，以煤炭礦業權管理為重點，滿足各級礦管部門的礦業權審批、查詢統計、礦業權監管、數據管理、礦山三維展示等需求,并實現省、市、縣三級礦政數據的動態共享和應用，加強國土資源“一張圖”及核心數據庫的信息化整體架構。

3.4 改革資源稅，創新以權利金和耗竭準備金為核心的煤炭資源有償使用制度

1)鑒于資源稅和煤炭資源補償費在性質上的重合，可考慮將后者合并到資源稅之中。改革資源稅的計征方式，將“從量征收”改為“從價征收”，按礦產資源的銷售收入乘以一定的稅率計算稅額。資源稅從價計征后，應納稅額與礦產資源的價格直接掛鉤，隨著資源產品價格的上漲，稅收收入也將增加，從而能夠更有效地發揮對礦產資源租金的調節作用。資源稅的稅率現階段應以5%～8%為宜。同時，在將來征管條件滿足時，應積極考慮實行滑動稅率。

2)建立以權利金為核心的煤炭資源使用付費制度。借鑒國外經驗，將礦產資源補償費更名為權利金，并適當提高其費率水平[8]。強化權利金的征收與使用管理，開展以儲量消耗計征礦產資源權利金的試點工作，探索新的征收模式。同時，建立煤炭企業耗竭準備金制度。允許煤炭企業在稅前按銷售收入的一定百分比計提耗竭準備金。耗竭準備金作為企業的專項基金，可作為企業到海外進行煤炭資源勘查和開發的資金來源之一，應在規定的年限內，比如十年內用于煤炭資源勘查投入，逾期不使用則需補繳企業所得稅。

3.5 規范煤炭礦業權的市場化配置

建立科學規范的煤炭礦業權市場，首先應當建立嚴格的市場準入機制。一方面，對礦業權申請人進行嚴格的市場準入資格審查，建立動態的資質管理制度，規范資質吊銷程序，以確保市場交易主體交易資格的可靠性。另一方面，要對交易標的的礦業權進行嚴格審核，防止“炒礦”行為發生。其次，建立有形市場與無形市場相結合的跨區域交易平臺，一方面，制定交易規則并落實，建立集招標、拍賣、掛牌交易為一體的有形交易市場。另一方面，探索建立集礦業權后臺管理、網上交易、動態監測三位一體的電子交易管理系統。其中，礦業權后臺管理系統是集出讓和轉讓項目管理、意向受讓方管理、成交管理、保證金管理、稅費管理、會員管理、單據管理等功能模塊為一體，全面涵蓋礦業權交易流程的電子化管理系統。建立有形市場與無形市場的聯結機制。網上交易市場應與有形市場共享統一的交易程序、交易流程等。最后，建立科學合理的礦產資源評估機制和競爭性定價機制，制定完善的礦業權招投標程序和標準，在此基礎上完善礦業權有償使用機制并加快礦業權一級市場的建設。

3.6 建立有效的煤炭礦政監督管理機制

加強對煤炭行業的有效監管，尤其是礦山監管。市、縣國土資源主管部門應當落實其監管職能，根據轄區煤炭資源分布情況劃定動態巡查責任范圍，充實監管力量，建立健全礦產資源開發動態巡查責任制，完善對動態巡查的考核；應對礦山進行年度檢查，完善年度報告制度，建立礦山企業建檔建卡制度；對超層越界開采、不按照開發利用方案組織生產的，要依法責令其限期改正并進行處罰，情節嚴重或整改后仍然達不到要求的，要依法注銷、吊銷采礦許可證，建立完善的開采退出機制。

4 結論

煤炭是我國工業化進程的支柱產業，科學管理煤炭資源，完善煤炭礦政管理體系是維持煤炭資源的可持續發展、確保國民經濟增速的重中之重。我國應積極完備的煤炭資源立法體系，健全的煤炭礦業權管理制度，綜合強化煤炭資源儲量管理及監督管理，發揮煤炭資源的最大效益，實現和維護國家對礦產資源的所有權，實現礦產資源的合理開發，保護生態環境；依法維護正常的礦業秩序，創造良好的礦業經濟競爭環境，以確保我國能源安全和國民經濟及社會的可持續發展。

[1] 周桅.礦政管理信息化建設總體思路[J].國土資源信息化,2010(6):55-59.

[2] 潘偉爾.論我國煤炭資源采礦權有償使用制度的改革與重建(上)——我國煤炭資源采礦權有償使用制度、現狀與問題[J].中國能源，2007(9)：11-17.

[3] 晏波.礦業權交易制度研究[D].北京：中國地質大學(北京)，2009.

[4] 李樹春.礦業權市場理論研究[D].重慶：重慶大學，2005.

[5] 蔡鑫磊.基于利益相關者的我國礦業權市場研究[D].西安：西北大學，2010.

[6] 王德和.礦政管理職能銜接初探[J].中國地質，2000(8)：29-30.

[7] 張述清，楊廣全，毛繼東.從礦業權實地核查透視我國礦業權管理現狀——以云南省為例[J].礦業研究與開發，2011(8):122-125.

[8] 傅英,羅小民.建立以權利金為核心的礦產資源使用付費制度[N].中國國土資源報，2006-01-18.