礦股關系與礦業規制的研究

魏鐵軍

(北京大學地球與空間科學學院，北京 100871)

1 礦股關系的概念

礦業市場發展迅速、礦政管理日趨嚴格等因素，促使一些礦業公司通過股權轉讓實現礦業權轉讓，以規避礦產資源法律法規的要求，礦業權與股權轉讓行為發生了實際的關聯關系，礦業市場監管面臨新的難題。

這種股權轉讓與礦業權轉讓關系，簡稱為礦股關系。不單純屬于工商行政管理、證券監管范疇內的事情，而已經是我們礦政管理工作繞不開、躲不過、推不了的問題。最近，國土資源部領導先后作出明確批示，要求對以股權轉讓達到相對控股，尤其是取得戰略性資源的控股權的情況進行規制，維護礦業開發秩序，保護礦產資源，管護礦山生態環境。

礦業公司股權流轉，在礦業權市場和資本市場之間建立起通關的橋梁，給礦業以巨大的融資功能，克服礦產資源勘探開發的資金瓶頸，加大找礦力度，提高開發水平，為我國經濟發展提供更好的資源保障。這是礦股關系規制工作所面對的積極方面。但是，我們必須看到資本市場本身所具有的投機性、風險性以及給礦業權監管帶來的沖擊與挑戰，尤其是所引發嚴重的礦股關系問題。一些投資主體取得礦業公司股權后，不積極投入資金進行勘查作業，而只是為了圈占資源而倒賣股權，嚴重影響到礦業公司正常經營與發展。

礦股關系問題，不僅涉及公司、金融等法，而且也涉及礦產資源法，應當成為礦法修改重點內容。同時，為了適應礦業生產力發展需要，礦政管理必須提供新的公共服務，對于礦股關系給予行政規制，規范礦業權人的行為，控制礦業發展風險，監測礦業權走勢。解決礦股關系問題，從本質來說就是加強礦業權的批后監管問題，既不是礦業權審批后的不作為，也不是對企業組織結構的粗暴干涉，而是講究礦業權生命周期全過程的監督管理，是礦業管理的題中之意。

單從礦產資源法角度來說，礦業權管理監控股權轉讓，也是礦產資源國家所有權交付政府進行行政分配后，國土資源部門應盡的監督義務，也相當于民事法律關系當中財產受托人為了保全委托人的利益所作的盡職調查。所以，對手中掌握重要礦業權的資源性公司的股權轉讓，必須由國土資源行政主管部門予以礦政管理意義上的監控和規制，絲毫不能含糊，堅決不可懈怠。

2 礦股關系規制原因分析

堅持強調資源管理。近年來，人們的礦業權意識越來越強，特別是物權法頒布實行以來，礦業權財產屬性更加明確，因礦產品價格飛漲而使得礦業權市場非常繁榮，但是對于礦業權人應當承擔的法定義務強調的不夠，加上社會上對礦業經濟規律認識不夠清晰，認為拿到礦業權就可以有經濟產出，就可以發大財，全然不知這個行業客觀存在的投資風險，或者說只參與礦業權運作的“擊鼓傳花”而主觀地忽視這些風險，因而礦業權炒作的條件基礎就這樣形成。

同時，作為礦產資源新經濟領域的礦業權市場以及礦業資本市場的繁榮，使得人們對礦業實體經濟本身的關注度降低，礦政管理行政資源的分配不均衡，對上游勘查到礦權運作管得比較細，而對下游采礦及企業組織則關注不夠，以至于對于通過股權交易實現礦業權轉讓的各種行為難以實施正當的管理。因此，這就需要我國礦政管理應當兼顧資源管理與礦業管理。

進一步來說，如果礦政管理工作平衡性不強，忽視了礦產資源產業的全面發展，不能按照新形勢需要提供必要的和充分的礦業管理公共服務，那么礦股關系就會畸形發展，就會進一步引發礦業秩序混亂問題。任由所謂的礦業虛擬經濟在沖擊礦業生產中大行其道，礦業權成為社會游資(也可能有國際游資)炒作的對象，礦業權市場起伏跌宕，礦業實體經濟將受到意想不到的打擊，對于我國金融秩序和礦業權安全也會造成負面影響。如果不加以監控、管理和規制，其后果不堪設想。

對礦股關系不進行規制的風險和危害，主要有以下表現：

1)危害礦業權市場交易安全。以股權轉讓形式變相轉讓礦業權嚴重擾亂了礦業權市場的正常秩序，導致實踐中產生大量的復議與訴訟案件，使得礦業權市場的矛盾突出，問題較為嚴重，進而危害到礦業權交易的安全。

2)加劇礦產資源市場的震蕩調整。礦法禁止炒賣采礦權，但投機商通過炒賣礦業公司股權方式變相炒賣礦業權，實質性違反了礦產資源法。投機資本操縱礦業權市值，低進高出，轉手套利，使礦業權市場震蕩加劇，加大了礦業經濟風險。

3)逃避法定責任的風險增大。礦股關系惡性發展，礦業權隱形流轉頻繁，投機商規避礦業權流轉管理，非法炒賣不斷發生，礦業權人寬泛化和不穩定性，礦山企業就難以全面承擔生態環境、社區發展、安全生產和勞動保護等法定的責任。

4)國家礦業權轉讓稅費流失。礦業權轉讓需要經過國土資源管理部門審批并繳納相關稅費，名為股權轉讓，實為礦業權轉讓過程逃避繳納相關稅費，造成國家礦業權轉讓過程中稅費的流失。

3 礦股關系規制的法理基礎

所謂規制就是行政部門依法“訂立規范規矩，加以管理控制”，是現代政府依法行政的一種說法，也就是行政管理的概念。其中規范和規矩大多以行政部門規章的形式出現。

就規制權行使的實踐來說中外大同小異。以美國為例，總統內閣總體上不制定法規，內部來說規制權分屬于各個閣員部；對外來說規制權與立法權涇渭分明，聯邦政府部門行使規制權制訂規章，國會行使立法權制訂法律，司法機關受國會立法約束而不受行政機關規章拘束。

我國司法機關受行政法規拘束但不受行政規章拘束，從這個意義上來講國務院具有了與立法機關相當的準立法權。從狹義上講，規制權小于立法權，也小于準立法權(行政法規制定權)。因此，所謂的規制權應當專屬于能夠制定規章的國務院組成部門，不應以國務院名義行使。

礦業領域各類問題復雜多變，從根本上決定了法律不可能對礦業經濟生活全部內容規范全面和具體，而行政法規也難面面俱到，礦政管理工作面臨的大量新鮮的實際問題就需要礦業規制加以解決。特別是，礦業權法律屬性與事實屬性容易模糊，法律法規對礦業權本身的規定不夠細致，礦業權轉讓則更缺乏法律法規層面的明確規范，導致礦業實踐中產生大量的法律空白和法律真空。如，礦股關系的界定，必須由礦政管理規制工作首先解決無法可依的問題，然后再進行上升為行政法規或者法律的完善工作。

依法進行的礦業規制，既要準確承擔法律、行政法規要求的具體行政實施和行政執法任務，也要大膽承擔礦產資源和礦業的法的創制工作，即以“無中生有”的方式制訂礦業經濟法律規范，實現國土資源部門宏觀調控功能目標，促進礦產資源法律改革的現代化、法典化和司法化。

同時，礦股關系規制的內容出現在國土資源部規范文件當中。如，《關于印發<礦業權出讓轉讓管理暫行規定>的通知》(國土資發〔2000〕309號)，其中，第四十四條規定：“出售礦業權或者通過設立合作、合資法人勘查、開采礦產資源的，應申請辦理礦業權轉讓審批和變更登記手續。不設立合作、合資法人勘查或開采礦產資源的，在簽定合作或合資合同后，應當將相應的合同向登記管理機關備案”。礦業公司轉讓股權的，無論屬于上述規定的那種情形，都應當將相應的合同向登記管理機關備案。

只要承認礦業管理規制的法理基礎，國土資源部關于礦股關系的部門規章就具有了鮮活的應用性，不管是現有的，還是經過反復論證后即將制定出臺的。同時，礦業管理規制不能坐等礦產資源法修訂。在礦法修改前后，礦政管理規制都要進行。修訂之前的規制可以視作“打補丁”，修訂之后的則是“鑲金邊”。

4 礦股關系規制呼喚強化礦業管理

2011年9月2日，溫家寶總理明確指出，國土資源部政府職能轉變要切實到位，依法管理礦產資源和礦業。中央領導加強礦政管理促進礦業發展之心可鑒，是對國土資源部落實礦業管理職能的又一次明示。

對于礦股關系問題，國土資源部已經明確要進行管理。從長遠來看礦股關系問題本身的最終解決還是應當在礦業管理這個大局中加以解決。如果國土資源部進一步加強礦業管理，那么對資源企業的組織及行為的監測和規制自然就顯得相對容易一些。礦業管理必須梳理各類法律關系，包括礦產資源上的法律關系、國家宏觀經濟上的法律關系以及工商管理上的法律關系，因而應當重新認識礦政管理職能定位，該落實的一定落實好，該增加的必須擴大。

學習溫家寶總理講話精神，還要在礦業管理、礦業立法與礦業發展上進行深入的理論思考。筆者初步擬定以下13個討論的問題：①礦產資源法律改革；②礦產資源經濟體制改革與產業發展；③礦產資源國家行動戰略以及地質調查任務；④礦產資源全球化戰略與國際關系；⑤礦產資源領域自然資本問題與可持續發展；⑥礦產資源產權體系建設與權力救濟機制；⑦礦產資源市場體系建設與礦業融資；⑧礦產資源綜合利用與用途管制新思路；⑨礦產資源儲備體系建設與國家經濟安全；⑩礦產資源產品替代與新資源新能源新生態；礦產資源勘查開發對生態環境影響；礦產資源政治經濟價值匹配與內政外交聯動；礦產資源社會影響與產權人權關系。

其中，“礦產資源法律改革”要討論的內容包括：現代化、法典化和司法化；本法的修正和修訂；行政管理規制與技術標準規范；倫理學問題；政府法制與國家法治；資源收益與分配；環境保護；比較法研究；國際組織和雙邊多邊條約。

“礦產資源產業發展”要討論的內容包括：資源產業分類政策；產業組織與行為監管；產業規劃布局；政府規制與解制；企業并購融資與資產證券化；企業社會責任；跨國礦業公司；國際資本市場；產業發展有關的外國法特別是礦法。

如圖2所示，每個濾波方向為一組，預處理后的圖像經過S1層得到64副濾波后的圖像，C1層池化后共32副圖像，最后聯結所有C1輸出得到特征向量。

“礦產資源產權市場”要討論的內容包括：產權分類定鐘與體系建設；探礦權采礦權價值評估與風險評估；礦產資源儲量及其標準規范；產權交易形式與協議規則；物權體系與信托體系。

5 走向全面的礦業規制

政府規制是針對市場變化情況而將相關的管束措施加以適當變化的過程，應當是有增有減，減少管束的稱為解制。規制與解制，英文分別是regulation和deregulation，正好是兩個方向使勁。包括礦業權等要素市場在內的礦業市場變動頻繁，政府管理措施也應當隨機應變，該規制的要及時規制，該解制的要及時解制，這樣才能促進礦業生產力的發展。

從礦股關系規制的正方向來看，有很多工作要做，包括但不限于以下三個內容。

1)強化股權轉讓備案制度。股權轉讓導致控股股東發生變化的，可能影響礦業權人的經營策略，應當將此類股權轉讓協議報礦業權原登記機關備案，備案審查中發現股權變化影響礦業權合理利用的，發出整改建議，督促礦山企業整改，影響嚴重的，向證券監管部門提出相應監管建議。未按規定備案的，有關礦業權不予通過年檢或不予延續。

2)建立礦產企業資本結構動態評估制度。國土資源管理部門定期或不定期對礦業公司股權結構情況進行評估。股權變化影響礦業權人礦業勘查開發相應的資質和能力，正常行使權利和履行義務的，或者不符合國家產業政策的，應當及時整改。監管機構應有權要求礦業公司及時提供控制權變更的報告。

3)完善礦業權登記制度。探礦權及采礦權登記中，應將控股股東情況進行列入登記內容，并在探礦權及采礦權證件上予以注明。控股權變動沒有到國土資源部門進行變更登記的，基于礦業權產生的有關權益，國土資源管理部門將不予認可。

從礦股關系規制的反方向來看，也有很多工作要做，主要是甄別過去制訂的不利于礦政部門進行礦業權市場監測監管的一些規章、規范性文件以及某些條款。這個方面工作，隨著研究課題的深入可以不斷細化內容，可以結合國土資源部法規司主導的“法規清理”進行。當然，礦股關系規制后的解制，也是本項工作克服矯枉過正的法律機制。

需要強調的是，礦股關系規制有并行不悖的二條工作線路：一是對礦股關系訂立規范規矩；二是對礦股關系加以管理控制，也就是具體執法行動。在礦業管理執法行動當中，可以依據的法律就更加廣泛。以下舉兩個的例子。

1)合同法第五十二條規定：“以合法形式掩蓋非法目的”的合同無效。礦業公司股權轉讓協議中，對于名為股權轉讓，實為礦業權轉讓的，其目的在于規避礦業權轉讓審批程序，屬于“以合法形式掩蓋非法目的”，在礦業管理執法當中這樣的股權轉讓協議就可以被礦政機關叫停，使之歸于無效。

2)公司法第二十條規定：“公司股東……不得濫用股東權利損害公司或者其他股東的利益；不得濫用公司法人獨立地位和股東有限責任損害公司債權人的利益。”根據這一條款，對投機商披著公司法人“獨立人格”面紗通過股權轉讓掩蓋其非法轉讓礦業權的，礦政管理機關可以根據“經濟實質重新認定”原則進行處理，從是否損害礦產資源國家所有權益以及是否符合礦業權國家安全標準等方面，對股權轉讓行為行使否決權。

總之，礦股關系規制不僅具有深厚的法理基礎，而且具有一定的法律、行政法規依據，具有大量的礦政管理實踐根據。當前進行礦股關系規制工作具有充分必要條件，是可行的。同時，對礦股關系規制實踐，也必定會推動全面的礦業規制。

6 結語

回想當年《礦產資源法》的起草頒布，法律名稱雖然沒有選擇礦業法，順應資源立法的潮流，也反映了資源立法優于產業立法的學理判斷，但本法第一條還是亮明了發展礦業的立法宗旨，賦予礦產資源法一個礦業法的歷史使命。這說明立法者們(也是礦政管理者們)深刻認識著和把握著資源管理與礦業管理的辯證關系。

關于依法管理礦業，應當在國土資源部這個平臺上實現歷史性的回歸和加強，應從以下三個方面著手。

1)全面落實礦業管理職能，加強礦政管理和研究力量，分類細化礦政管理職責，全面掌控礦業經濟發展情況，研究我國礦業發展的規律，提升礦業管理基礎數據積累。

2)嚴格礦產資源執法，嚴厲打擊礦產資源違法，切實保障礦業企業的合法權益，大力提高國土資源部門的礦業管理話語權。

3)不斷推動礦產資源法律改革，把礦法修訂和礦政規制工作有機結合起來，切實關注資源產業問題，全面規范礦業經濟行為，進一步完善行政法規，不斷出臺部門規章，構建“打補丁、鑲金邊”的立體有機動態的礦政管理的規制體系。