未成年人犯罪記錄封存制度的構建與檢察監督

“未成年人犯罪問題研究”課題組

未成年人犯罪記錄封存，是指司法機關在對符合條件的涉罪未成年人作出刑事處罰后，決定將其犯罪記錄內部封存而不納入相關個人檔案，且非經批準不得對外披露的工作制度。雖然我國未成年人保護法第57條第3款明確規定“解除羈押、服刑期滿的未成年人的復學、升學、就業不受歧視”，新修訂的我國《刑事訴訟法》第275條增加了關于未成年人犯罪封存的規定，然而，在長期的司法實踐中，由于未成年人的犯罪前科記錄不受限制地公開在其相關個人檔案內，導致上述法律規定難以落到實處，需要從具體工作制度上加以落實。

一、構建未成年人犯罪記錄封存制度的現實價值

當前形勢下，建立健全未成年人犯罪記錄封存制度，無論在司法實踐還是社會現實層面，都具有積極的意義和價值。首先，從未成年人犯罪的現狀來看，建立健全未成年人犯罪記錄封存制度具有迫切性。目前未成年人犯罪問題之所以突出，很大程度上體現在未成年人再犯率較高。從表1數據可以看出，與提起公訴的涉罪未成年人逐年遞減形成鮮明對比的是再犯人數居高不下，而且再犯率還出現了較大幅度的攀升。有的未成年人兩次犯罪之間相隔時間很短，有的甚至在緩刑考察期內再度實施犯罪。造成這種狀況的主客觀原因錯綜復雜，但不能忽視“犯罪標簽”對于一些曾經誤入歧途的未成年人所產生的嚴重影響。曾有涉罪未成年人無奈地表示，正是因為有了前科劣跡，自己在學校受人歧視，退學后外出找工作又時常遭到冷遇，于是便自認為已無藥可救，也不可能再被社會所接納，進而喪失信心，自甘墮落，結果再度走上違法犯罪道路。如果能夠限制這種“犯罪標簽”的公開，則意味著賦予了那些愿意真誠悔罪、洗心革面的涉罪未成年人“重生”的希望，利于激勵其知恥而后勇，不致繼續深陷“犯罪泥潭”。其次，從未成年人的身心特點來看，建立健全未成年人犯罪記錄封存制度具有合理性。一方面，未成年人處于身心成長發育階段，其分辨是非、自我控制的能力相對薄弱，往往不能正確判斷所作所為的性質和后果，實踐中大部分未成年人的初次犯罪確屬偶然，有的出于主觀上一時好奇或者一念之差而錯誤地嘗試了犯罪，有的則由于家庭破裂或者缺乏關愛等客觀因素而不慎失足。另一方面，未成年人又具有較強的可塑性，減少違法犯罪意識形成的潛力也較大，即使沾染了“污點”，只要通過及時挽救和正確引導，仍有可能促使其改過自新。因此，教育和挽救涉罪未成年人，促使其回歸社會、適應社會，不能僅僅靠一些“說教式”的思想灌輸和被動的監督防范，更要創造犯罪記錄封存、不適用累犯制度等機制、制度方面的有利條件，真正幫助涉罪未成年人擺脫陰影、忘卻過去，從根本上防止再次犯罪的發生。1最后，建立健全未成年人犯罪記錄封存制度是加強社會管理的需要。犯罪學研究表明，違法犯罪者的年齡越小，其再次犯罪的危險性就越大。從社會層面檢討，造成這種狀況的重要原因是涉罪未成年人意圖回歸社會的初衷與社會實際接納程度有限之間的突出矛盾。那些曾經誤入歧途的未成年人在重新面對社會后，迫切需要解決復學、就業等一系列現實問題，而要消除其受到歧視和不公正待遇的壓力，除了個人、家庭和學校等因素外，整個社會的包容與關愛不可或缺，倘若一味排斥或者聽之任之，則可能導致涉罪未成年人“一失足成千古恨”，進而成為慣犯、累犯，對社會穩定與治安狀況造成更大的負面影響。因此，就社會管理角度而言，有必要進一步探索處理未成年人犯罪前科問題的更加寬緩而又科學的政策和制度，賦予其與同齡人同等的應有權利保障，使之不再過度承受壓力并順利重返和融入社會，切實體現對這一特殊群體的特殊保護。

表1：本市某基層檢察院2009-2011年辦理未成年人犯罪案件情況

二、檢察機關試點未成年人犯罪記錄封存工作評析

2008年12月，中央政法委員會在《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》中，提出了“未成年人輕罪記錄消滅制度”。總體而言，近年來檢察機關開展未成年人犯罪記錄封存試點工作固然取得了較為顯著的成效，但也應當看到，在制度構建、程序設計等具體環節上，仍然存在著一些不同認識和爭議問題。關于上海檢察機關在試點過程中，對作相對不起訴處理的未成年人犯罪檔案的封存，稱為“刑事污點限制公開制度”；有的試點單位由于將未成年人違法記錄也納入了封存的范疇，因而稱之為“違法犯罪記錄消滅制度”。隨著新刑事訴訟法的公布，目前理論和實務界更為普遍地采用了刑訴法中“未成年人犯罪記錄封存制度”的表述。但此項制度的名稱，需要按照刑訴法的規定統一規范。

在試點階段，有的單位將適用犯罪記錄封存制度的“輕罪”范圍，限定在宣告刑3年以下有期徒刑、拘役、管制、單處附加刑或者免予刑事處罰的未成年人犯罪案件，而新刑訴法則提出應當對相關犯罪記錄予以封存的范圍為“被判處5年有期徒刑以下刑罰”；有的單位僅將檢察機關所作相對不起訴的記錄予以封存，而有的則將同樣具有“標簽”消極作用的違法記錄一并封存。需要指出的是，針對涉罪未成年人所作的相對不起訴決定、行政處罰決定等，雖然并非有罪的刑事判決，但根據我國現階段的特殊國情和社會現狀，我們認為確有必要將相對不起訴的記錄以及勞動教養、治安拘留等相當于國外“輕罪”的行政處罰記錄，與刑事立法上的“輕罪”判決記錄一并予以封存。

結合近年來試點工作的經驗，未成年人犯罪記錄封存的決定程序存在兩種選擇：一是有權機關依職權啟動，并在審查后決定封存，即依職權封存；二是有權機關依申請人的申請，啟動審查程序并決定封存，即依申請封存。在試點工作中，司法實務部門幾乎全部采用了上述第二種做法，即依申請封存的程序，但從新刑訴法的規定來看，更應采取依職權封存的模式，即對符合法定條件的涉罪未成年人刑事記錄，均是“應當”啟動封存程序，而且并不要求設置當事人申請的程序。此外，對于未成年人犯罪記錄封存的審批各地也不盡相同，有的由檢察機關自行審批決定，較為普遍的做法是由審查委員會審批決定，即由檢察機關會同相關職能部門以及社區、學校共同組成審查委員會，決定并宣告對未成年人犯罪記錄的封存。

由于存在司法機關為辦案需要或者有關單位根據法律、法規的規定進行查詢的例外情況，因此未成年人犯罪記錄封存的效果具有相對性，即在有關個人檔案中據實記載犯罪前科，并通過設置查詢程序和權限予以封存，而不是完全意義上的銷毀和消滅。同時，犯罪記錄檔案本身可分為紙質檔案和電子檔案，其封存模式也不盡相同。紙質檔案的封存比較明確，主要是將未成年人的犯罪記錄單獨保存，未經審批不得隨意公開、明示；電子檔案的封存則通過在計算機查詢系統中專門標注、設置查詢權限等形式實施。相對而言，電子檔案的封存面臨一些“瓶頸”，如公安機關的戶籍及前科記錄管理涉及違法犯罪人員查詢系統、案（事）件系統、網上辦案系統、綜合查詢系統、公安檔案查詢系統等一系列內容，實現犯罪記錄的封存，要求對上述多個查詢系統一并作程序修改，這在實踐中尚存在一定的技術障礙。

三、進一步完善未成年人犯罪記錄封存制度的若干思考

根據法治發展的客觀需要，結合近年來試點工作的經驗及檢察機關的職能特點，筆者認為，對于未成年人犯罪記錄封存制度的進一步完善，應當著重從以下三方面入手。

（一）未成年人犯罪記錄封存的法律依據

除了《刑事訴訟法》之外，是否還有支持檢察機關構建未成年人犯罪記錄封存制度的相應法律依據？對此，筆者持肯定態度，其依據是《刑法修正案（八）》增設的關于免除特定未成年人前科報告義務之規定。2因為對于實體性的免除前科報告義務而言，未成年人犯罪記錄封存制度屬于程序性的配套措施，彼此之間具有密切的關聯性，前者是后者所要達到之目的，后者則是前者的方法和保障。事實上，新刑訴法的設想正是體現了這種與實體法之間的配套性和協調性，如同樣規定了“犯罪時不滿18周歲”、“被判處5年有期徒刑以下刑罰”的要件。從這個角度理解，未成年人犯罪記錄封存制度的建立，都必須以刑法關于免除前科報告義務和新刑訴法關于犯罪記錄封存的規定為根據。目前檢察機關探索與實踐未成年人犯罪記錄封存制度，應當考慮并且依托上述法律依據，以體現制度的規范性和權威性。

（二）未成年人犯罪記錄封存的啟動程序

關于未成年人犯罪記錄封存程序的啟動，我們傾向于采納依職權啟動未成年人犯罪記錄的封存程序，主要基于以下考慮。其一，新刑訴法以及《刑法修正案（八）》關于免除未成年人前科報告義務的規定，必然要求司法機關和有關部門對未成年人犯罪記錄予以事先封存。新刑訴法體現了法治發展的方向和立法者的意圖，對于司法實踐中未成年人犯罪記錄封存程序的設計和運行，具有指導價值。其二，雖然刑事實體法和程序法的修訂對于適用免除前科報告義務和犯罪記錄封存制度的未成年人，均表述為“被判處5年有期徒刑以下刑罰”，但根據“舉重以明輕”的原則，作相對不起訴處理的未成年犯罪嫌疑人，其因犯罪情節輕微而不需要判處刑罰或者免除刑罰，相對于“被判處5年有期徒刑以下刑罰”的同類主體而言，其社會危害性和刑罰必要性都明顯較小，既然被判處實刑的未成年人亦應當封存其犯罪記錄，那么對于適用相對不起訴者犯罪記錄的封存就更加理所應當。由此可見，檢察機關對未成年人犯罪記錄的封存是應當和必須履行的職責，所以必然要求由司法機關直接依職權啟動封存程序，而沒有必要設置被不起訴人及其法定代理人申請的程序。此外，新刑訴法規定的是“應當”封存，所以在試點工作中其后續的征求被害人意見、考察、核準程序，包括心理測試和社會調查工作，也都應當予以改革。

（三）未成年人犯罪記錄封存的決定模式

關于如何決定對未成年人犯罪記錄的封存，筆者主張采取檢察機關自行決定的模式。首先，如前所述，《刑法修正案（八）》增加規定免除未成年人前科報告義務后，檢察機關對未成年人犯罪記錄的封存，不應作為是否決定行使的一項權力，而是必須履行的職責和義務，在具體適用上，只要符合“犯罪時不滿18周歲，被判處5年有期徒刑以下刑罰”的實體要件，就應當一律封存其犯罪記錄，不需要經過申請、考察、審查等程序，故審查委員會的審查已沒有必要；其次，新刑訴法關于未成年人犯罪記錄封存的規定，在性質上屬于刑事司法制度，理應由司法機關決定適用，司法機關以外的相關部門應當根據法律規定及司法機關的決定具體執行，并且可以就執行中的問題與司法機關協調溝通，但由其直接介入司法決定程序并不合適；最后，從司法成本及工作效率來看，檢察機關直接決定未成年人犯罪記錄的封存，較審查委員會共同決定更為便捷與高效。當然，對于未成年人犯罪記錄封存的決定和執行，司法機關應當認真接受政法委宏觀上的指導和協調，但這不應影響個案處理的相對獨立性。

四、未成年人犯罪記錄封存制度執行的檢察監督

（一）未成年人犯罪記錄封存檢察監督的必要性

人民檢察院是國家的法律監督機關，其行使的法律監督職能，是指運用國家權力，依照法定程序，檢查、督促和糾正法律實施過程中嚴重違法的情況，以維護國家法制的統一和法律正確實施的一項專門工作。3這種法律監督主要涵蓋司法監督與法紀監督兩個方面；而司法監督則包括了依法對觸犯刑律的犯罪分子的追訴和對有關司法機關在訴訟過程中適用刑事法律是否正確、合法實行的監督。4因此，檢察機關不僅代表國家出庭支持公訴，依法追究和懲罰犯罪分子，而且對司法機關開展的立案、偵查、審判、執行等訴訟活動實行全面、有力的監督。從性質上講，未成年人前科報告義務的免除和犯罪記錄的封存，都屬于刑事司法制度的范疇，前者是實體性要求，后者是程序性保障，兩者都伴隨著檢察機關作出的相對不起訴決定或者法院作出的刑事判決而產生，都屬于刑事訴訟執行環節的重要內容。對于未成年人犯罪記錄的封存，檢察機關既有自身執行制度的法定義務，解決好“應該怎么做”的問題，也有監督其他職能部門執行制度的法定權限，落實好“做得怎么樣”的問題。

與此同時，建立健全未成年人犯罪記錄封存制度的根本目的在于幫助失足的未成年人順利就學和就業，重新回歸社會，防止其再度走上犯罪道路。這不僅涉及司法機關的職能履行，更需要各種社會力量的關注和社會資源的投入，因此與社會管理層面的工作是密切相關的，而創新和完善社會管理機制，正是檢察機關深入推進“三項重點工作”的重要任務之一。由此可見，加強對未成年人犯罪記錄封存制度的檢察監督，是檢察機關履行刑事訴訟監督職能、促進社會管理創新發展的客觀需要，具有法律與社會的雙重屬性。

（二）未成年人犯罪記錄封存檢察監督的主要內容

未成年人犯罪記錄封存的檢察監督，其主要內容可以從適用法律和執行制度兩個環節予以設定，前者是基礎，后者是保障，都關系到制度運行的規范化問題。

第一，法律適用環節的合法性監督。法律適用是否正確，既是檢察機關刑事訴訟監督的重要內容之一，也是未成年人犯罪記錄封存制度啟動與否的先決條件。對于法院因判處5年有期徒刑以下刑罰而決定封存未成年人犯罪記錄的，應當針對法院作出的刑事判決，重點審查被告人的主體身份是否屬于未成年人、判處5年有期徒刑以下刑罰是否符合刑法規定的量刑標準，以監督未成年人犯罪記錄封存的適用是否具備法定的實體要件。當然，法律監督者自身權力的行使同樣必須受到監督。鑒于上下級檢察機關之間的領導與被領導關系，對于下級檢察機關因作相對不起訴處理而決定封存未成年人犯罪記錄的，上級檢察機關應當針對不起訴決定，審查涉及犯罪記錄封存實體要件的主體年齡、犯罪情節等相關內容。上級檢察機關經審查，認為下級檢察機關的不起訴決定確有錯誤，應當在撤銷不起訴決定并交由下級檢察機關提起公訴的同時，要求下級檢察機關撤銷對未成年人犯罪記錄的封存決定。

第二，制度執行環節的規范性監督。司法機關作出案件處理結果并決定封存未成年人犯罪記錄后，包括決定機關在內的諸多職能部門和單位，如公安機關、司法行政機關、教育部門（學校）、用人單位、街道及社區基層組織等，即應當承擔起依法執行封存決定的義務，這些義務履行的規范性離不開檢察監督。具體涉及兩個方面：一是對有關職能部門犯罪記錄封存、管理的規范性進行監督，包括是否依照司法機關的決定，及時封存了相關案卷、檔案等材料，是否制定了專人保管、分類管理的工作制度，是否落實了相應的保密措施等；二是對特殊情況下查詢和公開刑事記錄的規范性進行監督，包括查詢的主體和事項是否符合法律規定且具有必要性，相關職能部門和單位是否嚴格履行了制度規定和審查程序，其批準公開的犯罪記錄內容和范圍是否符合限制性要求，是否告知查詢單位不得擅自公開查詢內容的保密義務等。

（三）未成年人犯罪記錄封存檢察監督的運行模式

新刑訴法正式確立了未成年人犯罪記錄封存的法律制度，檢察機關對這項制度執行情況的監督，完全能夠納入法律監督職能中刑事執行監督的范疇。無論是基于檢察機關的相對不起訴決定，還是以法院刑事判決為根據而需要封存未成年人犯罪記錄的情形，不僅都可以依法履行監督職能，而且監督的手段也比較豐富。一方面，檢察機關可以通過檢察建議的方式，對執行未成年人犯罪記錄封存制度的情況進行監督，尤其要重視發現制度執行不規范、不到位的一類問題，有針對性地制發檢察建議，督促、幫助執行單位制定整改措施、健全工作制度，必要時還可以由檢察機關牽頭，組織相關職能部門召開聯席會議，就制度執行中的重大事項、爭議問題形成合意，達成共識，確保未成年人犯罪記錄封存工作取得實效，為進一步推動此項工作的規范化、制度化建設積累有價值的實踐經驗。另一方面，除了制發檢察建議外，檢察機關還可以運用糾正違法，甚至追究刑事責任等手段。例如，國家機關工作人員在執行未成年人犯罪記錄封存制度過程中，濫用職權或者玩忽職守，對應當封存的犯罪記錄不予封存，并且因違法公開未成年人犯罪記錄而造成嚴重后果，構成犯罪的，檢察機關應當依法立案偵查，追究其刑事責任。

需要指出的是，對于已封存未成年人犯罪記錄的查詢和公開的情況，檢察機關同樣有必要履行監督職能。執行單位決定公開犯罪記錄后，應在規定時限內將具體的查詢內容及審批情況，報送檢察機關備案。檢察機關經審查，發現不應當公開而予以公開的情形，應及時書面通知執行部門糾正，執行部門應當立即要求查詢單位返還犯罪記錄材料，并告知保密義務及相應的法律責任，同時將糾正及告知情況向檢察機關書面回復。

注：

1參見張明楷：《刑法學》，法律出版社2011年版，第514頁。

2根據《刑法修正案（八）》對刑法第100條第2款所作的修訂，犯罪時不滿18周歲被判處5年有期徒刑以下刑罰的未成年人，免除該條第1款關于在入伍、就業時的前科報告義務。

3參見孫謙主編：《中國檢察制度論綱》，人民出版社2004年版，第56頁。

4參見王桂五主編：《中華人民共和國檢察制度研究》，中國檢察出版社2008年版，第160頁。