可持續發展視野下我國礦業權之重構研究

袁 俊

(成都理工大學文法學院，四川 成都 610059)

目前，我國尚未形成一個有利于促進礦產資源合理開發的系統完善的的法律體系，現有的法律法規之間也存在明顯沖突，這不但使得礦業權流轉出現了諸多問題，更使得礦業權人基于制度的考慮，追求短期利益，無心或無法更多關注資源的合理開發及礦區生態環境的保護。而對礦業權概念界定模糊及科學嚴謹的欠缺，也是形成以上問題的重要誘因之一。

1 概念的厘清

對于礦業權的概念，我國法律并未明確界定，目前它僅止于學術概念。多年來，學術界對于該概念的爭論非常激烈，《物權法》的頒布也未能定紛止爭。起先，學者們多從礦業權的性質入手對其進行界定，比如有學者將礦業權定義為“我國用益物權中的一個獨立類型”，有人將礦業權界定為包括礦產資源所有權的權利[1]，還有學者認為礦產資源權與礦業權組成礦權，而礦業權則由探礦權和采礦權組成[2]。之后，學者們的定義多體現了礦業權的復合性——礦業權為“依法取得”(行政許可之公權性質)“進行勘察或開采”并獲得“礦產品”或者“地質資料、礦物及其伴生礦”的權利(物權之私權性質)。甚至有學者明確指出礦業權是一個復雜概念，是一個權利束，是由一系列相關權利組合而成的[3]。《物權法》頒布之后，對礦業權的研究出現分流。一些學者們在肯定礦業權前提下著重對“復合性”進行研究，而另一些學者則公開質疑我國礦業權概念，認為以礦業權作為一個整體來確定性質完全不同的探礦權和采礦權的法律屬性缺乏科學性[4]。還有學者主張以礦產權、特許權和開發權替代傳統的探礦權、采礦權，礦業權則應當撤銷[5]。

伴隨著礦業權概念之爭的是礦業權的法律屬性之爭。在《物權法》頒布之前，學界關于礦業權性質的觀點主要有：債權說(江平,1991)、準物權說(崔建遠,2003、張振凱,2003、李顯冬,2006)、用益物權說(屈茂輝,1999、房紹坤,2003、潘婉雯等,2003、余振國,2004、劉權衡,2006)、特許物權(王利明,2001、楊立新,2004)、特別物權(陳華彬,2004)以及物權取得說(張俊浩,2000)、探礦權知識產權說(李顯冬,2006)、采礦權自物權說(肖國興等,2003、王世軍,2005)等。雖然之后《物權法》將礦業權相關規定放在用益物權部分，但對礦業權法律屬性的質疑與探討并未因此而停止。有學者指出礦業權屬準用益物權[6]，還有學者認為，探礦權系物權化的債權；而采礦權系債權與所有權的組合體[4]。

對礦業權概念及其法律屬性的爭論多年來之所以未能消減，主要是因為礦業權 “行政許可”之公權性質與“物權”之私權性質的捆綁導致內在沖突，而“用益物權”的法律屬性界定也因無法有效解釋探礦權、采礦權的許多特性而顯得疑點重重，如此模糊而欠嚴謹的制度設計自然備受學者們質疑。

2 現行礦業權制度相關問題解析

2.1 公權與私權相捆綁導致的沖突與問題

依據我國現行規定，礦業權的取得、勘查和開發、轉讓、作價出資、抵押、合作開發等諸多環節都要受到不同程度行政強制規定的限制。而礦業權的“物權”性質又決定了其對正常順利流通的需求。由此形成了沖突格局，并引發了一系列問題。

2.1.1 國家的“雙重身份”所帶來的問題

在礦業權出讓過程中，國家擁有礦產資源所有權權利人和國家行政事務管理者雙重身份，這使其很有可能在追求利益最大化的目標驅動下，背離市場配置規律而專注于短期經濟利益，最終偏離資源合理利用的既定目標。另外，國家作為礦產資源所有者的權益由國務院代為行使，但諸多管理責任、礦產資源開發中環境污染治理、生態環境恢復等成本卻基本由地方政府來承擔，由此造成了中央與地方政府的利益沖突。這使得地方政府或怠于管理，或對資源的實際控制權進行條塊分割、變管理為占有，甚至巧立名目、向礦業企業收取各種費用等種種怪象。而由此形成的利益關系則嚴重影響了政府對礦山企業的違規行為處理的執法公正性，亂采濫采、浪費行為無法得到及時遏制，進而影響了礦產資源合理開發，造成了生態環境的破壞。

2.1.2 采礦權人“物權”利益保障問題

“行政許可”之公權性質與“物權”之私權性質相捆綁，使得采礦權人在取得了開采該礦產資源的資格的同時，也取得礦產資源的財產權利。但法律并未規定礦產資源之物權從國家讓渡給企業的轉讓過戶程序，企業物權并無物權效力及排他性支配權，并造成現實中采礦權人權益不穩定并無法自保的現實問題。一旦礦山企業被吊銷采礦許可證，由于企業財產暗含在采礦許可證中，因此被處罰者只能空手退出市場，企業的剩余礦產資源以及資本投入都只能留在市場里。同樣在我國為根治礦山企業散、亂、多現象的全國礦產資源整合中，被整合企業亦遭遇了采礦許可證由政府強制吊銷、企業的礦產資源物權和其他合法財產被政府通過行政手段強行收繳的境遇。而對于擬接受礦業權抵押的債權人及金融機構而言，以上風險已是其接受礦山企業擔保的重大障礙[7]。如此制度設計，必然造成采礦權人對所享物權的安全性和穩定性產生疑慮，對開采對象預期利益的取得缺乏安全感，無心對礦山安全和環境保護進行成本投入，更無心技術創新，而急功近利、挑肥揀瘦，置礦產資源的合理利用、礦山的環境保護于不顧的行為也必將層出不窮。

2.2 《物權法》“用益物權”法律屬性界定帶來的問題

2.2.1 理論上缺乏解釋力

僅占有、使用、收益而不能處分，權利消滅后標的物應返還所有人，這是用益物權的本質特征。就探礦權而言，首先需要厘清的是探礦權的客體是什么,它是否屬物權,有學者認為礦產資源是礦業權的唯一客體，但在勘探后無礦的情況下如何界定其物權,也有學者認為特定礦區或者工作區的地下土壤和其中所賦存的礦產資源是礦業權的客體[8]。但礦區例行縮減與懲罰性縮減制度使得“特定的礦區或者工作區”出現不確定性，勘探成功與否使得探礦權之客體出現變數，這必然會違反物權法“客體特定”及“一物一權”原則[4]。其次，勘探行為是否可以界定為“使用”,顯然不是，那么探礦權人是否有“收益”，理論上，探礦權人的利益一方面存在于自行銷售勘查中按照批準的工程設計施工回收的礦產品，另一方面則體現在對該勘查作業區采礦權的優先取得。但現實中以上礦產品非常有限，遠遠不能彌補勘探人的投入，甚至還存在勘探后無礦的情形。因此，礦業權人取得探礦權的最為實質的目的并非用益權所側重的“使用”和“收益”，而是優先取得采礦權，因此探礦權是否為用益物權是值得商榷的。而采礦權的行使本身就是一個對礦產資源消耗的過程，采礦權人的本質利益是獲得礦產品并通過交換取得收益，無法滿足用益物權消滅后標的物以原狀返回到所有權人的條件。因此,將其界定為用益物權更是缺乏基本法理依據。

2.2.2 實踐中的消極影響

將采礦權確定為用益物權，導致開采處分行為被異化成用益行為，這是我國礦產資源補償費偏低的根源之一。理論上， 我國的礦產資源補償費應當是因為資源開采過程中有實際消耗，而補償給資源所有者的。而現實是，一方面礦產資源被不斷消耗，另一方面資源補償卻按用益價格計征，而且如此低的支付額度還在銷售后收取，這嚴重損害了國家作為資源所有者的利益。用益與處分之間價格差所形成的溢價價值，也吸引眾多投機者想方設法跑馬圈地；作為理性經濟人，采挖人很清楚與其花成本去采邊料、采礦層薄、難度較大的礦產追求高回采率，不如棄貧采富，吃“菜心”以追求短期經濟利益。如此便加劇了礦產資源浪費、開采回采率低、環境污染和生態破壞等現象的發生。

3 理論重構與制度設計

3.1 重構礦業權

毋庸置疑，以上問題產生的原因是多方面的，但礦業權界定不清是重要誘因。筆者認為，應當對礦業權相關理論進行重構。首先，礦業權自身存在的問題已使其無法勝任探礦權、采礦權上位概念的角色，即便其已被立法及學界廣泛接受，也還是有必要討論將其放置一邊轉而延續《礦產資源法》將探礦權與采礦權分立的做法，以重點突出探礦權和采礦權。其次，應厘清探礦權的性質。目前，國家為轉移勘探風險，以賦予探礦權人自行銷售勘查中按照批準的工程設計施工回收的礦產品以及對該勘查作業區采礦權的優先取得權條件吸引民間投資，繼而收取勘探費，實際上是將礦產資源轉讓行為摻雜在了勘探活動當中，導致探礦權復雜化，并造成了現實中的諸多問題。所以，應當還原探礦權的本質。國家與勘探者之間應當是委托、受托關系，應是國家付費、勘探企業服務的關系。探礦中因勘探活動而產生的風險應全部由作為所有者的國家承擔。有學者主張將探礦權界定為“債權”[4]。第三，應明確國家出讓給采礦人礦產資源的實際對價。國家應與采挖人簽訂轉讓礦產資源所有權合同，協商形成該所有權符合市場規律的物權對價(而非現在所規定的在采挖之后依據銷售價格計征礦產資源補償費)，之后采礦人采挖所獲得的礦產品完全由其自行處置(關乎國家安全和國計民生具有重大影響的礦物除外)。此時作為受讓人的礦主由于付出了對價取得了所有權，并產生了避免浪費的原動力。這不但可以從實質上改變如今礦產資源費偏低、國家所有者利益無從體現的現象，還可從很大程度上降低跑馬圈地、采富棄貧、浪費資源、破壞生態環境等一系列問題的產生。

3.2 進一步調整國家的身份定位

鑒于前述，國家在礦業市場需要強化的是所有者、管理者身份，而經營者身份則應淡化。所有者身份強化的主要方向便是形成合理真實的礦產資源出讓對價，避免國有資產的流失與浪費。而管理者身份的強化則應關注整個礦業市場是否規范、安全，礦產資源的開發利用是否關注社會利益的實現、開發利用的合理性及生態環境的保護。由此，應充分強化以下管理。

第一，強化科學規劃。國家應依據礦產資源賦存情況、地表土地使用情況等進行全局規劃，區分開采區、限制開采區和禁止開采區。并將礦產資源按礦種和地理位置進行劃分，國土資源部的管轄范圍確定在石油、天然氣、鈾礦等重要資源上，而其他礦種則由所在地省級國土資源管理機構管理。地縣設置由省級國土資源管理機構垂直管理的派出機構實施管理，避免地方政府和地方企業的干擾與影響[9]。

第二，規范出讓行為，嚴格審查受讓條件。立法應當明確：地質報告應準確地表述對地質勘探成果的解釋以及實現的目標，這是礦產資源合理開發利用最基礎的信息來源，必須從制度上預先保障合理開發的科學性。在特許審批時，除對一般法定條件進行審查外，特許部門還應著重審查環境報告、礦床地質報告、水文地質報告、工程地質報告和礦床開采計劃。同時，應實行礦業權申請專家調查制度，由專家進行實地勘測形成具體結論，而后才能作出授權與否的決定。另外，以實際價值科學界定礦產資源出讓價值，支付對價的權利人的節約利益與社會利益相一致，激勵開采者提高回采率，防止采富棄貧行為急功近利的浪費現象。

第三，合理分配中央和地方利益。礦產資源有償使用收益分配，應向地方適當傾斜。鑒于目前礦業權價款是按國家兩成，省、自治區八成比例分配，同時在國土資源部提交的調整礦產資源補償費費率及分配方案中，中央和地方政府的分成比例也是同一比例[7],故建議與國家國防和經濟安全密切相關的重要礦種(石油、天然氣、鈾礦等)，亦按此比例分配。

第四，規范和培育中介機構。中介機構的參與，會從一定程度上遏制公權力過多干預礦產資源配置所帶來的問題。鑒于我國目前的礦業權流轉中介機構多為事業單位，民間中介機構尚不發達，因此培育與規范中介機構一方面要將礦業權中介機構逐漸與政府脫鉤，同時以制度激勵民間中介機構的設立，并制定完善的法律法規予以規范。

4 結語

如前所述，礦業權的重構與國家的合理定位是實現礦產資源合理開發利用的重要前提。厘清以上問題之后，使得國家公權力存在于礦產資源所有、基于對礦產資源生態價值、礦業市場的培育與規范管理及國家安全等公共利益領域，而探礦權、采礦權人的權益存在于基于債權及礦產資源受讓后的所有權等私權領域，兩者之間的界限得以明晰，這是實現礦產資源合理開發利用、保護生態環境從而實現可持續發展的重要條件。

[1]王啟富.法律辭典[M].吉林：吉林人民出版社，1998.

[2]彭萬林.民法學[M].北京：中國政法大學出版社，2002.

[3]戴永生.國內外礦業權之法律屬性分析[J] .世界有色金屬，2006(2)：36-38.

[4]朱曉勤，溫浩鵬.對礦業權概念的反思[J].中國地質大學學報：社會科學版， 2010(1)：81-86.

[5]康紀田.礦業法論 [M].北京：中國法制出版社，2011.

[6]李顯冬，劉志強.論礦業權的法律屬性[J].當代法學，2009(2)：73-75.

[7]蔣文軍.礦業權交易法律制度與實務操作 [M].北京：中國法制出版社，2011.

[8]崔建遠.準物權研究[M].北京：法律出版社，2003.

[9]鮑榮華.對我國礦業權管理制度建設的幾點建議[J].國土資源情報，2007(12)：6-8.