完善我國礦業產權制度探討

鮑榮華，陳龍桂，周進生

(1.國土資源部信息中心，北京 100812；2.國家發展改革委員會國土開發與地區經濟研究所，北京 100038；3.中國地質大學(北京)，北京 100083)

1 我國礦業產權制度的構成

西方學者關于產權的共同認識是：①產權是一種權利，而且是排他性權利，它是能夠平等交易的法權，而不是不能進入市場的特權。產權構成市場機制的基礎和運動內容，否則便沒有市場經濟。②產權也是規定人們相互行為關系的一種規則，并且是市場經濟社會最基本的規則。③產權是一組權利束，它可以分解為多種具體權利，并統一呈現一種結構狀態。

中國學術界的觀點認為：廣義產權包括所有權、支配權，狹義產權是在市場交易中對財產的具體支配權，本質是與生產相關聯的對資產的支配權及相應的責任限制。產權制度是規定財產在市場經濟中的運動規則，基本功能在于明晰產權，明確排他性，即明確與風險責任相對應的市場交易權利。

礦業產權是指礦產資源的所有權及礦業權，是在礦產資源所有權基礎上，派生出的礦業權能的集合，礦業權乃礦產資源所有者保留部分收益權和處置權后授讓出去的權利，是對礦產資源進行具體勘探、開采以及經營的權利，是在一定時期、一定范圍的礦產資源的占有、使用、收益和處置權利，區調等基礎地質工作權應屬于國外的非排他性勘測權，理論上不可以交易，而探礦權和采礦權則是排他性的，可以平等交易，而所有權是不能進入市場的特權，所有權通過一定方式授讓出去的探礦權和采礦權構成礦業權。

可見，礦業權是有限制條件的權利：第一，礦產資源所有者只是將其擁有的部分礦產資源讓渡給某個受讓主體，即只讓渡一定范圍內的礦產資源；第二，讓渡的是一定時期內對這些礦產資源的占有、使用、收益和處置權，期限到了所有者將會給與辦理延期或收回礦業權；第三，礦產資源所有者讓渡的只是一定時期、一定范圍的礦產資源的部分收益權及部分處置權利，所有者要保留向礦業權授讓者征收各種租、稅、費的權利，還要保留最終處置權。

礦業產權制度包括：礦產資源所有者登記勘測權、設置出讓探礦權和采礦權的方式及礦業權出讓、轉讓、維持、取消等一系列管理法規制度。由《憲法》、《礦產資源法》、《物權法》、相應的配套法規及臨時性的政策文件構成了我國礦業產權制度體系。

2 我國探礦權、采礦權數量及其變化

近年,我國有效采礦權數量呈下降趨勢。改革開放初期，受“大礦大開，小礦放開，有水快流”的政策指導下，礦業權出讓過多過濫，1998年3個配套法規出臺之后，各省(市、區)通過建章立制，整頓規范了礦業權，使采礦權數從最高的1994年的28.88萬宗減少至2006年的11.07萬宗，以至 2011年的10.6萬宗，而礦業總產能卻增加了2倍多。

我國新立采礦權也呈下降趨勢，從2006年的16745宗下降至2011年的5951宗；有償出讓采礦權也呈下降趨勢，從2006年的14636宗降至2011年的5474宗，探轉采為476宗，協議出讓595宗，招、拍、掛出讓4879宗。

探礦許可總數呈上升趨勢。截至2011年底，全國勘查許可證總數3.58萬個，比2006年增長27.52％，新立勘查許可證1344個，申請審批為806宗，協議出讓108宗，招、拍、掛出讓430宗。

非油氣礦業權出讓總數。截至2011年底，全國共有探礦權35152個，勘查面積75.91萬km2，其中，34個重要礦種30782個，占全國的87.6％，前5位分別是金、銅、鉛、鋅、鐵、煤。全國非油氣采礦權共有106632個，設計生產規模147.18億t，其中，34個重要礦種24893個，占全國的23.3％，前5位分別是煤、鐵、金、鉛鋅、礦泉水。煤炭探礦權共有2000多個；煤炭采礦權1.3萬個左右。

油氣礦業權審批。2011年共受理油氣(含煤層氣)探礦權申請438個，批準481個(含2011年以前受理的申請)，面積201.8萬km2；受理采礦權申請15個，批準10個，面積2769 km2。截至2011年12月31日，全國共有油氣礦業權1740個，面積435萬km2，其中探礦權1085個，面積423.3萬km2(含煤層氣98個，面積5.3萬km2)；采礦權655個，面積11.7萬km2(含煤層氣9個，面積1292km2)。

“十一五”期間，共轉讓礦業權12267宗，合同金額637.9億元，較“十五”末，轉讓宗數增加34％，合同金額增加1.75倍。

3 目前我國礦業產權制度存在的問題

3.1 缺乏穩定的管理思想和長效調控機制

我國礦業權出讓管理忽緊忽松，一會放一會收，管理思想不穩定。前些年盲目鼓勵大開發，大量中小規模出讓采礦權，導致了礦業開發秩序的混亂，近些年又進行煤炭、鎢礦、稀土開發的治理整頓、整合工作，臨時組織力量進行聯合監管，缺乏穩定的延續性的管理思想、長期有效的調控機制。

3.2 采礦權出讓和已有探礦權結合不夠緊密

我國《礦產資源法》(1996年)第三條規定：“勘查、開采礦產資源，必須依法分別申請，經批準取得探礦權、采礦權，并辦理登記。”這種規定是過去計劃經濟體制下探采分離制度造成的延續，它給礦業權出讓和管理帶來了一系列問題。

目前，我國的由探礦權轉成采礦權的比例較少，大部分要通過協議出讓、招拍掛形式有償出讓。好多礦產地的一個探礦權勘探的一個礦產地后來設定了多個采礦權。

一些采礦權出讓和探礦權脫離，導致礦山數量過多、規模過小。

探礦權人找到和探明的礦的礦業權具有整體性，應作為一個整體或按科學方式分成2～3個礦山進行開發，同時應該保證探礦權向采礦權的自然轉化，即探勘權持有人將擁有采礦權的優先權、保留權，除非其放棄權利，否則不應將采礦權授予他人。

設立采礦權太多，導致了某些資源的過度開發。2007年，全國有煤炭礦產地2700多個，而小型以下礦山就有23141個，平均一個礦產地開8個以上的小礦；一個礦產地多證開發，既使開發速度過快，又浪費資源，因為不同的許可證之間還要留有隔離帶。我國煤礦產地以大型為主，但開采規模偏小。我國煤炭大型礦山儲量占63％，而過去大型以上礦山產量只有48％，小型礦山儲量所占比例為28％，而過去小煤礦產量所占比例卻高達36％。導致了某些煤炭資源的過度開發。由于礦山企業數量多、規模小，管理困難，造成一系列的資源、環境、安全問題。我國目前大中型礦山數量占全國礦山總數的10％以下，大部分都是小型礦山，小礦山太多，造成了資源的分割散和過度開發，同時在建礦山時投資也比較低，很難達到技術、環境、安全標準，給以后的開發、監督管理帶來了很多隱患。

3.3 探礦權和采礦權出讓定位成市場行為對合理開發利用不利

前些年一些專家學者撰文，把國家“出讓”探礦權、采礦權列入礦業權一級市場，將礦業權“轉讓”列入礦業權二級市場，后來成為人們的習慣認識。其實，礦業權出讓是國家依法行政管理的重要方面，主要應強調國家通過行政審批出讓礦業權，而不應認為是出賣礦業權，在礦業權出讓時，既要考慮權利主體利益，也要考慮國家利益和社會公共利益。因為礦產資源是有限性的、不可再生的，具有戰略性和政治性，關乎國家的整體和長遠利益，礦業權的立法宗旨是，不僅需要保護礦業權人的利益，同時要考慮國家整體和長遠利益及社會公共利益，必須通過統一規劃、嚴格控制、限制性許可使用、嚴格監督管理，在不影響或少影響環境基礎上，節約可持續科學合理開發利用，而不是誰給錢、誰出錢多就賣給誰，無限度地出讓礦業權。實際上，主要以市場方式出讓采礦權，容易導致采礦權過多、過小、過濫，出讓失控等問題。

國外對礦產開發方案、環境影響評估報告的評價、審查是非常嚴格的，很多時候管理人員要親自去做勘查、研究工作的，很多企業雖然取得了探礦權，投入了大量的資金做找礦勘探工作，找到及探明了大量經濟可采資源，但當地管理部門從環境等各個方面考慮，未必能批準采礦權，在探礦權人的權利有效期內，也不會批給別人。很多資源大國是不主張快速開發本國資源的。而我國過去有些地區，為了增加財政收入，把中小礦采礦權都有償出讓了，把一些大礦也切成小塊有償出讓了采礦權，據統計，我國目前出讓的每個采礦權的平均價款只有300萬～500萬元/宗。導致采礦權過多、過小、過濫。過去我國山西小煤礦開采混亂，就是這方面的典型例子，現在內蒙要步后塵，陜西管得比較好。今后新疆煤炭開發要防止這方面問題出現。

3.4 礦產資源法律規定遠遠落后于管理實際

礦產資源法規法律體系建設是我國礦業產權的核心部分。我國礦產資源法律法規體系自1986年《礦產資源法》頒發實施，1996年進行了第一次修正后，再未改動。自2001年加入WTO以來，我國經濟形勢及礦產資源開發利用形勢都發生了很大變化，我國市場化程度提高，逐步融入世界經濟一體化浪潮之中，實施的很多礦產資源管理政策、規定已超過現行法規，《礦產資源法》等法規遠遠落后于實際管理政策、規定。

4 完善我國礦業產權制度的對策建議

4.1 分成主要礦產、戰略礦產、普通礦產，制定不同的法律規定及礦業權管理辦法

將煤、鐵、錳、鉻、鋁、白銀、鈦、鎳、鉛、鋅、釩、錫、銻、鉑族、硫、磷、白云石、菱鎂礦、金剛石、高鋁黏土、石膏、石棉、水泥灰巖等能源、金屬，以及價值大、儲量多有特別用途的礦產劃為重要礦產，由省級以上管理，要有限制的成較大規模出讓礦業權。

將石油、天然氣、銅、黃金、鎢、錫、銻、鉬、稀土、鉀鹽、銦、鋰、鈾、螢石、重晶石、石墨等列入戰略礦種，規定由國家級主管部門統一管理。

其余礦產，如砂石、石料等為普通礦產，可以由縣級管理，出賣開采權。

4.2 將勘測和探礦劃分成兩個階段，分別授予勘測證和探礦證；采礦權分為采礦保留權和采礦權，分別頒發許可證。規定只有排他性勘查許可證持有者才能取得采礦權

區調、大范圍普查找礦的許可證應該是非排他性的，應規定這種許可證持有者不能自由處置其勘探行為中開采的產品，其探礦權不允許轉讓。建議將勘測和探礦劃分成兩個階段，分別授予勘測許可證和探礦許可證；同時將采礦權分成采礦權保留權和采礦權，以保證探礦權持有者擁有優先采礦權，為探礦權持有人留一個在勘探完畢申請開采權之前的準備時間，使其能有兩年左右的時間在資金、技術方面做準備。規定只有排它性勘查許可證持有者才能從礦產資源管理部門獲得采礦權，其他公司企業不能獲得采礦權(此條適用主要礦產、戰略礦產)。

4.3 嚴格控制采礦權出讓，出讓前管理部門要做充分的調查評價，禁止出讓對環境、資源、市場影響大的采礦權

要求采礦權申請者提出開發利用方案、環境影響評估報告、勘查報告、環境恢復方案、抵押金等。采礦申請報上后，要進行公示，管理機關要有充分的人力、財力、物力，去進行實地調查、勘測，然后再做可行性評估、論證，并且要充分征求礦產資源所在地政府和居民的意見，經過充分協調，確定有沒有大問題和障礙后，才能給予批準與否的答復，簽訂采礦租約，政府管理部門要嚴格控制采礦權出讓，實現礦產資源的節約、可持續開發利用(此條適用主要礦產、戰略礦產)。

4.4 建立礦產資源勘探、開發日常監督機制，監督礦山企業健全采礦成本，依市場規律開發

近些年，我國社會資金大量涌人礦產采、選、冶行業，尤其是煤炭、油氣及貴金屬和有色金屬業，盲目建廠、礦，造成過度開采，冶煉和加工能力過剩，有些甚至在國外礦山紛紛停產關閉的情況下還大量生產，一些優勢礦產大量開采，其產品廉價供應其他國家，導致我國優勢資源的快速耗竭，環境嚴重污染，我國的礦業經濟脫離了市場供需規律，畸形發展。主要原因之一，是我國礦產品成本構成不全，導致礦山企業的非正常經營，惡性競爭，我國的礦產品成本中有五個方面投入缺失或不足，包括：①找礦、勘探費用；②環境污染防治投入；③安全設施投入；④機械和技術建設投入；⑤勞動力投入。

礦業開發成本大量缺失，使我國礦業畸形發展，國內狂熱炒賣探礦權、采礦權，盲目投資礦山和冶煉廠，礦產資源過度開發，低價出口，礦產資源快速耗竭，礦山環境污染嚴重。外國對我國進行反傾銷制裁。亟須健全監督管理法律制度，使礦業企業依法建設、開發，補全礦業投入，使我國礦山企業與外國企業在同一起跑線上競爭。

規定哪個機構批出的礦業權就由哪個機構負責監督管理，出了問題就追究其責任。

4.5 完善礦業權出讓法規制度，嚴格管理探礦權和采礦權的出讓。

我國現行的礦產資源法律法規體系建設尚不完善，一是現行的礦產資源法律法規體系建設尚不能完全滿足社會經濟發展的需要。從《礦產資源法》第一次修訂至今已過去十幾年，在我國2001年加入WTO后，市場經濟廣泛發展，我國的社會經濟形勢、礦業形勢和法制環境發生重大變化，而現行礦產資源法律和法規未能及時作出相應調整。二是，礦業權的法律制度的核心是《礦產資源法》，其很多規定過于原則，一些基本的、重要的法律規定只見于較低層次的法規文件，有的只能依據國務院相關部門及國土資源部發布的規范性文件進行調整，法規層次低，規定散亂，不便于執行。三是礦業產權法規體系內部結構協調性、關聯性不夠。如一般法與特別法、下位法與上位法、中央層次與部門、地方法規文件之間的協調性不好，導致執法效率的低下。

我國對礦業產權的宏觀控制和管理，主要在礦業權的出讓環節，其次才是后續的勘探、開采環節監督，我國必須盡快完善礦業權出讓的法規制度，嚴格控制探礦權和采礦權的出讓。國家政府出讓礦業權時要嚴格控制規模、數量，同時要嚴格考察受讓主體資格。避免盲目出讓，只注重出讓，而不控制國家整體開發規模，疏于跟蹤管理的錯誤做法重演。主要礦種和戰略礦產不能出讓小礦采礦權。

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