論我國礦產資源開發整合法律規制的完善

李超峰

(中國地質大學(北京)地球科學與資源學院，北京 100083)

我國大中型礦床比例偏少，小型礦床居多，加之改革開放初期政策因素，導致“十一五”前期全國礦產資源開發呈現“多、小、散”的狀態，“大礦小開”、“一礦多開”普遍存在，資源浪費現象較為嚴重，促進礦產資源的合理開發，調整優化礦產資源開發布局已顯得尤為重要。

1 礦產資源開發整合的政策依據

近年來，隨著我國對礦產資源需求的快速增長，開發秩序混亂、礦山布局不合理、資源浪費嚴重、礦山安全事故頻發等諸多深層次的矛盾與問題逐步顯現。為了解決上述問題，2005年，國務院下發《國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知》(國發〔2005〕28號)，要求國土資源部、國家發展與改革委員會等九部委聯合開展礦產資源開發秩序整頓規范工作，并要求“通過礦產資源開發整合，優化調整礦山開發布局，促進礦產資源規?；?、集約化開發?！?006年，《國務院辦公廳轉發國土資源部等部門對礦產資源開發進行整合意見的通知》(國辦發〔2006〕108號)進一步明確提出礦產資源開發整合，要求按照科學、合理及可持續發展的要求對礦產資源開發進行整合。2009年，國土資源部、財政部、環保部等12部委聯合下發《關于進一步推進礦產資源開發整合工作的通知》(國土資發〔2009〕141號)，對礦產資源開發整合工作的手段與程序等方面作出原則性規定。在總經近幾年礦產資源開發整合工作經驗的基礎上，2009年，國土資源部辦公廳下發《關于抓緊做好礦產資源開發整合實施方案編制工作的通知》(國土資廳發〔2009〕91號)，從技術層面進一步明確了礦產資源開發整合實施方案編制與實施工作，并重申礦產資源開發整合要以經濟、法律手段為主。

2 礦產資源開發整合的實施模式

在推進礦產資源開發整合過程中，各級政府礦產資源管理部門從宏觀上指導完成礦產資源開發整合工作，主要通過編制行政區劃內礦產資源開發整合總體方案、礦區具體整合實施方案，確定相關標準、條件及程序等，引導相關主體進行整合。各參與整合的礦山企業(礦業權人)，在相互平等協商的基礎上，通過收購、參股、兼并等多種方式，實現資源開發要素優化配置。各地在實踐中積極探索，積累了許多有益的經驗做法。

從礦產資源開發整合的形式上看,整合可以分為橫向整合、縱向整合以及混合整合模式三種。橫向整合主要指同類資源開發礦業企業之間的并購；縱向整合主要指上下游企業之間的并購(參股)；混合整合又可以稱為復合整合，是指不同的資源勘查開發企業礦業領域,主要開發礦種不同，工藝上也無關聯的資源型企業之間的整合。

從礦產資源開發整合的手段上看，整合可以分為市場引導式和行政配置式。所謂行政配置式整合是指政府等國家機關以行政手段對資源進行整合。所謂市場引導式整合是指在國家相關政策框架內，相關礦業(山)企業按照一定的標準，按照市場機制實現資源的有效配置，完成礦產資源整開發整合工作。

從整合模式上看，主要有企業兼并重組與資源整合共同推進的山西模式，以產業政策淘汰落后產能的內蒙古鄂爾多斯模式,資源整合與和諧礦區建設結合的云南安寧磷礦模式。

3 礦產資源開發整合的實施效果

通過幾年的努力，我國礦產資源開發整合工作成效顯著，資源開發利用結構逐步優化，礦山安全生產和環境保護水平不斷提高，逐步形成礦產資源開發利用長效機制。

礦產資源開發利用結構明顯優化。通過礦產資源開發整合工作，全國礦業權總量逐步下降，單個探礦權出讓面積不斷擴大。全國在產礦山數量從2005年到2010年減少1.47萬個，降幅達到11.2％。與此相反，全國年礦石產量由2005年的52億t增加到2010年的90億t。大型礦山集團已成為礦產資源開發領域的主導力量，大中小礦山企業逐步協調發展，全國礦產資源開發新格局已初步形成。

礦產資源開發利水平用不斷增強。通過設置合理的門檻，礦產資源開發整合促進資源不斷向勘查開發技術強、資源回采率高、環境保護好的礦山企業集聚，整合后的一大批礦山企業在政策的引導下采用先進的勘查開發設備工藝，勘查能力、開發效率、利用水平明顯提高。

礦山安全生產和環境保護不斷得到加強。整合礦山強化落實安全生產和環境治理恢復責任，不斷提高安全裝備水平，安全生產條件明顯改善，廢石廢渣得到妥善處置并集中治理，地質災害防治措施明顯加強，礦山地質環境恢復與礦區生態保護取得積極成效。

礦產資源合理開發利用長效機制初步建立并不斷完善。通過全面推進礦產資源總體規劃，加速落實礦業權設置方案，對礦產資源開發實行宏觀調控，不斷優化開發總量、結構、布局和時序；建立完善礦產資源勘查開發準入與退出機制，加強礦業權全程監管，推進礦業權有形市場建設，促進礦產資源合理開發與高效利用的制度體系已經初步形成。

4 推進礦產資源開發整合過程中存在的主要法律問題

礦產資源開發整合是一項極具探索性與創造性的工作，在現有法律規定中均沒有涉及，在以往的礦政管理中也沒有實踐，國外也鮮有開發整合的經驗可供參考。從各地礦產資源開發整合的實踐推進情況來看，各地操作手段與方式不一，部分地區整合工作自由性過大，特別是涉及相關主體的利益重新分配，處于強勢地位的公權容易侵害私權利益，產生一些新問題與新矛盾。

4.1 礦業權的物權保護意識還未完全樹立

現行的《物權法》將礦業權列為用益物權，即相對于所有權，權利人對他人所有的物進行占有使用并收益的權利。我國礦產資源屬于國家所有，國家作為礦產資源所有者將礦產資源的勘查與開發的權利讓渡給相對人，即將礦業權授予相對人(礦業權人)，礦業權人享有的勘查開發的權利受法律保護，當然，由于礦產資源勘查開發涉及到開發秩序、環境保護、礦區建設等公共利益，礦業權人也要承擔相應的義務。但是長期以來實踐中，受公權高于私權思想的影響，政府在整合的過程中強調礦產資源所有權的保護而忽視對礦業權人合法利益的保護。在實踐工作層面上，由于整合工作沒有先例可循，行政機關更多側重于對礦業權的管理，依法行政的能力還有待進一步提高。

4.2 缺乏科學合理的礦產資源開發準入制度

近年來，我國礦業權市場不斷發育，各地熱衷于“招、拍、掛”出讓礦業權，對于勘查開發技術要求、環境保護、勘查開發能力等方面要求過松，進入門檻過低,導致礦產資源開發布局不合理，存在“小散亂”的現象，帶來環境污染、安全事故、資源浪費等一系列問題。同時，我國法律規定探礦權人可以優先獲得采礦權，但礦產資源的勘查與開采在資金、技術、環境、安全等各方面均有區別。對探礦權人優先取得采礦權方面注重權利的保護，較少有具體的約束性規定,對于采礦權設置的合理性論證不夠。

4.3 行政機關過多介入整合過程

按照國家政策，礦產資源開發整合工作要堅持“政府引導、市場運作”的原則，但在實踐工作中，部分地方政府過分強調使用行政手段，依托礦產資源行政管理權過早介入平等民事主體之間的經濟活動，通過限期完成、責令停產、不許換證，甚至吊銷許可證等非正常手段推進整合，從而使許多商業活動之中的糾紛演化為行政糾紛，帶來大量的行政復議甚至行政訴訟。

4.4 整合過程中“自由裁量權”過寬

雖然礦產資源開發整合的相關政策文件中明確要求整合的實施要以經濟與法律手段為主，但在實際操作過程中，多數礦產資源開發整合的實施主要以行政機關的強制力為后盾。由于政策文件中沒有明確在整合中行政權力的界限或僅有原則性要求，行政機關為完成整合任務，很容易簡化整合過程，濫用行政自由裁量權。這不僅會影響礦產資源開發整合功能和作用的發揮，而且不利于對行政相對人及利害關系第三人的合法權益予以保障。

4.5 礦產資源開發整合缺乏法律救濟途徑

現行礦產資源開發整合政策文件中對被整合主體無法律救濟途徑的規定，不能對其合法權利予以保障。礦產資源開發整合的實施必然會有被整合主體，如果在整合過程中對被整合主體或相關利害關系人造成利益的侵害，特別是吊銷勘查許可證作為懲罰性的行政行為，應該有事前和事后救濟程序，但目前來說整合實踐中并沒有賦予被整合主體相應的申辯權利,缺少申辯的程序和具體途徑。

5 完善礦產資源開發整合法律規制的基本構想

5.1 切實保護礦業權人的合法權益

當前，我國礦業權兼有用益物權與行政許可兩種屬性，我國《物權法》和《礦產資源法》均規定礦業權依法取得受法律保護，《行政許可法》也規定依法取得的行政許可受法律保護。因此在礦產資源開發整合中，對于合法礦業權的保護，一是要維護正常的生產秩序不受侵犯，即礦產資源管理部門要依法保護任何干擾礦業權人正常生產秩序的行為；二是礦業權人在行使權利時，應當遵守相關法律法規，但其用益物權不可被剝奪，若因公共利益需要收回礦業權，應當給予合理補償。

5.2 確定礦產資源開發整合的合理邊界

礦產資源開發整合的實施極易給行政相對人帶來利益損失，應對整合的法定適用條件作出明確的規定，從而避免行政權力的濫用。要及時總結礦產資源開發整合工作的經驗與教訓，合理界定礦產資源開發整合的邊界。一方面在《礦產資源法》或其配套法規中增加相關內容，如：為公共利益的需要，國土資源管理及相關部門可以整合的方式調整礦產資源開發布局，切實保護被整合主體的利益；另一方面，要明確需要整合礦業權的法定適用條件、整合方式、操作程序及被整合主體利益保護，整合的各個環節均依照法定權限和程序進行；確須使用自由裁量權的，必須遵循合理性原則，即是否符合政策制定出發點和整合目的。

5.3 規范礦產資源開發整合程序

在法治社會中，程序合法是規制權利，維護社會公平的有效途徑之一。在礦產資源開發整合工作中，應當明確相關主體特別是行政機關應嚴格按照法定程序，通過合法程序在推進礦產資源開發整合工作與保護相對人的合法權益之間達到合理平衡。政府在礦產資源整合過程中，應當以宏觀管理者的身份介入，從產業政策、環境保護、安全生產等角度引導礦產資源開發整合，只有對于通過市場無法實現整合的主體，在其不符合環境保護、安全生產等情況下才停產整頓，在礦業權到期后不予以延續等。

5.4 完善礦產資源開發整合法律救濟途徑

司法作為公民權利的最后一道防線，為避免整合后矛盾的激化，在礦產資源開發整合中必須給予被整合人充分的法律救濟路徑。在整合實施準備階段，有關主體有權要求行政機關公開有關整合的范圍、要求、時限等內容；在整合的過程中，對于行政機關做出的行政行為有權申訴、行政復議和行政訴訟；對于其他民事主體侵犯其權益的，可以提起民事訴訟，對于行政機關侵犯其權益的，可以提起國家賠償。

5.5 強化規劃對于資源開發優化布局的引導功能

礦產資源開發整合是調整礦山開發布局的事后手段。當前應當從源頭引導礦業權的優化布局，嚴格按照規劃進行依法審批和監督管理礦產資源勘查開采活動，根據成礦地質規律、資源賦存狀況、開采經濟技術條件等因素合理確定礦產資源開發利用的

總量、結構、布局和時序，構建優化資源開發布局的長效機制,從而盡量減少礦產資源開發整合帶來的相關法律問題。

[1]國務院．國務院關于全面整頓和規范礦產資源開發秩序的通知(國發〔2005〕28 號) [EB/OL].(2005-9-23)[2012-9-15].http:∥www.gov.cn/zwgk/ 2005-09/23/content_69361.htm

[2]國務院辦公廳．國務院辦公廳轉發國土資源部等部門對礦產資源開發進行整合意見的通知(國辦發〔2006〕108 號)[EB/OL].(2006-12-31)[2012-9-15].http:∥www.mlr.gov.cn/pub/mlr/documents/t20070118_78979.htm

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