深入貫徹落實中央決策部署扎實推進丹江口庫區(qū)及上游水土保持二期工程建設

劉 寧

(水利部，北京100053)

丹江口庫區(qū)及上游水土保持工作備受社會矚目，事關南水北調(diào)中線工程大局，事關當?shù)厣鷳B(tài)文明建設和經(jīng)濟社會發(fā)展。丹江口庫區(qū)及上游水土保持工程自2007年實施以來，項目區(qū)各級黨委、政府、有關部門和廣大人民群眾團結協(xié)作、共同努力，使項目區(qū)水土流失得到了有效遏制，生態(tài)環(huán)境和城鄉(xiāng)面貌發(fā)生了顯著變化。

1 認真總結經(jīng)驗，充分肯定一期工程建設的顯著成效

截至2011年年底，丹江口庫區(qū)及上游水土保持一期工程建設任務已全面完成，累計治理水土流失面積1.45萬km2，區(qū)域內(nèi)水土流失治理度由2007年的7.8%提高到2011年的38.1%，年均減少丹江口入庫泥沙2000萬～3000萬t。水土流失治理工作的大規(guī)模推進，有效改善了庫區(qū)及上游農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，推動了特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有力地促進了當?shù)剞r(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。昔日許多山洪災害嚴重的荒山、荒坡、荒溝，如今已變成了百姓的致富基地。同時，隨著各種水土保持措施逐步發(fā)揮效益，近年來進入丹江口水庫的面源污染物明顯減少，對庫區(qū)水質(zhì)達標和進一步優(yōu)化發(fā)揮了重要作用。

5年來，項目區(qū)各級政府、有關單位和群眾大膽實踐，探索出了一系列符合當?shù)貙嶋H的有效做法，積累了許多有益經(jīng)驗。

(1)堅持政府推動，切實落實責任。5年來，項目區(qū)各級黨委、政府狠抓工程建設，從省到縣全部建立了由政府主管領導任組長，各相關部門為成員的部門聯(lián)席會議制度，及時協(xié)調(diào)解決工程建設中出現(xiàn)的問題，為工程順利實施創(chuàng)造了十分有利的條件。陜西省水土保持局把一期工程作為全省水土保持“三大重點工程”之首，建立了“局領導包市、處領導包縣、技術干部包項目區(qū)”的責任制，在全局先后抽調(diào)6名局級干部，9名處級干部，9名業(yè)務骨干，常年深入項目區(qū)督促檢查治理工作，有力地推動了庫區(qū)及上游水土保持工作的開展。

(2)堅持以人為本，著力改善民生。在治理水土流失過程中，各級黨委、政府始終把解決群眾生計和發(fā)展問題擺在突出位置，把治理水土流失與改善人居環(huán)境、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)緊密結合，大力推進坡改梯、溝道、臺地和坡面水系建設，取得了很好的效果。河南省淅川縣把治理水土流失與當?shù)禺a(chǎn)業(yè)結構調(diào)整緊密結合，大力發(fā)展經(jīng)濟林果，現(xiàn)已成為中原地區(qū)的花椒基地和全省桑蠶大縣;西峽縣依托丹江口庫區(qū)及上游水土保持工程，大力推進獼猴桃基地建設，并科學配置蓄、排水工程，與溝頭、溝道修建的蓄水池相連，充分收集利用雨洪資源，起到了很好的防洪抗旱作用，實現(xiàn)了“旱能澆地、澇能排水”，不僅增加了收入，還大大提高了控制水土流失的能力。

(3)堅持因地制宜，強化科學治理。5年來，各項目縣立足各自實際，因地制宜，因害設防，摸索出不少新的治理開發(fā)方式。陜西省秦巴山區(qū)各項目縣汲取歷史經(jīng)驗教訓，堅持以小流域為單元，上下兼顧，溝坡兼治，治山保川，堵疏結合，在治理河道時留足水路，退地還河、退路還河，有效減輕了山洪災害。湖北省丹江口市把傳統(tǒng)水土保持治理與面源污染防治緊密結合，采用“三道防線、五級防護”模式，大力推進生態(tài)清潔型小流域建設，同時積極調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色產(chǎn)業(yè)，減少化肥農(nóng)藥使用量，對農(nóng)村污水、垃圾進行處理，有效減輕了面源污染;鄖縣清水河小流域依托臨近十堰城區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢，大力發(fā)展“菜籃子”工程，為當?shù)亍笆锌h對接”戰(zhàn)略的實施起到了良好的示范帶動作用。

(4)堅持機制創(chuàng)新，鼓勵社會參與。各項目縣積極創(chuàng)新工程建設管理和投融資機制，取得了顯著成效，有效彌補了國家投入的相對不足。河南省淅川縣加大招商引資力度，先后引進多家外地公司投資承包荒山、開發(fā)生態(tài)旅游等產(chǎn)業(yè)，大大加快了水土流失治理進程。湖北省竹溪縣為加強工程質(zhì)量監(jiān)督，除專職技術人員外，還聘請項目區(qū)村民作為監(jiān)督檢察員，對工程進行全方位、全過程的監(jiān)督，既增加了工程建設透明度，又保證了工程質(zhì)量。陜西省丹鳳縣積極引導農(nóng)民施工專業(yè)隊參與工程建設，專門制定了《丹鳳縣丹江口庫區(qū)及上游水土保持工程農(nóng)民施工專業(yè)隊組建管理辦法》，采取由各項目區(qū)所在鎮(zhèn)或村組推薦、有施工和墊資能力的個人自薦等辦法組建農(nóng)民專業(yè)施工隊伍，既調(diào)動了農(nóng)民參與工程建設的積極性，又為農(nóng)村剩余勞動力創(chuàng)造了大量就業(yè)機會。

2 提高認識，切實增強做好二期工程的責任感和使命感

丹江口庫區(qū)及上游水土保持一期工程建設雖然取得了很大成績，但工程建設中也存在不少突出問題。一是投入不足。地方財政配套資金落實比例低，群眾投勞難度大，項目管理經(jīng)費缺乏，給工程建設管理、規(guī)范運作和資金使用帶來諸多不利因素。在這方面，河南省西峽縣的做法值得學習，他們采取政府注資，以資引資;多方招商，引進外部資金;政策扶持，激活內(nèi)部資金;拍賣承包，大戶注資等多元化投入，融通資金，增加投入。二是一些工程設計得不合理。有的地方重示范流域、輕面上治理，重溝道整治、輕坡面治理，重工程措施、輕林草措施，沒有形成有效的水土流失綜合防治體系。還有個別地方不顧當?shù)貙嶋H條件，片面追求集中連片與整體效果，如將整座山坡改梯等，對生態(tài)環(huán)境造成了破壞。湖北省丹江口市堅持分區(qū)防治，設立三道防線，突出五級防護，以及陜西省丹鳳縣堅持分類指導、綜合治理，探索“八化同步”的治理模式值得借鑒。三是工程建設管理有待進一步加強。有的地方技術指導不到位，工程質(zhì)量參差不齊，影響了工程效益發(fā)揮;有的地方工程監(jiān)理不到位，監(jiān)理工作流于形式，沒有起到應有的監(jiān)督作用;還有的地方驗收工作不及時、不規(guī)范，給工程結算、報賬等后續(xù)管理造成了極大不便。對于這些問題，我們應高度重視。屬于客觀方面的問題，應加強溝通協(xié)調(diào)，開拓創(chuàng)新，爭取有所突破;屬于主觀方面的問題，應采取切實有效措施，認真研究解決，確保二期工程順利實施。

當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展已進入全面建設小康社會、加快推進社會主義現(xiàn)代化進程的關鍵時期。實施丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持工程，是國家為配合南水北調(diào)中線工程建設，保護丹江口水庫水源而采取的一項重要舉措，也是推動當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和群眾脫貧致富的需要。我們要從全局和戰(zhàn)略高度，進一步提高思想認識，切實增強做好丹江口庫區(qū)及上游水土保持二期工程建設的責任感和使命感。

(1)做好二期工程建設是促進項目區(qū)群眾脫貧致富、全面實現(xiàn)小康社會的迫切需要。丹江口庫區(qū)及上游地處秦巴山區(qū)，山高、坡陡、溝深，土層淺薄，耕地資源缺乏。秦巴山區(qū)是我國14個連片特困地區(qū)之一，規(guī)劃區(qū)43個縣中有18個縣為國家扶貧開發(fā)重點縣。中央明確要求確保到2020年全國人民共同實現(xiàn)全面小康，丹江口庫區(qū)及上游地區(qū)加快發(fā)展的任務艱巨而繁重。這一地區(qū)水熱條件優(yōu)越，生物資源豐富，發(fā)展林果業(yè)條件得天獨厚，培育農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)潛力巨大。實踐證明，進一步搞好庫區(qū)及上游地區(qū)水土流失治理，是進行水土保持生態(tài)保護的有效措施，更是人民群眾脫貧致富、提高經(jīng)濟收入的重要途徑。盡快改善群眾生產(chǎn)生活條件，保生態(tài)，謀發(fā)展，盡快幫助群眾脫貧致富是我們的重要職責和任務。

(2)做好二期工程建設是貫徹落實中央南水北調(diào)戰(zhàn)略部署、保護丹江口水庫水源的現(xiàn)實需要。實施南水北調(diào)工程，是黨中央、國務院為解決我國北方地區(qū)缺水，優(yōu)化水資源配置而做出的一項重大戰(zhàn)略決策。水污染治理和水土保持能否做好是南水北調(diào)工程成敗的關鍵，保護好丹江口水庫水質(zhì)，持續(xù)改善庫區(qū)及上游地區(qū)的生態(tài)環(huán)境，對南水北調(diào)中線工程的順利實施以及區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的意義。一期工程建設雖然取得了很大成績，但該區(qū)域目前仍有水土流失面積3.8萬km2，其中2.32萬km2亟需進行治理，庫區(qū)范圍內(nèi)特別是漢江兩岸坡耕地依然分布廣泛，生產(chǎn)建設項目造成的人為水土流失依然十分嚴重，面源污染問題依然突出。實踐證明，進一步搞好庫區(qū)及上游水土流失治理，改善當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，減輕面源污染，可為改善中線水源區(qū)生態(tài)環(huán)境、確保南水北調(diào)中線工程2014年順利通水提供有力支撐和保障。

(3)做好二期工程建設是探索水源區(qū)水土保持新模式的需要。伴隨水土流失，大量有害物質(zhì)進入水體，加劇了水體污染，而全國水土保持面源污染防治工作仍處于起步和探索階段。目前，全國80%以上的水源地分布在水土流失嚴重的山區(qū)、丘陵區(qū)，如何在生態(tài)環(huán)境脆弱、經(jīng)濟社會發(fā)展水平較低的水源區(qū)，有效防治水土流失和面源污染，是當前亟待解決的一個難題。丹江口庫區(qū)及上游水土保持工程是第一個在重要水源區(qū)實施的國家水土保持重點工程，投資大，資金渠道穩(wěn)定。我們要抓住機遇，科學規(guī)劃設計，積極探索水源區(qū)水土流失治理的新模式，努力走出一條在水源區(qū)將水土流失防治與保護水源水質(zhì)、幫助群眾增收致富有效結合的新路子，以帶動全國水源區(qū)水土流失防治工作的有效開展。

3 精心組織，全面提升二期工程建設管理水平

2012年6月4日，國務院批復了《丹江口庫區(qū)及上游水污染防治和水土保持“十二五”規(guī)劃》。按照批復的意見，二期工程水土保持工作的目標是:治理水土流失面積6295 km2，實施坡改梯315 km2;水土流失累計治理程度達到50%以上，項目區(qū)林草覆蓋率增加5%～10%;年均增加調(diào)蓄能力2億m3以上，年均減少土壤侵蝕量1000萬～2000萬t。

與一期工程相比，二期工程建設實施范圍更廣，任務更重，難度更大，對社會各方面的要求更高。為此，各地一定要高度重視，切實加強領導，認真組織實施，全面提升工程建設管理水平。

(1)切實加強組織領導。各地應按照國務院批復的要求，將二期工程建設納入地方“十二五”國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，并將規(guī)劃目標、任務和責任逐級分解，切實做到責任到位、措施到位、工作到位。建立目標考核責任制，層層簽訂目標責任狀，嚴格考核，形成一級抓一級、層層抓落實的工作格局。建立獎懲激勵制度，加大對工作成績突出地區(qū)的支持和傾斜。各級水利部門要切實當好政府參謀，主動工作，積極作為，依托聯(lián)席會議平臺，加強與發(fā)改、財政、南水北調(diào)辦等相關部門配合，及時協(xié)調(diào)解決工程建設中出現(xiàn)的重大問題。

(2)切實加強前期工作。前期工作是項目建設的基礎。各地應在充分借鑒一期工程建設管理經(jīng)驗的基礎上，抓緊做好二期工程前期工作，確保工程順利實施。強化前期工作的針對性和實效性，緊緊圍繞減少入庫泥沙、保護水源、改善生產(chǎn)條件、促進脫貧致富的目標，搞好項目篩選和工程優(yōu)化設計。建立健全水土保持機構，安排必要的工作經(jīng)費，抽調(diào)精兵強將，做好前期工作。前期工作人員應深入基層、深入實地、深入一線，廣泛聽取當?shù)馗刹咳罕娨庖姡虻刂埔耍侠聿荚O防治措施，確保工程設計符合科學、符合實際、符合廣大群眾需求。要認真落實有關規(guī)定和要求，切實把好項目審查審批關，確保前期工作質(zhì)量。

(3)切實加強建設管理。二期工程建設任務繁重、投資相對集中，各地要認真落實《水土保持工程建設管理辦法》等有關規(guī)定和要求，加強和規(guī)范工程建設管理。要積極推行項目法人制、招投標制、建設監(jiān)理制、工程建設公示制等一系列管理制度，確保工程建設質(zhì)量。要加強工程技術指導和監(jiān)督檢查，及時跟蹤項目實施情況，發(fā)現(xiàn)問題，及時整改。建立健全資金使用管理制度，做到專款專用、專人管理，杜絕擠占、截留和挪用現(xiàn)象。加強項目審計，自覺接受審計部門監(jiān)督，確保工程安全、干部安全和資金安全。建立“誰審批、誰驗收、誰負責”的工作機制，嚴把工程驗收關。加強治理成果管護，確保治理一片、鞏固一片、見效一片。做好工程效益監(jiān)測評價工作，為國家宏觀決策和項目實施提供有力的科技支撐。

(4)切實加強機制創(chuàng)新。進一步強化“政府主導、水保搭臺、部門唱戲、社會參與”的工作機制，加大項目整合力度，多渠道增加工程建設投入。堅持“誰投資、誰所有、誰受益、誰管護”的原則，繼續(xù)積極推動承包、拍賣、租賃、股份合作等多種形式的治理開發(fā)。認真貫徹落實水利部近期印發(fā)的《關于鼓勵和引導民間資本參與水土保持工程建設實施細則》，抓緊配套完善有關政策措施，吸引更多民間資本投入到水土保持生態(tài)建設。建立健全水土保持生態(tài)補償制度，從南水北調(diào)受水區(qū)和已發(fā)揮效益的水電、礦產(chǎn)等工程收益中提取一定比例的資金，用于庫區(qū)及上游水土流失治理。完善項目區(qū)群眾全過程參與機制，讓廣大農(nóng)民群眾在工程建設中充分享有知情權、參與權和監(jiān)督權。

(5)切實加強宣傳教育。各地要結合水土保持宣傳進黨委、進人大、進政府、進政協(xié)、進黨校的“五進”活動，把宣傳教育作為二期工程實施的重要內(nèi)容，充分利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡等新聞媒體，多角度、多層次、多形式深度報道，宣傳水土保持工程實施的重大意義、優(yōu)惠政策和明顯成效，不斷擴大社會影響，使防治水土流失、保護水土資源成為全社會的自覺行為。同時，精心打造中小學生水土保持教育社會實踐基地和科技示范園區(qū)，積極推進水土保持生態(tài)文明工程創(chuàng)建活動，營造全社會關心、重視、支持水土保持工作，攜手共建生態(tài)文明的良好氛圍。