重慶市統籌城鄉水土保持生態建設對策建議

聶卓娜，黃建輝

(1.中煤科工集團重慶設計研究院，重慶400016;2.重慶市水土保持生態環境監測總站，重慶400016)

1 重慶市水土保持生態建設的現狀及存在的問題

1.1 水土保持生態建設取得的主要成績

重慶直轄以來，黨中央、國務院非常關注三峽庫區水土流失和生態建設問題。國務院國發［2009］3號文中明確提出的“抓緊完善并實施三峽庫區綠化帶建設規劃和水土保持規劃，強化生物治理措施，加大水土流失治理力度”，為全面開展重慶三峽庫區水土保持工作提供了政策依據。自1989年國務院批準啟動實施長江上游水土保持重點防治工程以來，全市先后有30個區縣被列為“長治”工程重點縣，已連續開展水土流失綜合治理19年，共七期“長治”工程。在水土流失綜合治理中，始終堅持以小流域為單元，實行山、水、田、林、路綜合治理，逐步探索出大戶承包、水土保持生態園區、清潔小流域等多元化治理模式，為實現小流域經濟全面發展奠定了基礎。截至2008年底，全市累計初步治理水土流失面積2.29萬km2，完成總投資16.36億元。通過綜合治理，項目區水土流失得到初步控制，森林覆蓋率比治理前提高7.9百分點，土壤侵蝕量比治理前減少69.5%，生態環境和農業生產條件得到明顯改善，群眾生活水平得到顯著提高，為重慶城鄉統籌發展和社會主義新農村建設夯實了基礎。

1.2 水土保持生態建設存在的主要問題

1.2.1 水土流失綜合治理進度緩慢

重慶目前還有4萬km2的水土流失面積，占全市土地總面積的48.6%，是全國水土流失嚴重的省區之一，三峽庫區水土流失治理任務也相當艱巨，而水利部門依靠“長治”工程、農發及國債水保等項目平均每年僅治理600多km2，治理進度非常緩慢。

1.2.2 人為水土流失未得到有效遏制

據調查，重慶市年均新增水土流失面積約100 km2，是年均治理面積的15%左右。同時，隨著各種開發建設活動的大量增加，邊治理邊破壞的現象時有發生，對水土資源的合理利用和生態環境的保護構成巨大壓力。

1.2.3 少數領導對水土保持工作重視不夠

一些區縣黨政領導干部沒有充分認識到水土保持工作的重要性和緊迫性，在謀劃區域發展思路時重經濟建設、輕生態環境保護，急功近利，以犧牲環境為代價換取一時經濟利益，工程項目實施時，措施隨意減少，水保資金到位不及時，嚴重影響了工程實施的效果，阻礙了生態建設進程。

1.2.4 對水土保持政策研究不夠

工作開展過程中對相關政策研究較少，尤其是在如何順應市場經濟拓寬水保融資渠道、吸引社會和民間資本參與水保生態建設、調動當地群眾投入水保工程建設積極性等方面研究得不夠、不深，沒能將國家對水保投入的引子作用發揮到位。

1.2.5 城鄉水土保持生態建設差距較大

近年來，城市水土保持工作取得了明顯成效，如房地產項目，在房屋提交使用前項目區內生態環境恢復治理狀況良好，城市綠地面積逐年增加，高標準排水、擋護等措施相對完善。而廣大農村目前水土保持意識還比較淡薄，耕種方式仍以順坡為主，治理后管護跟不上，一些場鎮、農村受基礎設施建設、資源開發等人為擾動頻繁，且投入治理資金有限，導致廣大農村水土保持生態建設跟城市相比還有較大差距。

1.2.6 投入經費嚴重不足

當前水土流失治理國家補助標準是20萬元/km2，地方配套約12萬元/km2，而實際全面治理1 km2水土流失面積需要的投資為80萬～120萬元。由于投資標準偏低，導致治理措施配置單一，質量標準不高，大面積的水土流失只能是初步治理，還不能從根本上控制。資金來源主要依靠國家、地方財政少量投入，而其他社會資金投入十分有限。

2 統籌城鄉水土保持生態建設的指導思想

2.1 指導思想

認真貫徹胡錦濤總書記對重慶發展作出的“314”總體部署和國發［2009］3號文件精神，緊緊抓住當前城市和農村生態環境面臨的突出矛盾和問題，把改善城鄉生態、支撐經濟社會可持續發展作為主線貫穿到水土保持生態建設工作中去，努力改善農村生產生活條件，擴大土地環境容量，合理控制城鎮化進程中的人為水土流失，著力搞好城市水土保持，切實維護和改善城鄉生態環境，全面推進城鄉生態環境與國民經濟協調、穩定、持續、健康地發展。

2.2 基本原則

(1)預防為主、保護優先的原則。強化預防保護和監督管理，有效遏制各類開發建設項目造成的人為水土流失。

(2)人與自然和諧發展的原則。以生態優先，構建城鄉一體化生態屏障，實現人與自然和諧共處。

(3)促進城鄉統籌發展的原則。同等重視農村和城市水土保持，通過城鄉生態建設的協調發展來推動區域經濟社會的協調發展。

(4)綜合治理和開發性治理相結合原則。以改造坡耕地、建設基本農田為突破口，將水土流失嚴重的劣質土地改造為優質土地，建設農村水土保持產業基地。

(5)因地制宜、突出重點的原則。尊重群眾意愿，把生態環境最為脆弱、對改善區域生態環境最具影響、對實現近期目標最為重要的地區作為工作重點。

(6)多方參與的原則。制定優惠政策，鼓勵集體和個人參與生態建設，營造治理主體多元化、資金投入多渠道的治理新局面。

2.3 階段目標

深化改革，創新機制，把水土流失綜合治理、預防監督、生態修復、監測評價、面源污染防治、清潔小流域建設、改善人居環境同城鄉統籌發展規劃有機結合，找準新農村建設和水土保持生態建設之間的結合點，通過水土保持項目的實施，把水土保持生態工程建成為“民心工程”、“德政工程”。在重慶市統籌城鄉綜合配套改革的前5年，全面實現生態建設戰略轉型，并構建適應統籌城鄉水土保持生態建設的發展模式，基本遏制住城鄉結合部生態環境脆弱帶的水土流失，為將重慶構建成生態環境優美、生態經濟發達、生態文化繁榮、人與自然和諧的現代化大都市提供有力支撐。

3 統籌城鄉水土保持生態建設的基本思路

3.1 實現水土保持生態建設戰略轉型

隨著城鄉經濟社會統籌發展，必須實施水土保持生態建設戰略轉型，即要改變和擯棄過去那種重城市及周邊而輕農村的“城鄉分治”觀念和做法。應通過體制改革和政策調整，加大對農村環境的治理和保護，要將水土保持生態建設主戰場設在廣大農村，其組織形式和投入機制要以政府為主導。

3.2 創新統籌城鄉水土保持生態建設體制

用足、用活相關政策，大膽嘗試，勇于創新。在水土保持生態建設的各個環節，可首先在部分區縣進行改革試點，以探索適合城鄉統籌發展的水土保持生態建設新路，然后在全市逐步推廣，有效推動全市水土保持生態建設在城鄉統籌發展背景下向深層次、高質量、規范化方向發展，并建立健全符合重慶實際、統籌城鄉的水土保持生態建設體制。

3.3 構建適應“一圈兩翼”戰略的水土保持生態建設統籌發展模式

重慶市實施“一圈兩翼”空間布局戰略，把“一圈兩翼”特別是“一小時經濟圈”作為城鄉統籌的戰略平臺重點打造，力爭到2020年“一小時經濟圈”聚集經濟總量達到全市的80%，聚集全市人口的80%，城鎮綠化率達到80%左右。針對“一圈兩翼”發展戰略，水土保持生態建設必須因地制宜，根據不同區域統籌城鄉發展的重點，合理劃分生態建設重點區，制定相互適應的水土保持生態建設統籌發展模式，促進三峽庫區生態安全和社會穩定。

4 統籌城鄉水土保持生態建設的對策建議

4.1 統一思想認識，加強宣教工作

要在思想上認識到，統籌城鄉生態和經濟社會發展，是從本質上解決新階段農村問題，全面推進農村小康社會建設和新農村建設的基本途徑。要努力克服生態建設重城鎮周邊、輕偏遠農村和城鄉分割的傳統觀念和做法;同時要深入開展水土保持生態建設與環境保護的宣傳教育工作，努力提高領導干部的國策意識和全體市民的生態環境保護意識，營造濃厚的輿論氛圍，可逐步在部分地區中小學校有計劃地增設和開展一些生態環境保護課程和宣傳教育活動，使他們從小養成良好的保護生態環境習慣。

4.2 修編重慶市水土保持生態建設規劃

已經編制完成的《重慶市水土保持生態建設規劃》(2000—2050)、《重慶市三峽庫區水土保持生態建設規劃》(2005—2025)等重要區域性水土保持規劃，應針對統籌城鄉改革發展的新要求，重新修編規劃的指導思想、原則及發展目標，各區縣也應對原來的縣級水土保持規劃進行修訂，并報當地人民政府備案。對原有規劃進行修編時應把握以下三點:

(1)調整水土保持生態建設戰略分區。根據“一圈兩翼”空間布局戰略，水土保持生態建設應針對不同戰略發展區合理劃分水土保持生態建設重點區，并提出相應對策。例如針對“一小時經濟圈”發展目標，水土保持生態建設重點應搞好城鎮水土保持景觀建設和城鎮化進程中的水土保持預防監督工作。

(2)措施配置模式上尊重人民群眾意愿。水土保持要結合新農村建設，在以控制水土流失為根本目的的基礎上，尊重群眾意愿，著力解決其生存發展問題。農村節柴灶、沼氣池建設，生活污水及生活垃圾處理，面源污染防治等關系農村生態環境發展的基礎設施應一并納入統籌規劃。

(3)規劃應具有可行性。應廣泛開展調研工作，聽取多方意見及建議，探討新形勢下水土保持生態建設的發展思路，規劃中提出的指導思想、原則、措施配置、資金來源及組織管理應符合當前及今后發展趨勢，具有可操作性，能真正為以后嚴格按照規劃要求開展水土保持生態建設提供支撐。

4.3 構建統籌城鄉的水土保持生態建設管理體制和運行機制

對現有水土保持管理體制進行改革，建立統籌城鄉的水土保持生態建設管理體制，主要包括:

(1)創新體制，構筑水土保持生態建設平臺。近年來，很多部門都在多渠道籌集資金搞水土保持生態建設，但大多各自為戰，缺乏有效統一的協調管理。建議充分發揮行業管理職能，在政府統一領導下，按照《中華人民共和國水土保持法》賦予的職責，明確水行政主管部門在生態建設中的協調、管理地位和作用(以重慶市水土保持委員會為平臺)，搭建水土保持生態建設平臺，由水利部門協調，負責統一規劃、統一技術標準，有關部門各投其資、各負其責、各記其功，保證資金用途不變、渠道不亂。

(2)建立健全水土保持監督管理體制。包括建立完善的水土保持監督管理機構，與市級部門如發改委、國土、環保、農業、林業等聯合下發相關文件，出臺水土保持生態建設工程監督管理制度，健全現行開發建設項目水土保持方案報批管理規定，強化開發建設項目水土保持監督檢查和竣工驗收制度等，讓水土保持預防監督工作有法可依、有章可循。

(3)建立完善的水土保持監測評價體系。要進一步優化完善全市水土保持生態環境監測網絡體系，加快站點建設進度;研究制訂全市水土保持監測評價體系標準，充分發揮監測評價為政府決策提供依據的作用。

(4)建立健全完善的水土保持行業管理制度。出臺一系列行之有效的水土保持生態建設前期工作、計劃管理、財務管理、中期調整、竣工驗收、目標考核等管理辦法，如修訂完善現有“水土保持重點工程建設十項制度”，制定“水土保持科技示范推廣制度”、“水土保持人才引進及培養制度”、“水土保持年度考核制度”等。

(5)建立適應市場經濟規律的水土保持運行機制。目前，優質的生態環境這類公共資源還難以直接通過市場交換實現其經濟價值，但生態環境恢復可為區域社會經濟發展創造更有利的條件，如旅游、農業、房地產業等就與區域生態環境質量密切相關，也就是說生態質量與經濟發展在本質上具有互補性，這是生態建設推行市場化運作的前提條件。因此，應鼓勵社會資金投入生態建設項目，通過改善區域生態環境，再進行經濟開發，實現投資回報;應逐步利用行政手段、經濟杠桿，通過制度創新營造激勵機制，培育水土保持生態型產品的市場環境，從而促進生態建設領域循環經濟發展模式的推行。

4.4 制定和完善統籌城鄉水土保持生態建設的投入機制

水土保持生態建設是一項功在當代、利在千秋的公益性事業，只有多渠道籌集資金，建立穩定的投入保障機制，才能更快更現實地向前推進，為此，應做好以下幾方面工作:

(1)爭取國家和地方各級財政支持。鑒于三峽庫區所處位置的特殊性，應積極爭取國家將其單獨立項建設，各級地方政府要將水土保持生態建設資金納入預算，優先安排列入國家項目的配套資金，并隨著經濟發展和財力增強而逐步增加。

(2)從水利建設基金、農業綜合開發資金和扶貧資金中劃出更多資金用于水土保持生態建設。可從農村基礎設施建設如城鎮綠化、人畜飲水、面源污染、溝渠治理等工程資金中抽出一部分用于水土保持。

(3)逐步建立水土保持生態補償機制。積極落實國家及地方政府關于落實從水電、礦產資源開發收益中提取一定比例資金專項用于涉及地區生態環境恢復治理的相關政策，如國發［1993］5號、國發［2006］1號、渝辦發［2004］201號等文件，在全市逐步建立起生態補償機制。目前重慶市有關區縣如開縣、南川區、萬盛區等在城鎮建設、資源開采等行業相繼出臺了涉及水土保持生態補償機制的文件，且其運行情況良好。

(4)拓寬其他資金籌措渠道。繼續利用國債這一有利的籌資手段，還可以考慮發行中長期特種生態建設債券或彩票，籌集一定的資金;積極爭取國家加大對重慶的轉移支付力度，引導省級政府完善省以下財政轉移支付制度;提供各種優惠政策，鼓勵社會資金用于生態建設，堅持按照誰破壞誰付費、誰投資誰受益的原則辦事，以政策調動全社會投入水土保持生態建設的積極性。