我國城鎮污水處理廠水質監管問題及對策研究

李 佳，董 驍，戴星翼，王芳芳，劉 燕

（復旦大學，上海 200433）

我國城鎮污水處理廠水質監管問題及對策研究

李 佳，董 驍，戴星翼，王芳芳，劉 燕

（復旦大學，上海 200433）

介紹了目前我國城鎮污水處理廠的發展現狀以及將其作為污染源納入監管的背景；從進水水質監管、出水水質監管和對污水處理廠內部運營管理監管的角度，結合對部分地區行政管理部門、污水處理廠的調研，分析了污水處理廠出水水質不達標的主要原因；針對我國的實際情況并借鑒國外經驗，從政府部門的監管職能、政企的合作、監管技術和末端污染控制方面，給出了加強污水處理廠運行監管效果的對策。

污水處理廠;監管機制;存在問題;對策研究

城鎮污水處理廠的排放水是城市水循環的最后一步，其運行狀況和效率直接關系到污水是否能達標排放，決定著污水總量減排能否實現和區域水環境的質量，因此，對污水處理廠的出水水質進行嚴格監管就顯得尤為重要。然而當前我國對污水處理廠缺乏有效監管，導致其排放水存在不同程度的超標，沒有真正履行環境責任。針對這一情況，筆者認為應該從污水處理流程的各環節出發，分析污水處理廠出水水質出現問題的主要原因，進而提出有針對性的解決方案。

1 研究背景

1.1 城鎮污水排放及污水處理廠發展狀況

近年來，我國城鎮污水處理廠建設發展迅速，已經形成了由分散治理向集中治理的轉化過程，尤其從2000年至今，是城鎮污水處理廠投運的高峰時段，年平均增長率達35%，投運年份主要集中于2003年以后，2008年達到峰值494座[1]。雖然污水處理廠旨在處理污水，削減水中污染物的濃度，但污染物卻不能被完全去除，根據環保部歷年來的調查及《全國環境統計公報》，我國城鎮生活污水已成為主要污染源之一。根據《2008年全國環境統計公報》，全國廢水排放總量571.7億噸，比上年增加2.7%。其中，工業廢水排放量241.7億噸，占廢水排放總量的42.3%，比上年減少2.0%；城鎮生活污水排放量330.0億噸，占廢水排放總量的57.7%，比上年增加6.4%；城鎮生活污水中化學需氧量排放量863.1萬噸，占化學需氧量排放總量的65.4%；然而城鎮生活污水的處理率僅為57.4%[2]。從以上數據可以看出，污水中的污染物對環境容量的“貢獻”已經不容小覷。

1.2 對城鎮污水處理廠的監管

傳統體制之下，城鎮污水處理作為一種由政府提供的社會公益服務，沒有規定其必須達到特定的處理效果，因此不存在被環保部門監管和指責的問題。但隨著水務市場化改革的深入，污水處理責任在政府、污染者（企業或家庭）和污水處理廠三者之間進行了新的劃分：由政府承擔最終的環境責任，污水處理廠則在政府的責任框架之下，分擔一定的、明確的污染物去除責任，并因此從政府委托中獲得一定收益；而污染者的責任是合理地支付污水處理費用。在這樣的體制下，單一的政府服務轉變成了三方協同體系[3]，通過對作為市場主體的污水處理廠進行環境監管，能夠更有效地提高服務效率，達到環境指標。

盡管目前政府對污水處理廠實施著環境監管，但污水處理廠還是存在污水處理效果不佳的情況。這有很大程度是對污水處理各環節的管理疏漏造成的，從而需要探討其中主要的原因，以加強對污水處理廠的監管力度。

2 監管問題分析

從宏觀上來看，污水處理廠出水不達標主要有三大原因：1）進入污水處理廠收集系統的進水超過了污水處理廠的設計標準；2）相關部門沒有形成有效的對污水處理廠出水質量監管的方式，導致其有機可乘地排放不達標廢水；3）污水處理廠自身在運營管理方面的機制不完善、效率低下而導致出水質量不達標。基于這三個因素，筆者結合一些具體案例的調研，就城鎮污水處理廠的進水水質監管、出水水質監管與內部運營管理這三個主要監管環節存在的問題，展開深入分析。

2.1 城鎮污水處理廠的進水水質監管

進水水質常常超過設計標準是困擾污水處理廠和各級環保部門的一個主要問題。表面上看，這是由于部分工業廢水排放口逃避了環保部門的監管，將未經處理（或者由于處理工藝和運營費用的限制未達到國家標準）的污水直接排放到了城鎮污水處理廠。但從實質上看，這也是由于政府各職能部門責任劃分不清，相互之間缺乏必要的協調與合作造成的。

我國涉及到污水處理運營設施管理的行政部門主要是建設部門和環境部門，這兩個部門都頒布了相關的法規，從一定程度上劃定了自身的職責范圍。《建設部關于加強城鎮污水處理廠運行監管的意見》（建城[2004]153號）第五條提到：“要嚴格實施城市排水許可制度，城市建設行政主管部門要依據城市排水許可制度的要求，加強對排入城鎮污水收集系統的主要排放口特別是重點工業排放口水質水量的監督和監測，保障各類城鎮排水設施的安全運行，保證城鎮污水處理廠的正常運轉”。2008年修訂的《中華人民共和國水污染防治法》第二十條中，也明確將“城鎮污水集中處理設施的運營單位納入到應取得排污許可的范圍中，進行水體污染物的排放監管”。

然而在實際的操作中，這兩個部門在對進水水質的監管方面卻都存在責任并不明晰的問題，并且在不少地方法律法規中，對進水水質監管主體的設定也不同。例如，《遼寧省污水處理廠運行監督管理規定》中沒有明確規定對進水水質的監管方，只在第二條中規定“省、市、縣（含縣級市、區，下同）環境保護行政主管部門負責本行政區域內污水處理廠運行的監督管理。建設、財政、發展改革等行政管理部門按照各自職責共同做好污水處理廠運行的相關工作”。山東省依照山東省環保局制定的《全省城市污水處理廠水質監管辦法（試行）》（魯環發（2007）67號）第四條規定“每天人工監測城市污水處理廠進口和出水口水質情況，省環保局總量辦會同流域處、省監測站、省監察總隊設計統計報表……分別于每月的3日前上報市環保局，抄送當地縣（市、區）建設局”。因此在山東省，污水處理廠全程的監管幾乎全部由環保部門負責。這樣的情況還有很多。而造成目前這種責任不清的原因，主要是因為地方和國家法規中對各部門職能的劃分不明確或有重疊，使得實際工作開展起來存在難度。因此，各級政府應明確相關責任部門對污水處理廠進水水質問題的監管職責。

在對污水處理廠的調研中也發現，很多污水處理廠因接納到的生活污水中混有企業偷排的工業廢水，進水污染物濃度偏高而導致出現后續處理效果不佳的現象，然而一般的污水處理廠根本不可能去監督市政管網中收集到的污水水質。而按照規定，這應該是由建設行政管理部門去監控的，但在一些地區，上級建設和環保等行政管理部門的職責不明晰，因此當污水處理廠遇到此類問題時，并不能有效地通過法規途徑解決。

此外，除了管理上的問題，另外一個限制就是技術。目前我國污染源的自動化監控發展緩慢，對于納入管網工業廢水的監控，仍多以執法人員的現場檢查為主，企業偷排、漏排現象的存在，致使污水處理廠進水水質難以得到保障。但是執法人員目前也無法做到全天24小時的監控，因此對污水處理廠進水的污水收集系統監管也存在很大的挑戰。

2.2 污水處理廠出水質量的監管

目前我國對污水處理廠排放水的監管主要由環保部門負責。出水水質的監測方式主要有以下幾種：

（1）污水處理廠內部的化驗室和檢測中心負責進水和出水水質的常規監測，并定期上報給環保部門；

（2）污水處理廠出水口的自動監測設備，與各級環保部門聯網實時監測水質；

（3）環保部門定期對污水處理廠出水水質進行抽樣，并送往當地環保部門的水質監測中心；

（4）不定期的檢查。

在對各地城市水務主管部門的調研中發現，以上幾種方式都有弊病。例如，污水處理廠內部檢查并上報的數據真實性不能保證；自動監測設備的準確性不高，并且不能完全避免超排、偷排的問題；環保部門對水質的抽樣檢查，抽取的樣本太小，也很難客觀反映污水真實的處理效果，并且抽樣時間一般是固定有規律的，污水處理廠能夠據此調整檢查期的生產情況；不定期的突擊檢查，在實際操作上并不可行，因為對很多地處郊區的污水處理廠來說，監測隊伍往往會給向來安靜的廠區帶來很大動靜，讓其有時間應付檢查，因而突擊檢查往往也達不到預期的目的。

監測人員不足、專業素質不高，檢測設備和儀器較少、監測技術水平低是在監管中實際存在的問題。理論上，政府的水質的監測中心應該承擔對污水處理廠出水水質監測職責。但是，許多地區環保部門的水質監測中心，儀器設備、技術水平不高，有的甚至就是當地某大型（國有）水務企業內部的監測部門進行監測，而非獨立的監測機構，所以無法起到監督作用。

此外，在污水處理廠出水水質的行政主管體制方面，也存在著管理部門多頭領導的問題。例如某省水務部門對污水處理設施的運行和管網維護進行全程監督，而環保局一般采用在線監測設備，主要負責監測污水處理廠排放的污水是否達標。但這兩個部門之間的溝通卻存在問題，在出水水質監管、監測設備的投入方面也存在分歧，使得違規排污的企業有空子可鉆。因此不能妥善解決體制問題，就會造成各方利益多元化，很難統一意見。

2.3 污水處理廠內部的運營管理

污水處理廠內部的運營管理方式也是決定處理效果的重要因素。管理運營方式不科學、處理工藝上的偷工減料，必將導致低質量的出水效果。

正如前文所述，污水處理在市場化以前的性質為公益服務，污水處理廠主要是事業編制，而進入市場化以后，70%新建的污水處理廠都引入了各種類型的特許經營制度[3]，并且以往的按事業單位編制的污水處理廠也開始逐步實行企業制改革。因此目前污水處理市場上有著中外合資、國有企業、民營企業、委托運營等不同性質企業運營的污水處理廠。在針對全國不同城市污水處理廠的調研中發現：企業的性質在很大程度上決定了企業的管理方式，也決定著企業的社會責任心。對多數國企來說，其工作目標一般是盡可能地達到最好的處理效果，是屬于質量導向，但這就必須花費更大的生產成本和人力成本；對于民營企業的BOT污水處理廠項目，管理者更傾向于用有限的成本獲得更大的利潤，屬于收益導向，他們會采用更精簡的人員編制，以節省人力開銷，此外，在水質處理質量上，只追求達到排放標準即可，不會發揮處理工藝的最優效果。

將國有和引進外資的污水處理廠進行比較可發現，后者的組織和管理制度比較健全，更重視對員工的技能培訓和新技術、新管理方式的引進。將總部的成功經驗移植到新的項目中，如深水集團、威立雅、首創水務等。因此，政府也需要對污水處理廠在組織與管理制度上進行一定的監管，使其既不要產生過多的冗余人員，也不能過分一人多崗，達不到國家對該行業人員配備的最低要求。這樣的監管方式，一來能幫助污水處理廠的制度更加完善健全，促進其運行規范和污染物達標排放，二來也能提高企業的效率，加強其在市場中的活性和生存能力。

3 加強污水處理廠運行監管的對策

3.1 明確各政府職能部門的權責關系

國外許多發達國家在對污水處理廠監管方面都有唯一的監管機構，做到專門管理，權責明晰，可以作為借鑒參考。例如，英國的環境監管機構環境署（Environmental Agency）；法國政府中負責環境規制工作的環境部；美國的環境執法機構美國國家環保局（EPA）[4]；加拿大環境部（Environmental Canada）等，由這些部門監督污水處理設施進出水的質量和處理過程。這對我國可以起到一些借鑒作用：如在涉及到污水處理廠進出水水質監管的事務上，相關的各部門（環保、建設、水務等）要依照法規明確自身的職責，并且相互間要合理分工、協調配合，將包括污水處理廠在內的城市污水收集、處理和排放系統作為整體，進行全面、行之有效的管理。

（1）城市建設行政主管部門對城市市政管網水質負責，對污水處理廠進水等污水收集系統進行監督和監測，出現進水超過污水處理廠設計標準等異常情況時，對污水收集系統（市政管網）進行排查，找出異常點源，采取有效手段，杜絕其對污水處理廠的沖擊和影響。

（2）環境保護行政主管部門對各排污單位排放污染物負責，對轄區內污染單位進行監督和檢查；加強對排放口的采樣監測，組織各項污染治理專項行動，嚴厲打擊非法排污和偷排偷放現象；關停取締高投入、高消耗、高污染、低效益的“三高一低”企業；加大執法力度確保各類污染處理設施正常使用，督導其采取工程減排、管理減排等有效的措施和方法，使各污染單位達標排放。

3.2 政府部門與污水處理廠互補合作

污水處理廠只是污染物處理三方協同體系中的一員，因此有關部門不能只對排放不達標的污水處理廠進行處罰，在考察出水質量的同時，要考慮進水水質對其處理效果造成的影響。如果企業的超標污水要輸入到城市污水處理廠進行深度處理，企業必須與污水處理廠簽訂污水委托處理合同，并且交當地建設部門和環保部門備案；同時，建設部門可以采用委派監管員的方式對城鎮污水處理廠的運行過程實行監管（類似的有法國的水質監督特派員制度，即法國環境部設有專門的機構派出專員從事監督各地方排污情況的工作，如果地方有違法行為，直接向環境部報告[5]）。在嚴格監管和監測的基礎上，加強對污水處理廠運營費撥付的核定工作。對于偷排入污水處理廠的超標廢水，如果上級的水質監督部門不能做到實時完全監控，建議建設部門或環保部門將工業企業污水進入城市管網水質超標的處罰和收費權，通過制度形式委托授權給污水處理運營企業。污水處理廠要經常監測進口水質和企業輸入污水的情況，發現違反合同的行為要及時向有關企業提出，并及時向當地環保或建設部門報告。同時，環保部門要加強對排污企業的日常監管，對超排、偷排企業要嚴肅查處。

采取有效的對上游監督的手段，責任的相互監督和環環相扣就能使各級的責任更為明晰。同時污水收費體系的完善也是有效保障城鎮污水處理廠運營的前提，否則，無論是市政部門還是市場化的污水處理企業都難以承擔相應的環境責任，環保監督也就無法實行。

3.3 提升污染監控的技術水平

加強污染源自動化監控系統、企業污水處理運行監控系統，以及必要的預警系統的建設，提高現代化實時監測的技術；提高監測人員的業務水平，重視定期對自動監測設備的校準等。理論上講，我國環保部門采用的各種污水處理廠排污監管手段是全面合理的，但在實際運用中，不能只圖形式，摒棄以往政策性的直屬管理產生的弊病，如“重計劃、經費和報表管理，而輕監督和檢測”[6]。應根據當地的情況，因地制宜地靈活運用以期用最少的成本達到最優的監管效果。例如，部分城市（武漢、南通、漳州等）開始利用GPRS技術，將水質水量參數發送到執法人員的移動設備上，實現實時監控，降低監管難度。此外，目前太湖流域的部分地區已經開始采用IC智能排污監控系統，企業要排污，必須先到環保部門按照總量控制目標和審核的排污量先為IC卡充值，購買排污量，才能實現正常排污。當充值的排污量用完，自控裝置會自動報警或自動關閉閥門。在制度管理上，水污染源在線監測系統采取第三方運營方式（如江陰[7]、蘇州[8]），使得運營更加專業化、監測結果更加可信、集約管理降低環保部門監管成本。

3.4 加強末端污水排放達標的控制

依照法律法規，污水處理廠出現超標排放的情況，環保部門應根據有關法律法規，處以罰款并征收超標排污費。通過經濟杠桿，真正使其認識到污染治理的必要性和重要性，切實保證污染處理設施的正常運行，污水達標排放，真正擔負起治理污染的責任。相對于其他發達國家，目前我國對不達標排放污水的污水處理廠和企業，處罰力度是比較輕的，一般僅依據《行政處罰法》賦予部門規章的處罰權限，設定1萬元以上3萬元以下的罰款處罰[9]。而國外的罰金相對較高，甚至還有監禁的可能。例如在加拿大，一旦自報或查出廢水超標排放，政府將給予處罰，罰款最高達50萬加元/天，對造成水體污染的直接或間接責任人嚴格追究法律責任[10]。英國的環境署對環境水資源的犯罪行為也有嚴厲的處罰，最高處罰為坐牢12個月或罰款5萬英鎊；特別嚴重的，由皇家法庭進行處罰，可處罰坐牢5個月，罰款無上限[11]。由于低違法成本易滋生高幾率的違法行為，因此加重行政處罰的力度能夠起到警示的作用。

[1]楊勇，王玉明，王琪，鄭祥，楊燁，孫翀，肖慶聰．我國城鎮污水處理廠建設及運行現狀分析[J]．給水排水，2011，37（8）：35-39．

[2]2007年全國環境統計公報[R]．

[3]傅濤，全新麗．城市污水處理廠的環保監管[J]．環境經濟雜志，2007，42（6）：43-44．

X703

A

1006-5377（2012）03-0020-05

國家水體污染控制與治理科技重大專項課題“城市水務產業發展及管理政策研究與示范”（2009ZX07318-007）。

劉燕，教授/博導，研究方向為環境工程、給水排水工程、環境化學和環境微生物學。