試論我國建設項目環境監理的發展及建議

夏來水，戚 茜，楊萬民

（陜西省建設項目環境監督管理站，西安 710054）

試論我國建設項目環境監理的發展及建議

夏來水，戚 茜，楊萬民

（陜西省建設項目環境監督管理站，西安 710054）

闡述了建設項目環境監理的定義和意義；簡介了我國建設項目環境監理的發展概況，分析了建設項目環境監理存在的問題，并提出了推進環境監理發展的幾點建議。

建設項目;環境監理;建議

目前，我國對建設項目的環境保護管理實行的是建設項目環境影響評價和“三同時”竣工驗收兩項制度，重點是對建設項目環境影響評價文件的審批及竣工環境保護驗收階段的管理[1]。但這種類似啞鈴式的管理模式對項目施工階段產生的生態環境破壞和環境污染等問題，缺乏行之有效的管理手段。隨著社會經濟的快速發展，交通工程、水利設施、大型化工項目等建設工程，在施工期間產生的生態破壞和環境污染越來越嚴重，如近年來相繼發生的冶煉企業重金屬污染導致兒童血鉛超標、金沙江流域水電開發引發的生態破壞等事件，已引起國內外的高度關注。

早期我國在申請世界銀行等金融組織貸款的過程中，世界銀行等國際金融組織提出了環境監理的要求，并將實施環境監理作為項目貸款的基本條件之一。

1995年，世界銀行貸款項目—黃河小浪底工程在建設中首次引進了工程環境監理管理模式，并開展了黃河小浪底工程環境保護研究，環境監理工程師于1995年9月進駐工地，在施工區和移民安置區開展了環境監理工作。實踐證明，小浪底工程引入的環境監理，是一種先進的環境管理模式，它能與工程建設緊密結合，使環境管理工作融入整個工程實施過程中，變被動的環境管理為主動的環境管理，變事后管理為過程管理，有效地預防和減少了施工過程中的環境污染和生態破壞。環境監理在小浪底工程中的成功運用，對促進大型基本建設項目施工期環境保護管理工作具有深遠的意義。小浪底工程的環境保護實踐也得到了世界銀行專家的高度評價，被世界銀行專家魯德威格博士稱贊為“發展中國家建設項目環境管理的典范”[2]。

此后，在2002年10月13日，國家環保總局、鐵道部、交通部、水利部、國家電力公司、中國石油天然氣集團公司等六部委聯合發出了《關于在重點建設項目中開展工程環境監理試點的通知》（環發〔2002〕141號），要求青藏鐵路格爾木至拉薩段、西氣東輸管道工程等13個國家重點工程進行環境監理試點，對工程環保設施和措施實施情況進行監理，確保各項環保設施落實到位。

2011年10月17日，環境保護部在西安組織召開了全國建設項目環境監理工作交流會，以推進全國建設項目的環境監理工作。環境保護部西北環境保護督查中心及江蘇、浙江、山東、遼寧、黑龍江、內蒙古、青海、陜西、重慶等省市的環境保護廳（局）和交通運輸部環境保護中心、交通運輸部天津水運工程科學研究所、中國水電顧問集團成都水電勘察設計研究院等單位參會發言，建設項目環境監理已成為我國建設項目環境保護管理的重要研究課題之一。

1 建設項目環境監理的定義和意義

1.1 建設項目環境監理的概念

提出建設項目環境監理的初衷就是要改變啞鈴式的建設項目環境保護管理模式，其是始于建設項目環境影響評價，終于建設項目竣工環境保護驗收，重點在于對建設項目施工期間的環境保護監督管理，使建設項目的環境保護達到全過程管理的模式。

根據建設項目環境監理的內容和實際情況，建設項目環境監理可概述為：取得資質資格的環境監理機構受項目建設單位委托，依據我國現行的環境保護法律法規和標準、建設項目環境監理合同等，協助項目建設單位對環境影響評價單位提出優化建設項目環境影響評價文件的建議或措施，對建設項目配套環境保護措施或設施及其建設期間施工區域內的環境保護措施落實情況進行環境保護監督管理，確保建設項目在施工期間對環境的影響符合環境保護法律法規要求，為建設項目竣工環境保護驗收提供重要依據。

1.2 建設項目環境監理的意義

一是建設項目環境監理單位從操作落實角度出發，協助項目建設單位優化環境影響評價各項措施，使環境影響評價更有利于操作實行；二是建設項目通過環境監理促使各項環保措施或設施得以落實，有效防止施工期的環境污染和生態破壞；三是協助項目建設單位確保“三同時”配套設施建設到位，確保建設項目順利通過竣工環境保護驗收；四是滿足建設項目投資者對專業服務的社會需求與國際接軌；五是有利于政府環境保護行政主管部門轉變職能，加強管理指導工作。

2 我國建設項目環境監理的發展概況

2003年，國家環保總局對13個大型項目提出了建設項目環境監理的要求，隨著建設項目環境監理的重要作用不斷凸顯，環境保護部于2009年12月17日印發了《環境保護部建設項目“三同時”監督檢查和竣工環保驗收管理規程（試行）》（環發〔2009〕150號），其中第十一條規定：環境影響評價審批文件要求開展施工期環境監理的建設項目，建設項目建成后，環境監理單位應當編制施工期環境監理報告，作為該建設項目竣工環保驗收的依據之一。目前，環境保護部審批的項目開展建設項目環境監理已經作為必備條件之一。為了推動建設項目環境監理工作，環境保護部先后又批準了遼寧省、江蘇省作為我國建設項目環境監理的試點省，以進一步推動建設項目環境監理工作。

2.1 建設項目環境監理試點遼寧省的發展概況

遼寧省以探索確定適合建設項目的環境監理機構為目的，由環保主管部門于2004年指定單位對蒲石河抽水蓄能電站承擔環境監理工作；2005年確定由環境監察機構作為環境監理機構對大連港大窯灣港區開展建設項目環境監理；2006年由工程監理機構承擔大伙房輸水工程環境監理任務；2007年由環評單位獨立承擔環境監理工作。目前遼寧省已經完成《遼寧省建設項目環境監理管理暫行辦法》的制訂工作；2010年被環境保護部確定為環境監理試點省；2011年完成了《遼寧省建設項目環境監理管理辦法》。遼寧省境內的45家環評單位現已有30余家開展了環境監理業務，對 300多個建設項目進行了建設項目環境監理，全省建設項目環境監理產值逾6000萬元[3]。

2.2 建設項目環境監理試點江蘇省的發展概況

2011年，江蘇省在調研了遼寧、陜西省建設項目環境監理發展情況后，提出了《江蘇省建設項目環境監理工作方案》，并于2011年7月11日獲得環境保護部批準同意作為環境監理試點省[3]。根據該方案，江蘇省將對生態類、化工類等重污染工業類、涉及生態功能區、總投資1億美元（或8億元人民幣）以上或環保投資1000萬元人民幣、環保部門在環評批復中要求開展環境監理的項目開展建設項目環境監理。并建立健全建設項目環境監理分級監管機制、環境監理與項目環評聯動機制、環境監理與竣工驗收聯動機制、環境監理巡查抽查機制、環境監理宣傳反饋機制[4]。

2.3 陜西省的建設項目環境監理概況

2004年，陜西省決定引入建設項目第三方環境監理管理模式，著手以環境污染嚴重、生態破壞劇烈、項目實施地生態環境十分敏感等因素遴選確定試點項目，確定以授權委托的方式將環境監理引入項目建設中。在探索過程中，形成了在建設項目環境監理管理上由經省機構編制委員會批準成立的陜西省建設項目環境監督管理站專職機構負責，有環境監理資質資格上以工程監理單位為基礎、從業人員以注冊環保工程師、環境監理上崗證為特色的管理模式，技術上有《建設項目環境監理實施方案編寫要求》、《建設項目環境監理報告編寫要求》，管理程序上有《陜西省環境保護廳關于加強建設項目試生產核查管理工作的通知》要求，人才儲備上有522名具備環境監理上崗資格的從業人員，市場上有16家符合資格備案的環境監理單位，已開展的建設項目累計達到322個，項目總投資達到3400多億元，環境監理合同額達到1.5億元以上。基于陜西建設項目環境監理工作有突破、管理有特色、技術有創新、人才有儲備、市場全開放，環境保護部于2011年10月在陜西省西安市召開了全國建設項目環境監理工作交流會。

2.4 其他地區或行業開展建設項目環境監理的概況

在試點項目的帶動下，國內先后有27個省級行政區開展了建設項目工程環境監理的探索和實踐，目前，青海、浙江、重慶等省（區）市已開始在全省市范圍內推行工程環境監理工作。浙江省自2002年起先后發布了多項關于開展工程環境監理的規定，省內的寧波、湖州和溫州等地級市也相繼下發了在全市推行建設項目工程環境監理制度的文件，浙江省環境保護科學設計研究院成立了環境監理中心，組織專業隊伍，對省內近百個工程實施了環境監理；深圳市2006年11月1日起施行了《深圳經濟特區建設項目環境保護條例》，明確要求編制環境影響報告書的建設項目，要實行工程環境監理制度，同時還制定了《深圳經濟特區建設項目工程環境監理實施辦法》細化環境監理工作要求；交通部2004年發布了《關于開展交通工程環境監理工作的通知》，并制定了《開展交通工程環境監理工作實施方案》，對重點交通建設工程全面推廣環境監理；水利部于2006年12月18日同時出臺了《水利工程建設監理規定》（水利部令28號）和《水利工程建設監理單位資質管理辦法》（水利部令29號），2009年再次發出《關于開展水利工程建設環境保護監理工作的通知》（水資源〔2009〕7號），對水利工程的環境監理做出了具體規定；鐵道部對青藏鐵路進行了施工期環境監理等，都在國內產生了很大影響。

3 建設項目環境監理亟待解決的問題

目前，我國建設項目的環境監理仍是建設項目環境管理的一個全新領域，沒有現成的模版可供參考和借鑒。在建設項目環境監理工作快速發展的過程中，一些制約因素和問題也開始逐漸顯現和暴露出來，主要表現在以下幾個方面。

（1）缺乏建設項目環境監理技術規范

目前國家尚未出臺建設項目環境監理技術規范，環境監理單位對建設項目環境監理存在認識差異，環境監理單位現場工作缺乏規范指導和衡量標準，環境監理工作人員容易忽視環境監理內容及目的，超越環境監理范圍參與或干預項目設計。項目建設單位、施工單位、地方環保部門無法區別環境監理與工程監理的內容和涵義。這些現象的產生與沒有國家級或者是省級建設項目環境監理技術導則和標準有關。

（2）建設項目環境監理的法律責任缺失

建設項目環境監理作為建設項目環境影響評價文件提出的措施，項目建設單位應予以嚴格落實；但由于建設項目環境監理單位具有市場行為，其單位和從業人員擁有相應權利，同時也應對其工作行為和結果承擔相應的責任。但目前建設項目環境監理對于項目建設單位、建設項目環境監理單位均缺乏法律要求[5]，以致造成建設項目環境監理嚴重滯后于項目建設，使建設項目環境監理失去了應有的作用，環境監理單位及其從業人員責任意識缺失，環境保護主管部門缺乏法律依據對環境監理行為失當和結果失實進行相應處理，阻礙了建設項目環境監理的長遠健康發展。

（3）環境監理從業人員的知識結構與工作要求不相適應

環境監理的技術依據是我國現行的環境保護法律法規和標準、環境影響報告書及其批復文件，這就要求環境監理人員不僅要有較為豐富的環境保護相關專業知識，還得熟悉國家和地方的環境保護相關法律、法規和標準[6]，高素質的環境監理人員可以在監理實踐中發現環評文件的缺陷，從而及時提出改正的意見和建議，但目前從業環境監理人員的知識結構與工作要求不相適應。

（4）宣傳認識不到位

由于我國建設項目環境監理工作缺乏有力的宣傳，導致基層環保部門、項目建設單位對建設項目環境監理缺乏認識，無法區別建設項目環境監理、工程監理與環境監察。

4 推進建設項目環境監理發展工作的幾點建議

（1）加快制定建設項目環境監理技術規范

為適應建設項目環境監理市場發展的需求，要建立健全建設項目環境監理管理體系。國家應適時組織制定建設項目環境監理技術規范，環境監理規范應包括環境監理現場工作指導規范和環境監理結果工作規范。1）環境監理現場工作規范要明確從事環境監理的工作機構及其職責范圍、方法、行為，對于多數工程易存在建設內容變動的情形，環境監理單位應及時為建設單位提供專業技術的指導意見，協助建設單位做好與環保主管部門以及設計單位的溝通工作，防止發生擅自重大變動產生的程序違法行為，避免對環境造成不可逆影響。2）環境監理結果工作規范應包括建設項目環境監理檔案材料管理、環境監理結果和成果體現方式。

（2）研究出臺建設項目環境監理管理辦法

鑒于建設項目環境監理在建設項目環境保護工作中的重要地位，我國建設項目環境監理市場迅速發展和建設項目環境監理短時期難以進入國家法律法規的現狀，為了維護建設項目環境監理市場的良好運作，亟需國家出臺建設項目環境監理管理辦法，對項目建設單位未按要求適時開展建設項目環境監理的行為和項目環境監理單位的環境監理行為失當失實進行責任處理，填補項目建設單位和建設項目環境監理單位的法律責任空白。

（3）嚴格執行建設項目環境監理與項目環評聯動機制

“十一五”期間，陜西省環境監理事業突出的問題是建設項目環境監理滯后，沒有做到與項目施工同步開展，導致環境監理效果不明顯，環境監理的目的未能完全達到。各級環保部門應嚴格執行建設項目環境監理與環評聯動管理機制，明確建設項目環評文件是開展環境監理工作的重要依據，環境監理內容應納入相關項目環評文件，應開展環境監理而未將相關環境監理內容納入環評文件的項目，各級環保部門不得批準其環評文件。

（4）探討建設項目環境監理工程師制度

由于一些施工單位對環境保護缺乏認識，對環境保護敏感目標可能造成破壞，在建設項目配套的環保設施涉及管線、防滲等隱蔽性工程施工時，項目施工單位基于經濟利益原因偷工減料，建設項目環境監理從業人員應具備相應的技術水平，對施工單位的施工不當及時進行糾正。建設項目環境監理應建立健全現場工作人員持續提高機制，研究、制定環境監理人員考核標準，深化環境監理崗位證書管理模式，探索環境監理工程師職業資格管理制度；制定《建設項目環境監理單位資格管理辦法》和《建設項目環境監理崗位證書管理辦法》，加強對環境監理單位和環境監理從業人員的監督管理。

（5）加大環境監理宣傳力度

在環境監理行業外部，利用報紙、網絡等媒體宣傳建設項目環境監理的意義和作用，加強建設項目環境監理的宣傳工作，督促建設項目業主落實環境監理工作。在環境監理行業內部，不僅要加強環境監理培訓、資質管理、報告編制、報告審核的理念，而且要通過提高環境監理培訓質量達到提高環境監理人員素質的目的，環境監理管理部門須嚴格要求環境監理單位落實環境保護責任制。

[1]虞淘.工業類項目實行環境監理的初步實踐和思考[J].環境科學與管理， 2007，（32）：8-10.

[2]朱京海.典型行業建設項目環境監理工作指南[M].北京：中國環境科學出版社，2010.

[3]谷朝君.遼寧省環境監理開展情況簡介[R].西安：環境保護部環境影響評價司，2011，10.

[4]范圣楠.重審批輕監管局面能否扭轉[N].中國環境報，2011-8-1.

[5]謝建宇.工程環境監理與工程監理的比較及發展建議[J].四川環境，2007（2）.

Discussion on Development and Recommendation of Environmental Supervision in Construction Projects of China

XIA Lai-shui, QI Qian, YANG Wan-min
(Management Station of Environmental Supervision in Construction Projects of Shanxi Province, Xian 710054, China)

The paper explicates the definition and significance of environmental supervision in construction projects;introduces the general development situation on environmental supervision of construction projects in China; analyzes the existing problems of environmental supervision in construction projects; and puts forward some recommendations in promoting the development of environmental supervision.

construction project; environmental supervision; recommendation

X32

A

1006-5377（2012）01-0035-04

夏來水（1982-），男（漢族），陜西山陽人，助理工程師，華僑大學工學學士學位，研究方向為探討建設項目環境監理，2005年至今從事陜西省建設項目竣工環境保護驗收相關工作。