關于攀枝花市工程項目代建制實施中有關問題的探討

何安爽 賴娣紅

1，攀枝花市仁和區建設工程質量安全監督站， 四川 攀枝花 617000 2，攀枝花市仁和區住房和城鄉建設局，四川 攀枝花 617000

關于攀枝花市工程項目代建制實施中有關問題的探討

何安爽1賴娣紅2

1，攀枝花市仁和區建設工程質量安全監督站， 四川 攀枝花 617000 2，攀枝花市仁和區住房和城鄉建設局，四川 攀枝花 617000

工程項目代建制度作為一種新的政府投資項目管理模式,在攀枝花市得到迅速發展和推廣，基本實現了規范政府投資項目管理、提高政府投資效益等預期目標。本文就代建制在攀枝花市實施中存在的問題進行闡述，并有針對性地提出對策措施。

代建制；管理；對策；規范

2004 年國家出臺了《國務院關于投資體制改革的決定》。在決定第三部分就政府投資項目明確了代建制概念，要求完善政府投資體制，規范政府投資行為，加強政府投資項目管理，對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”。代建制是指政府委托專業管理公司對工程建設進行管理，形成投資人、使用人、項目法人三者相互制約的政府投資項目管理新模式，2006年四川省及攀枝花市也分別出臺了《四川省政府投資非經營性項目實行代建管理的暫行辦法》、《攀枝花市政府投資項目代建制暫行辦法》等，攀枝花市還成立了代建處，推行代建制。

代建制作為一種管理制度創新，對傳統的建設模式進行了大膽創新，去蕪存精，并結合了時代發展的需要，故其優點十分明顯：首先減少了國家公務人員職務犯罪行為的發生，它使管理權和決策權相分離，又相互制約，在一定程度上遏制了工程建設領域腐敗溫床的產生。其次是有利于發揮專業管理單位專業化的優勢，嚴格控制項目投資及工期質量，有利于提高工程的整體建設管理水平。再者它有利于明確政府投資項目參與各方的職責，實行“投資、建設、管理、使用”相分離的原則。攀枝花市代建制管理的特點主要表現在：（1）通過公開招標選擇代建單位，實現了政府投資建設項目運作市場化，不僅有利于代建市場的培育，使其健康發展，有效地鏟除了產生腐敗現象的土壤。（2）未設立任何代建制組織協調或管理等中間機構，減少代建制管理的中間環節，進一步提高了政府投資項目代建制管理效率。（3）市政府授權的主管部門或投資主管部門組織項目業主與代建單位簽訂雙方代建合同，市政府授權的主管部門或投資主管部門負責代建制的組織實施和協調工作。

1 攀枝花市代建管理現狀分析

通過近幾年來的工程實踐，攀枝花市代建制管理取得了不錯的效果，但作為一項新生事物，由于代建制度配套法律法規建設還不完善，實踐經驗積累不足，總體上還處于試行和完善階段，在實踐中也暴露出一些體制、機制和管理方面的問題。

1.1 實施《攀枝花市政府投資項目代建制暫行辦法》效力不強，代建人的法律定位不明確

首先，雖然攀枝花市出臺了代建制的相關規定并實施了一些代建項目，但其層級較低，協調力差，法律地位問題未得到根本解決。實行代建制的依據只是部門性規章，還不是一項法定的制度，約束力不夠強，代建制在制度層面上還存在較多問題。同時由于《攀枝花市政府投資項目代建制暫行辦法》和現行基建法規中沒有明確授予代建單位履行職責的法律地位，使其在辦理各種項目建設手續時，身份難以被有關行政管理部門認可，獨立開展和承擔相應法律責任的能力受限制，工作起來比較被動。有些使用單位對于代建工作存在一定的抵觸情緒，或是不積極主動配合，或是過多進行干預，影響了代建工作的順利開展。另一方面，代建單位從項目立項后開始介入并與項目業主簽訂《代建合同》，明確建設工期。事實上，由于征地拆遷等問題涉及協調范圍廣、難度大、不確定因素多，往往不能按《合同》規定的時間完成，因此，代建單位要承擔相應責任并不合理。

其次，代建人是被委托人還是承包人應加以明確，這涉及代建各方責權利的劃分。在民法中，“代理”是指代理人在代理范圍內，以被代理人的名義或自己的名義獨立與第三人進行民事行為，由此產生的法律效果直接或間接歸屬被代理人的法律制也就是說代理所產生的法律效果是由委托方承擔的。而在建筑行業采用的代建制中，代建人接受業主方的委托，承擔建設項目全過程的管理工作，在此過程中產生的民事責任是由代建方承擔的，這與民法中規定的代理的含義相違背，因此可以認為代建人是以承包人的身份出現在代建活動中，而不是按民法中的被委托人身份。

1.2 風險轉移問題尚未解決

所謂風險轉移是指通過合同或非合同的方式將風險轉嫁給另一個人或單位的一種風險處理方式。 目前合同法或其它有關法律并未對項目代建是一種什么樣的合同關系做出明確的規定。在實際操作中, 大部分業主或投資方不愿意將建設期法人職權委托給代建公司, 雖然合同寫明代建單位為建設期法人, 但實際上，業主單位從自身利益出發，在項目管理過程中會多方干預，如資金撥付、招投標以及建設規模、標準、投資等，導致代建單位要承擔項目業主的責任，卻難以行使其權利，無權有責的情況時有發生。

同時又規定諸多事項必須由業主批準,造成代建單位根本無法正常履行法人職責,另一方面又采用合同形式將法人責任轉移代建方, 造成代建公司即使取得了法人的地位可以行使法人職權后也并不愿意承擔法律規定的建設單位全部責任, 這樣造成在建設實施過程中, 業主并沒有從項目建設管理中脫出身來, 時時要處理項目實施過程中的各種問題, 而且代建項目建造起來之后, 業主仍然要面對使用過程中的各種瑣碎問題，這就形成業主或投資方付出了風險轉移的費用但風險并未能全部轉移或轉移失敗。

1.3 代建單位工作的職責不夠明確

由于代建制相關規定及代建合同約定的責任和義務不夠明確，代建單位與項目業主的責權利問題界定不明晰，致使代建單位履行工作職責過程中，存在工作職責不清或無法準確界定各自工作職責的問題。一是代建單位與監理單位及使用單位工作內容存在交叉現象。對前期工作包括項目審批、招投標、對外協調、設備材料考察等工作內容分工以及發生的費用由誰承擔，都沒有明確規定。代建單位與監理單位在“三控”以及工作協調上職責不清，有的代建單位借口質量及安全責任應由監理負責，自己只負責投資控制與協調，減小了自己應盡的工作職責。二是存在代建單位直接參與代建項目的監理、招投標代理及造價咨詢工作的現象。由于《暫行規定》對代建單位參與項目設計、監理、咨詢等沒有限制性規定，而現有代建單位多具有設計、監理、咨詢一項或多項資質，造成在監理、咨詢等招標過程中存在代建單位自己組織招標，自己中標現象，有違招投標公平原則，且不利于互相制約與監督，違反了《建筑法》的基本要求。

1.4 代建費用取費標準偏低，對投資總額小的項目影響較大，代建單位缺乏內在動力

代建制《試行辦法》規定代建費用取費標準約為項目總投資0.6～2%，對于總投資10億元以下的項目，與其他智力型服務如設計、咨詢、監理相比，代建費用還是偏低。由于建設單位管理費不包含項目開工前的前期工作管理費，以及代建單位必須支出的工資、稅金和應獲得的合理利潤等內容，與代建單位繳交履約保函、控制投資分擔的責任不對稱，影響了代建單位的積極性，不利于吸引優秀企業參與代建，不利于加快培育代建市場。

1.5 各管理部門工作脫節，難以形成監管合力

在工作中，各管理部門相互之間的工作缺乏足夠的銜接，監控的合力始終難以形成。項目審批部門在項目審批時，審查深度不夠，與專業部門聯系欠缺，批復的投資不能準確反映工程實際成本；項目建設標準無章可循，對設計所提要求全憑業主喜好，行業主管部門缺乏監管；審圖中心對施工圖審查時往往只注重技術、安全審查，對于施工圖預算是否超初步設計概算并不關注；項目招投標階段，項目審批部門對工程招投標的標底價制定過高提出異議，而代建單位不予回應；有些建設項目工程還未完工已經超概算，且未經原審批部門同意調整概算，為趕工期繼續施工；在施工階段對設計變更、工程增量管理不規范，為趕工期，經常發生“先干后算”的情況，致使現場計量、變更簽證這些重要環節沒有得到有效控制；項目決算審計中，審計部門一方面從不參與工程計量復核(包括隱蔽工程)，同時對中介機構的審計結果不予審查，另一方面把未經發改、財政審批同意調整的設計變更、工程增量也作為計價依據，審計結果直接與施工單位見面，代建單位匆忙付款，財政如有異議不予付款，稍有不慎就會引發施工單位群體鬧事或圍攻的惡性事件；項目支出缺乏財政評審依據，財政在項目資金上被動給錢的局面沒有得到根本的扭轉。

2 對策和建議

2.1 完善相關法律法規，盡快建立一套完整嚴謹的制度，進一步明確“代建制”的法律地位

為了有效地推行“代建制”,應加快制定和出臺相配套的法規性文件,比如對政府投資工程項目的分類管理、項目法人的管理規定等。要進一步明確代建制在建設領域的法律地位以及各方應承擔的法律責任及享受的權益。對代建單位是僅作為項目管理者還是具有短時項目法人權利和責任的身份,應在法律上給予明確,并依此對后期項目代建過程各環節中代建人身份加以明確,據此討論代建人的責、權、利。

2.2 完善責任追究機制，提高項目建設管理水平

一是加強對代建單位的管理。對項目管理混亂、隨意變更合同、未經批準擅自超規模、超標準、超概算的代建單位，要給予通報批評，并與代建管理費掛鉤；情節嚴重的，轉紀檢、監察部門處理。代建在實施過程中能積極主動采用新機制、推廣新技術、優化設計方案、合理節約投資，應給予通報表揚，且根據工程投資的結余額度給予適當的獎勵；引入市場機制，打破一家代建的局面，委托有資質的專門管理機構，實行專業化、社會化的全程代建管理。二是強化招投標管理。政府投資項目從方案設計開始，勘察、監理、施工等各個環節必須向全社會公開招標。招標必須嚴格按照初步設計的批準內容進行，標底價(指導價)編制必須控制在批準的概算之內，凡超過的必須由項目審批主管部門批準。同時要提高標底的編制質量，保證標底價與決算價的銜接。加強招投標的監管力度，克服在招標投標中各種不正當行為，發現問題，必須嚴肅查處。三是完善監理制度。對項目實施過程中，擅自提高建設標準、擴大建設規模、改變建設方案的行為，監理單位要及時制止或上報有關主管部門。對于不履行監理職能的單位，視情況給予勸誡或限制其承擔政府投資項目的監理任務，并建議有關資質管理部門給予相應處罰。

2.3 充分發揮項目使用單位的監督作用，加快推行項目后評價制度

建立健全有關管理規章制度。以市政府名義印發實施代建制管理辦法，進一步明確代建單位與項目業主之間的責、權、利，特別是代業主權利，以利于代建單位對項目總投資的有效控制。充分發揮項目使用單位的監督作用。項目使用單位的監督內容包括:項目前期對代建人準入和退出及代建人選擇各承包單位的招標、代建項目建設程序報建的監管；在項目實施階段對施工階段的實體質量、進度及安全，有無違法分包、轉包,以及竣工驗收、驗收備案等方面的監督；項目使用階段,對代建項目的產權和代建城建項目的移交管理監督等等。同時,項目使用單位要參與代建項目的全過程管理,從項目之初的初設評審及項目功能定位上,要充分表達使用單位的具體要求。在項目完成后,參與工程項目的驗收，重點驗收項目的使用功能。

建立項目后評價制度。為更好地對項目建設進行全過程監控，實時評估代建方的績效，并將評估結果作為今后代建方招投標的重要衡量指標，因此有必要在項目流程的初、中、末三個階段，結合時間、成本、質量三大工程目標，建立完整的代建方績效評估體系，并在項目投入正式運營后，對其使用功能進行全面測試檢驗，對設計及施工的綜合結果進行綜合驗收，確認是否達到項目之初所設定的各項指標（有些指標只能在運行一定時間后方可得出），并根據各項指標對該項目進行最終評價也就是項目后評價。

2.4 建立科學的激勵機制，完善獎懲制度

業主單位可以通過激勵的手段間接地對代理單位進行監督。例如,采用設立投資節余獎勵規定,或通過適當提高代建管理費用的辦法鼓勵代建單位控制投資,節約建設資金。需要注意的是單獨的成本控制可能使代建單位為贏取獎勵而降低工程建設標準,這一方面這可以通過適當增加代理費用和加強政府監督的方式來解決。采用這一方法,不但能夠給代建單位充分發揮其管理才能的空間、調動其工作積極性,而且還能真正建立與代建單位工程項目管理績效相適應的有效的激勵機制。

在代建費與獎懲制度這一環節上，應盡快制訂切合代建工作實際的收費標準，明確代建費內容，列入明確科目，若代建工作按預定目標完成（主要是投資控制，參考質量和工期），就獎勵代建單位以具體數額的獎金，而不是節余分成。同時防止代建管理費的過度競爭。許多地方將代建管理費列入招標選擇代建單位的主要競爭指標，攀枝花市也是采用這種模式，這是一個需要慎重考慮的問題。目前，代建制在攀枝花市尚處在推行階段，社會對代建制還未完全接受，代建主體也未充分發育，代建單位資質標準、相關法規及制度尚未頒發完全，代建單位的素質差異較大。在此背景下，將代建管理費作為選擇代建單位的主要競爭指標必將使代建制的發展象當年剛執行監理制時陷入低價惡性循環的困境。另一方面代建管理費是智力勞務報酬，與工程施工承包價格的評價完全不同，代建管理費僅占工程項目投資總額僅3%左右，但通過代建方在工程項目管理中科學、有效地控制和節省投資所產生的效益卻可能是代建費的幾倍，甚至幾十倍。如果收益過低，工程項目管理企業將無法吸納和穩定優秀管理人才，也就無法支撐和發揮代建單位統一管理協調的地位和作用，勢必制約代建制的健康發展。

3 結語

攀枝花市的代建制推行至今，盡管在實踐中出現了諸多偏差和問題，但只要在實際操作中不斷總結經驗教訓，完善管理制度及相關規定，并及時對代建單位加以引導、統一，相信信代建制一定會在非經營性政府投資項目建設管理中起到預期的作用，而各代建單位也應找準市場定位，發展企業的核心競爭力，在加快推行“代建制”的今天，抓住機遇，壯大發展，也為政府投資建設項目的管理營造一個健康、公平、競爭、有序的市場環境做一份貢獻。

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10.3969/j.issn.1001-8972.2012.09.023

何安爽（1969.7-）男，國家注冊監理工程師，注冊安全工程師，畢業于昆明冶金高等專科學校，現任攀枝花市仁和區建設工程質量安全監督站副站長。

賴娣紅（1969.9-）女，工程師，畢業于攀枝花大學房建專業，現任攀枝花市仁和區住房和城鄉建設局，從事村鎮規劃管理工作。