德國民事調解制度的發展與啟示

張明強 劉明鳳 (江蘇省司法廳研究室 江蘇南京 210024) ■文

德國民事調解制度的發展與啟示

張明強 劉明鳳 (江蘇省司法廳研究室 江蘇南京 210024) ■文

上世紀70年代以來，非訴訟糾紛解決機制 (ADR)在世界范圍內迅速興起，調解作為其中最重要的糾紛解決方式，在各國實踐中發揮了重要作用，形成了許多行之有效的做法。德國作為大陸法系的典型代表，不僅擁有一套高效嚴密的法院審判體系，而且其民事調解制度也獨具特色。本文在對德國民事調解制度進行梳理分析的基礎上，探討調解制度發展演變的規律，對進一步完善和發展我國人民調解制度提出建議。

一、德國民事調解制度發展概況

德國民事調解制度的歷史比較悠久，早在1877年就隨著《民事訴訟法》的頒布實施而確立。回顧其一個多世紀的發展歷程，大體可以分為四個階段。

(一)創立期 (19世紀70年代至20世紀30年代)。1877年德國第一部《民事訴訟法》實施以后，德國專門成立了調解機構，聘請調解委員開展調解工作，調解委員由政府資助，調解以自愿為原則。此后，隨著法院訴訟壓力的增大，德國的立法者在民事調解制度上進行了大膽的創新，首次建立了訴前強制調解制度。1924年修訂的《民事訴訟法》規定，在地方法院提起的爭議金額低于500馬克的民事訴訟必須先在法官主持下進行調解，調解不成的才進行審判。在這一強制性規定以及法官參與下，德國民事調解制度得到了較快發展，調解數量大為增加并取得了良好的效果。

(二)停滯期 (20世紀40年代至20世紀60年代)。隨著司法制度的完善和法治意識的增強，民眾更多地選擇通過訴訟解決糾紛，加之調解委員素質的局限以及律師出于利益追求的訴訟傾向，德國調解糾紛的數量呈萎縮之勢。與此同時，訴前強制調解規定也受到了部分民眾的質疑與反對，他們認為調解人由同一法官擔任會影響后繼的訴訟，法官在調解過程中形成的觀點往往就是訴訟判決的結果，這將導致當事人屈從于法官的調解方案。1950年，訴前強制調解的規定被取消，德國調解制度的發展隨之陷入困境。

(三)發展期 (20世紀70年代至20世紀末)。這一時期，德國同其他主要發達國家一樣，經濟進入了一個新的快速發展階段，民事糾紛案件快速增長，司法系統越發不堪重負。面對這一困境，德國的立法者再次將目光聚焦到調解制度上。1975年，德國為了應對急劇增加的醫療糾紛，創立了醫師協會仲裁所，以仲裁調解醫療糾紛。1976年的《民事訴訟法》進一步明確了法官的調解義務，要求不論訴訟進行到何種程序、哪一階段，法院都應注重使用調解。1994年頒布的《費用修正法》規定，律師如能促成當事人達成庭外和解，除了可收取法律規定的律師費外，還可再收取50%的“和解費”，旨在進一步調動律師促進和解的積極性。這一系列的動作表明，德國的調解制度正在緩慢而堅定地恢復發展。

(四)興盛期 (2000年至今)。2000年，德國《民事訴訟法施行法》第15條a款生效，重新確立了訴前強制調解制度。該款規定，低于1500德國馬克的財產爭議、鄰地爭議以及沒有經過媒體、廣播報道的個人名譽損害等三類民事爭議在法院受理之前必須經過調解。2011年，德國政府通過了《促進調解及其他訴訟外沖突解決機制法》草案，對庭內調解、庭外調解、附設法院的調解程序，以及調解的保密性和執行力等作出規定，以促進調解在化解糾紛中發揮更大的作用。這些探索與創新，使德國的調解制度進入了一個新的發展階段，調解的范圍包括家庭和鄰里糾紛、勞動爭議糾紛、環境糾紛、商務糾紛、刑事案件賠償等，調解案件的數量和質量均有大幅提高。

二、德國民事調解制度的特點

經過一百多年的曲折發展，調解已經成為德國解決民事糾紛的重要手段，不僅具備了較為完善的法律和制度體系，而且形成了獨具一格的特點。

(一)調解手段的優先性。德國將調解作為民事訴訟的一個基本原則，德國《民事訴訟法》明確要求“應當在訴訟的各階段努力在當事人之間進行調解”①參見齊玎：《德國ADR制度的新發展》，《人民法院報》2010年10月29日。。2000年生效的《民事訴訟法施行法》第15條a款，將強制調解的范圍由1924年的一類擴展到三類。這些規定反映出立法者對調解價值的肯定和重視，并將其作為解決民事糾紛的優先選擇。以勞動爭議案件為例，目前德國各級勞動法院受理的案件90%通過庭前調解得以解決，只有10%的案件以判決形式結案。

(二)調解程序的前置性。德國的民事調解大體分為當事人合意的法院調解、訴前強制調解、訴訟外調解以及訴訟外和解等四類，其中最具特色的是訴前強制調解。這一規定雖然于20世紀中期被取消，但經過半個世紀的沉寂后，最終重新獲得了法律認可。除此之外，強制調解還可見于德國其他法律之中，如德國的《勞動法院法》規定，在須進行言辭辯論的勞動法一審判決和裁定程序之前，必須經過司法調解;有關雇員職務發明的糾紛、著作權的糾紛以及不正當競爭引起的糾紛等也必須經過調解后方可提起訴訟②參見章武生張大海：《論德國的訴前強制調解制度》，《法商研究》，2004年第6期。。

(三)調解結果的權威性。在德國，調解結果具有嚴肅的法律效力。一方面，調解能夠引起訴訟時效的中斷。德國《民事訴訟法施行法》規定調解的的期限為3個月，調解期間訴訟時效中斷，2002年生效的《德國民法典》對此作了再次明確。另一方面，《民事訴訟法》還規定，當事人通過調解達成協議，一方不履行協議的，另一方可以申請直接強制執行，這意味著調解協議具有與法院判決同等的效力。

(四)調解行為的有償性。德國的民事調解同法院的審判一樣是收費服務，在調解成功的情況下費用通常由雙方分攤，如果調解失敗則為后繼訴訟中的敗訴方承擔。為了避免調解機構收不到報酬的情形發生，《民事訴訟法施行法》還專門設立了預付款制度。一般來說，非法律專業人員的調解委員的收費標準較低，成功的調解20歐元左右，失敗的調解10歐元左右，律師和公證人從事調解活動的收費一般為100歐元左右，體現了收費標準與服務水平相適應的原則③參見章武生張大海：《論德國的訴前強制調解制度》，《法商研究》，2004年第6期。。

(五)調解方式的多樣性。德國的調解制度以便捷高效化解糾紛為目的，其調解方式靈活多樣。如調解委員的人選既有律師、公證員、退休法官等法律專業人員，也有具有調解技能并自愿從事調解工作的非專業人士。非法律專業人員主要處理簡單的糾紛，適用法律復雜的糾紛則交由法律專業人員處理，當事人可根據需要在調解員數據庫中查找并選擇合適的調解員，使得調解工作更有效率。在調解組織設置上，既有法院附設的調解機構，也有民間性質的調解機構，各種行業協會、工會普遍成立了調解機構，為當事人解決糾紛提供了較多的選擇。

三、德國民事調解制度的啟示

德國民事調解的歷史，從一個側面上揭示了調解制度發展演變的規律，給我們帶來了一些有益的啟示。

(一)發展調解制度是現代社會治理方式的必然選擇。德國調解制度的發展盡管曲折，但始終向前，展現出強大的生命力。調解制度的興起，從直接原因看，是為了應對不斷增加的訴訟壓力。而從社會發展的角度審視，則具有歷史的必然性。隨著經濟社會的發展，社會結構不斷分化、經濟關系日益復雜、思想觀念趨于多元，各種利益沖突必然引起社會矛盾糾紛的大量發生，司法資源有限、訴訟程序復雜以及對抗制訴訟的弊端，使得以司法訴訟為中心的一元化糾紛解決機制難以適應。因此，將訴訟與非訴訟的各種糾紛解決方式相結合，成為現代法治社會的必然趨勢。調解制度不僅以其簡單、快捷、經濟的優勢彌補了司法訴訟的不足，而且以自治、和諧、共贏的理念回應了現代社會對司法變革的要求。調解的正當性和價值正是在這一發展過程中得到了世界性的普遍認同④范愉：《調解的正當性與發展趨勢》，《人民法院報》2009年10月14日。。完善和發展我國人民調解制度，必須充分認識調解對于完善中國特色社會主義司法制度和社會管理體系的重要作用，把調解作為化解矛盾糾紛、維護和諧穩定的戰略舉措來抓，進一步深化認識，增強信心，努力推動調解工作快速健康發展。

(二)合理的制度安排是調解制度發揮作用的重要保障。回顧德國調解制度的興衰變化，可以看出，國家的立法和政策對調解制度的發展影響重大。其核心的方面，一是國家對調解制度的態度，包括對調解價值的評價和相應的政策支持。德國不僅將調解作為與司法訴訟相并列的糾紛解決方式，而且通過立法大力鼓勵和倡導通過調解結案。此外，德國政府對民間調解機構普遍給予經費資助，體現了對調解工作社會效益的充分肯定。二是司法政策支持的力度。德國十分重視調解結果的可執行問題，通過立法賦予調解協議較強的約束力，對調解制度的發展起到了積極的推動作用。完善和發展我國人民調解制度，必須充分發揮法律和政策的引導、規范和支持作用，在總結我國長期實踐經驗的基礎上，加快健全完善科學合理的調解制度體系。

(三)保持特色和優勢是調解制度的生命力所在。調解制度的最大優勢是簡便高效，最大特色是促成當事人合意。如果說訴訟追求的是程序和實體的正義，調解追求的則是效率和實質的正義。縱觀德國調解制度發展的各個階段，不管制度如何創新，始終堅持效率這一關鍵，給予當事人便利的服務和多樣的選擇。同時，為促使當事人達成合意，德國非常注重調解人的公信力和調解能力，要求調解人保持公正、中立并具有較高的調解技能。完善和發展我國人民調解制度，必須在加強規范化建設的同時，始終堅持“高效快捷、便民利民”的方向，不能走司法化、復雜化的路子，大力加強調解員專業素質和職業素養建設，以優質高效的調解服務贏得社會的信任和支持。

四、完善和發展我國人民調解制度的建議

完善和發展人民調解制度是建立健全中國特色社會主義社會管理體系的一項重要任務。由于各國的政治體制、文化背景、司法制度的不同，非訴訟糾紛解決方式并沒有一個放之四海而皆準的模式，基本上都是在尊重本國具體司法背景的前提下，相互借鑒彼此之間的經驗所形成的⑤范愉：《調解的正當性與發展趨勢》，《人民法院報》2009年10月14日。。盡管我國的調解制度在理念、手段和方式等方面具有自身的特色和優勢，并在實踐中創造了享譽世界的“東方經驗”，但德國調解制度的一些具體做法仍值得借鑒。在此，結合我國實際提出如下建議。

(一)加快完善訴前調解制度。由立法或相應制度將部分糾紛案件設定為調解前置，或將特定類型糾紛從普通法院中分流出去，由社會化機制處理，是世界各國調解制度發展的共同趨勢⑥范愉：《調解的正當性與發展趨勢》，《人民法院報》2009年10月14日。。德國的訴前強制調解制度就是一個典型的代表，它不僅體現了國家對調解工作的倡導和支持，而且體現了合理配置司法資源，追求法律社會效果的理念。近年來，我國在訴前調解方面的探索取得了長足的進步，全國人大常委會公布《民事訴訟法》修正案 (草案)提出，“當事人起訴到法院的民事糾紛，適宜調解的，先行調解”，標志著調解優先、先行調解的法律地位將得到確認，必將對我國調解制度的發展產生重大影響。人民調解組織承擔的委托調解、協助調解以及駐法庭調解工作室是訴前調解的主要形式，面臨的任務將更加繁重，工作規范化的要求將更為嚴格。要適應民訴法修改的新要求，根據糾紛雙方的權利義務關系、糾紛性質及爭議金額大小等因素，進一步界定適宜訴前調解的案件的范圍和類型，促進糾紛案件的合理分流，提高調解結案成功率;進一步規范訴前調解啟動、流程、時限、轉審等程序，防止久調不審或以判壓調，維護當事人訴訟權利，降低當事人訴訟成本;進一步完善調解規則，推行調審分離，建立監督制約機制，增強訴前調解的獨立性和公正性，發揮調解和訴訟的各自優勢和協同作用，實現公平與效率、社會效果與法律效果的有機統一。

(二)規范行業性專業性調解組織管理制度。近年來，行業性、專業性調解組織發展迅速，全國已達3.1萬多個，在矛盾糾紛多發易發領域發揮了重要作用，也為人民調解制度的發展注入了新的活力。與此同時，管理制度缺失的現象逐步凸顯，出現了缺乏統一有效管理、工作機制不夠健全、人員素質參差不齊、資源整合難度大等問題，迫切需要加強管理和引導。德國不僅規定調解機構必須必須由州司法部設立或認可，而且對調解員的職責、義務、培訓、教育、回避等均有具體規定。各級司法行政部門應根據《人民調解法》的規定，加強對行業性專業性人民調解組織的統一管理，進一步完善調解組織設立的條件程序、工作規范、調處流程、服務標準、經費保障、檔案管理、信息統計等管理制度，健全業務指導、人員培訓和監督檢查制度，建立調處中心與行業調解組織以及法院之間的協作聯動機制，確保行業性、專業性調解組織依法組建、管理有序、運行規范、服務高效，在加強和創新社會管理中發揮更加積極的作用。

(三)健全人民調解員管理制度。調解員的能力和素質，不僅影響到調解成功率的高低，而且直接關系到調解制度的社會公信力，這一點在德國調解制度的發展中表現較為明顯。當前，人民調解員隊伍呈現數量龐大、構成復雜的態勢，如何實施有效的管理事關調解工作的健康發展。要進一步加強調解員選任聘任管理，明確專職調解員、專業調解員的選聘條件、程序和方式，注重對其專業背景、社會經驗、斡旋能力的考察，從源頭上建設一支精干、管用的調解員隊伍。要著力強化調解員教育管理，推行持證上崗、分類管理、分級培訓、等級評定等制度，制定調解員行為準則和職業道德規范，建立專業調解員數據庫，不斷提升調解員的整體素質和社會形象。要健全完善考核獎懲制度，定期對調解員提供信息數量、調解糾紛數量、調解成功率、群眾滿意度等情況進行考核，對優秀調解員加大表彰獎勵，對不適宜從事調解工作的及時進行調整，增強調解員的社會責任感和榮譽感。同時，要針對調解委員會群眾性自治組織的屬性和調解員數量大、分布廣的特點，大力推進調解員協會建設，充分發揮協會教育、管理、指導、服務等功能，構建人民調解管理工作的新平臺，為有效化解各類糾紛提供隊伍保障。

(四)強化調解協議執行制度。我國人民調解協議具有民事合同性質，并可以通過法院司法確認以及按《公證法》有關規定申請公證而獲得強制執行效力。然而在實踐中，申請司法確認和公證的調解協議并不多，協議履行主要依靠當事人自覺自愿，無形中降低了調解協議的嚴肅性。德國重視調解協議的可執行力值得我們借鑒，但在如何提高執行力方面，直接賦予調解協議強制執行力在我國并不可取，因為這不僅有悖于人民調解的屬性，而且混淆了調解與訴訟的本質區別。強化人民調解協議的效力，應在現有法律框架內，從完善執行保障制度方面進行設計。一是進一步優化司法確認程序，按照依法、簡便、合理的原則，建立司法確認受理審查的快速通道，方便當事人申請辦理。對于人民法院委托調解和駐法庭人民調解工作室達成的調解協議，建立調解和司法確認之間的聯動機制。二是建立調解協議違約責任制度。目前，法律法規對無正當理由不履行調解協議缺乏制約性措施，這是導致調解協議效力不高的重要原因。違約責任制度是《合同法》保障當事人自覺全面地履行義務的一項極其重要的制度，人民調解協議作為有法律約束力的民事合同，建立違約責任制度不僅有法可依，而且通過合理確定違約責任條款，對于維護當事人合法權益、增強雙方履約責任意識具有積極的作用。三是強化調解協議執行的司法保障。對雙方自愿達成的調解協議，除非存在法定的無效、變更或可撤銷情形，人民法院應尊重原調解協議并給予支持，符合強制執行條件的依法及時執行，確保調解協議的效力能夠得到司法裁判支持，以司法實踐促進當事人增強權利義務觀念。

(五)落實調解經費保障制度。我國《人民調解法》規定：“調解民間糾紛，不收取任何費用”。與德國收費調解方式相比，我國的立法體現了社會主義制度的優越性，有利于減輕群眾負擔，促進當事人更多地選擇調解解決糾紛。目前，全國各類人民調解組織每年調處矛盾糾紛量達700多萬件，調解已經成為與訴訟并列的最重要的糾紛化解方式，同時也對調解經費的保障提出了更高要求。《人民調解法》雖然規定政府對調解工作給予必要的經費保障，但由于缺乏具體的政策和標準，在實際工作中，各級財政對訴訟經費的保障比較重視，而對調解經費的保障還不夠有力，與調解工作需要存在較大的差距。就本質而言，人民調解是國家為群眾提供的一項公共司法服務，其經費理應納入財政預算。加強人民調解經費的政策保障，應該參照政法經費保障體制改革的總體要求，按一定的標準將司法行政機關指導管理經費、調解員培訓經費和補助經費、調解委員會公用經費、業務裝備經費和基礎設施建設經費列入財政保障范圍，根據地區經濟發展水平和調解案件的難易程度合理制定調解員的補貼標準，同時鼓勵和引導村 (居)民委員會和企 (事)業單位提供一定的支持，為人民調解工作的發展提供有力的物質保證。

(責任編輯 趙海鷗)