論澳門特別行政區行政長官產生辦法修改的法律邊界

冷鐵勛

一、問題的提出

根據《全國人民代表大會常務委員會關于〈中華人民共和國澳門特別行政區基本法〉附件一第七條和附件二第三條的解釋》（以下簡稱《解釋》）的規定，2009年及以后澳門特別行政區行政長官的產生辦法和立法會的產生辦法，可以進行修改，也可以不進行修改，是否需要修改，由行政長官向全國人大常委會提出報告，由全國人大常委會依照《澳門基本法》第四十七條和第六十八條的規定，根據澳門特別行政區的實際情況予以確定。上述《解釋》雖然是因應澳門特區政府就2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法（以下簡稱“兩個產生辦法”）是否需要修改而作出的，但根據《解釋》的規定內容，隨著澳門社會的不斷發展進步，澳門特別行政區行政長官產生辦法和立法會產生辦法可根據澳門的實際情況依法適時作出適當的修改。

關于行政長官的產生辦法，《澳門基本法》沒有如《香港基本法》那樣，規定一個最終達至普選的目標。根據《澳門基本法》起草委員會政治體制專題小組最后一次會議的工作報告，《澳門基本法》第四十七第一款“澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生”的規定，并未排除將來澳門選擇普選行政長官的制度。那么，在現行《澳門基本法》沒有就行政長官的產生辦法規定一個最終達至普選的目標的情況下，如果將來澳門選擇選舉行政長官的制度，是僅僅通過修改《澳門基本法》附件一就可實現，還是涉及修改《澳門基本法》正文的規定呢？因為《澳門基本法》正文的修改和附件一的修改是兩種不同的法律程序。此外，在沒有依法確定普選行政長官的目標之前，對《澳門基本法》附件一關于行政長官產生辦法的規定進行修改時，又如何確定它的法律邊界？換言之，它在法律上應受到什么樣的限制？這些問題都非常值得研究，對于正確理解《澳門基本法》關于行政長官產生辦法的規定也很有必要和意義。本文擬就澳門特別行政區行政長官產生辦法修改的上述問題作一探討。

二、確定普選行政長官的目標涉及《澳門基本法》正文的修改程序

《香港基本法》在其正文的第四十五條專門規定了行政長官的產生辦法最終達至普選產生的目標，因此，香港特別行政區行政長官實行普選的時候，只需按照修改《香港基本法》附件一的程序進行便可，無需涉及《香港基本法》正文的修改程序。《澳門基本法》正文沒有明確規定行政長官的產生辦法最終達至普選的目標，如果將來澳門確定選擇普選行政長官的制度，是否也一樣只需按照修改《澳門基本法》附件一的程序便可解決呢？對此，有著兩種截然不同的意見。第一種意見認為，既然《澳門基本法》正文第四十七條第一款規定行政長官在當地通過“選舉或協商”產生并未排除將來澳門選擇普選行政長官的制度，那么，澳門實行普選行政長官的制度時，就像香港一樣，只需按照修改《澳門基本法》附件一的程序便可實現，無需修改《澳門基本法》的正文，因為正文第四十七條第一款中的“選舉”未排除普選，無需再修改正文。第二種意見則認為，《澳門基本法》正文中就行政長官產生辦法沒有規定最終達至普選目標，不是漏寫，也不是寫與不寫都一樣，它表明《澳門基本法》的現行框架下，沒有作出普選行政長官的制度安排。因此，澳門要實行普選行政長官的制度，涉及《澳門基本法》正文的修改問題，不是僅僅通過修改《澳門基本法》附件一就可解決的。

從表面上來看，第一種意見，似乎是有一定道理的：《澳門基本法》正文第四十七條第一款中行政長官在當地通過“選舉或協商產生”的規定并未排除將來選擇普選的可能，所以，澳門在將來選擇普選行政長官的制度時，僅需通過修改《澳門基本法》附件一的規定便可，因為正文第四十七條的規定已經包含了可以選擇普選的制度安排。然而，按照這種意見的邏輯，那《香港基本法》正文第四十五條完全沒有必要再寫上一款，專門規定行政長官的產生辦法最終達到普選的目標。因為，按照同樣的解釋，《香港基本法》正文第四十五條第一款中行政長官在當地通過“選舉或協商產生”的規定，同樣未排除將來香港選擇普選行政長官的制度，所以，有了第四十五條第一款的規定，完全沒有必要再寫上另一款專門去規定行政長官的產生辦法最終達至普選的目標。由此看來，在基本法的正文中寫上與不寫上行政長官的產生辦法最終達至普選的目標還是有區別的。作為一種憲制性法律，有關的內容寫與不寫絕不是沒有法律意義的。《澳門基本法》沒有寫上最終達至普選行政長官的目標，說明在《澳門基本法》的現行框架下，沒有作出普選行政長官的制度安排，這應該是一個不爭的客觀事實，否則，也就不會有人提出要普選行政長官，而是像香港那樣直接奔向普選的時間表和路線圖了。盡管《澳門基本法》第四十七條第一款中行政長官在當地通過“選舉或協商產生”并未排除將來澳門選擇普選行政長官的制度，但也不能據此就認為《澳門基本法》的現行框架下已經有了普選行政長官的目標。是否有普選行政長官的目標，關鍵還是要看《澳門基本法》有沒有作出明確規定。正如全國人大常委會副秘書長喬曉陽在2012年3月1日與澳門各界人士座談會上講話中所指出的那樣，“由于沒有規定一個普選目標，這就決定了澳門特別行政區兩個產生辦法的修改，同基本法其他條文一樣，只能立足于特定時期澳門的實際情況作出適當的修改，以后有需要再作修改，而不能在基本法之外設定一個目標，然后提出所謂時間表”。1

由此看來，《澳門基本法》的現有框架并沒有確立行政長官最終普選的目標，雖然這并不意味著澳門日后不能朝最終普選目標邁進，但要在現行《澳門基本法》中確立這一目標的話，并不是簡單通過修改《澳門基本法》附件一所能解決的，它實際上涉及修改《澳門基本法》正文的問題，因為在《澳門基本法》的現有框架下，要求普選行政長官的主張，實際上是要在現行《澳門基本法》第四十七條所規定的內容的基礎上增加新的內容，使《澳門基本法》正文關于行政長官產生辦法的規定與《香港基本法》的表述一樣。任何對現行《澳門基本法》第四十七條內容的增減，無疑是對該條文的修改，無疑是對基本法有關行政長官產生的框架規定作出重大改變，這已不屬于對基本法附件一是否需要修改的問題了，而是對基本法正文是否需要修改的問題了。當然，由于《澳門基本法》正文第四十七條第一款中行政長官在當地通過“選舉或協商產生”的表述，在內容上并未排除澳門將來選擇普選行政長官的制度，確實容易使人形成這樣一種理解：只需修改《澳門基本法》附件一便可實現普選行政長官的制度安排。鑒此，若將來澳門選擇普選行政長官的制度，是僅僅通過修改《澳門基本法》附件一即可實現，抑或是要通過修改《澳門基本法》正文的程序來實現，屆時最好是通過全國人大常委會釋法的形式予以明確。

在《澳門基本法》現行框架沒有規定最終達至普選行政長官目標的前提下，就《澳門基本法》附件一關于行政長官產生辦法的修改，只是一種根據澳門實際情況的適當修改，仍有一定的法律邊界，仍要受《澳門基本法》及全國人大常委會有關決定等的限制。

三、行政長官產生辦法的修改受國家對澳門既定的基本方針政策的限制

《中葡聯合聲明》第二條明確規定，中華人民共和國根據“一個國家，兩種制度”的方針，對澳門執行的基本政策，將由中華人民共和國全國人民代表大會以中華人民共和國澳門特別行政區基本法規定之，并在50年內不變。為了確保《澳門基本法》中關于國家對澳門的基本方針政策的規定內容保持不變，《澳門基本法》對其修改在程序上作出了非常嚴格的限制。例如，將修改提案的門檻提高，規定只有全國人大常委會、國務院和澳門特別行政區才享有修改提案權；設置相關的前置程序，規定澳門特別行政區的修改議案須經澳門特別行政區全國人大代表的三分之二多數、澳門特別行政區立法會全體議員三分之二多數和澳門特別行政區行政長官同意后才能提交，幷且規定所有的修改議案在列入全國人大議程前，均應先由澳門基本法委員會研究并提出意見。除此之外，《澳門基本法》還在其第一百四十四條第四款特別規定：“本法的任何修改，均不得同中華人民共和國對澳門既定的基本方針政策相抵觸。”在新中國立法史上，除《香港基本法》外，這是第二次明確在一部法律里邊規定了限制修改的內容。作為由國家最高權力機關的全國人大制定并通過的法律，自身對其修改的內容作出嚴格的限制，這也是非常罕見的。

有學者認為，“基于憲法所確認的人民主權，人民（通過全國人大）在任何時候都有制定、修改和廢除任何法律的自由，這就必然意味著人民或全國人大先前制定的法律，在實體規范方面不能約束后來的人民或全國人大。全國人大先前制定的法律，在發生效力之后，后來的全國人大仍擁有完全的權力修改或廢除它們。從這一意義上講，先前立法在實體規范方面不構成對全國人大立法權的限制，它們對后來的全國人大在行使立法權時不具有拘束力。即使全國人大在先前的立法中明文宣告該立法或該立法的某些條款一經制定即不得修改或廢除，這樣的宣告也是沒有法律拘束力的”。該學者據此得出結論：《澳門基本法》第一百四十四條第四款作為一項實體規范對全國人大并沒有拘束力。如果全國人大決定修改基本法，即使該修改同國家對澳門既定的方針政策相抵觸，也仍然有效。2筆者認為，上述觀點并不符合《澳門基本法》第一百四十四條第四款的規定。誠然，全國人大是國家的最高權力機關，擁有至高無上的立法權，全國人大的立法行為是任何機構都不能挑戰和否定的，但立法者本身要受到其所制定的法律的約束，而不能夠任意違反自身所制定的法律，這也是法治原則的題中應有之義。因此，全國人大同樣要受到其自身所制定的法律的約束，并遵守其自身所制定的法律的規定。按照這一邏輯，《澳門基本法》第一百四十四條第四款的規定對全國人大是具有拘束力的，全國人大依照法定程序修改《澳門基本法》時，同樣要遵守《澳門基本法》第一百四十四條第四款的規定，修改的內容不得與國家對澳門既定的基本方針政策相抵觸，這是修改《澳門基本法》所必須遵循的一項原則。

根據《澳門基本法》第一百四十四條第四款的規定，任何違背國家對澳門既定的基本方針政策而對《澳門基本法》作出的修改都是不允許的，也是無效的。這其中當然也包括了《澳門基本法》附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》的修改。這是因為，從構成上看，《澳門基本法》包括序言、正文和三個附件三部分，《澳門基本法》附件一是《澳門基本法》的有機組成部分，具有與正文同等的法律效力。《澳門基本法》的修改，不僅指序言或正文部分的修改，也包括了附件的修改。《澳門基本法》在規定其修改不得與國家對澳門既定的基本方針政策相抵觸時，雖然是放在正文部分，但在“修改”前加上了“任何”兩個字，意味著不論是對序言還是正文抑或是附件的修改，均不得同國家對澳門既定的基本方針政策相抵觸。盡管《澳門基本法》正文的修改和附件的修改在程序上不完全一樣，但只要是涉及《澳門基本法》的修改，均須遵守《澳門基本法》第一百四十四條第四款的規定。鑒此，在對澳門特別行政區行政長官的產生辦法進行修改時，不論是涉及正文還是附件的修改，只要是屬于國家對澳門既定的基本方針政策的內容范疇的，都不得輕言修改，更不得與其相抵觸。

《澳門基本法》關于行政長官產生辦法的規定，有哪些內容是屬于國家對澳門既定的基本方針政策范疇？這是對澳門特別行政區行政長官產生辦法進行修改時首先必須加以明確的。

根據《中葡聯合聲明》第二條及其附件一第二條的規定，行政長官在澳門通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命，這是國家對澳門特別行政區行政長官的產生辦法所執行的一項基本政策。與此相應，《澳門基本法》第四十七條第一款明確規定，行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。在這里，《澳門基本法》完全依照中國政府在《中葡聯合聲明》中闡明的對澳門的基本方針政策來規定行政長官的產生辦法。《澳門基本法》第四十七條所規定的行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命，正是國家對澳門特別行政區行政長官產生辦法的基本政策在法律上的直接體現。根據《澳門基本法》的上述規定，澳門特別行政區行政長官的產生必須先后經過以下兩個環節：首先必須在當地通過選舉或協商產生，然后必須由中央人民政府任命。以上兩個環節缺一不可，既緊密相連，又相互統一。而且這兩個環節應當說都是實質性的，而不只是形式上的。行政長官在當地通過選舉或協商產生，體現了高度自治的精神，由中央人民政府任命，則體現了“一國”的主權和統一。3從法律上來講，在澳門當地選舉或協商產生的人選，還不能稱為行政長官，而應稱作行政長官候任人，即等候中央人民政府任命為行政長官的人。行政長官候任人只有依法經過中央人民政府任命，才是行政長官。同時，中央對行政長官的任命，必須是對經澳門當地選舉或協商產生的人作出任命，而不能不經過當地選舉或協商直接去任命行政長官。其中，中央對行政長官的任命，既是行政長官產生的最后必經法律程序，也是中央依據《澳門基本法》所享有的決定行政長官人選的一項憲制性權力。從法律上來講，中央對行政長官的任命是實質性的，而不僅僅只是形式上或程序上的，對于在澳門當地通過選舉或協商產生的人選，中央人民政府既可任命，也可不任命，而不是必須任命。

對于《澳門基本法》第四十七條所規定的體現國家對澳門特別行政區行政長官產生辦法的基本政策的內容，在修改行政長官的產生辦法時，必須切實予以維護，而不能偏離《澳門基本法》的有關規定，更不能違反《澳門基本法》的有關規定，這是在對澳門特別行政區行政長官產生辦法進行修改時首先要明確的一個法律邊界。正如《全國人民代表大會常務委員會關于澳門特別行政區2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法有關問題的決定》（以下簡稱《決定》）中所指出的那樣，有關澳門特別行政區行政長官產生辦法的任何修改，都應當符合《澳門基本法》第四十七關于行政長官在當地通過選舉或協商產生、由中央人民政府任命的規定。具體來說，就是不能通過對行政長官產生辦法的修改，改變行政長官在當地通過選舉或協商產生、由中央人民政府任命這一基本政策。任何只強調行政長官在當地通過選舉或協商產生即可，不必經中央人民政府任命，或認為中央人民政府只是走走程序，履行一個任命手續而已的觀點，以及忽視行政長官在當地通過選舉或協商產生的環節，認為當地選舉或協商只是走走形式，僅僅強調由中央人民政府來任命的觀點，都是與我國對澳門既定的基本方針政策不相符合的。正確的理解應該是，嚴格依照《澳門基本法》的相關規定，將行政長官在當地通過選舉或協商產生和由中央人民政府任命這兩個方面有機完整地結合起來，不能只強調其中的一個方面而弱化另一個方面。

四、行政長官產生辦法的修改受《澳門基本法》附件一關于行政長官產生辦法基本制度安排的限制

關于行政長官的產生辦法，《澳門基本法》在其正文第四十七條和附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》中作了全面的規定。除第一任行政長官的產生適用《全國人民代表大會關于澳門特別行政區第一屆政府、立法會和司法機關產生辦法的決定》外，行政長官的產生辦法均適用《澳門基本法》第四十七條和附件一的規定。

《澳門基本法》附件一和正文第四十七條一樣，同屬《澳門基本法》的有機組成部分，具有同等的法律效力。其中，正文第四十七條第一款規定：“澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。”毫無疑問，這一規定內容體現了我國對澳門既定的基本政策，是關于行政長官產生辦法的原則性規定，屬于《澳門基本法》就行政長官的產生辦法在整體上的基本制度安排。該條第二款規定：“行政長官的產生辦法由附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》規定。”上述規定表明，附件一是落實《澳門基本法》第四十七條第一款的規定的，從這個意義上來說，可以把整個附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》作為一項具體制度安排。也就是說，它是落實《澳門基本法》第四十七條第一款的規定而制定的規則，其內容必須遵守第四十七條第一款的規定，而不能違反第四十七條第一款的規定。對于這一點，《香港基本法》的寫法可能更明顯些。《香港基本法》第四十五條前兩款在對行政長官的產生辦法作出原則性規定后，其第三款規定：“行政長官產生的具體辦法由附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》規定。”其實，《澳門基本法》的草案文本中，第四十七條第二款最初的寫法也是“行政長官產生的具體辦法由附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》規定”，后來有委員提出，附件一不包括第一任行政長官的產生辦法，因此不宜用“行政長官產生的具體辦法”這樣的表述，后來改為現在“行政長官的產生辦法”的表述。

《澳門基本法》附件一《澳門特別行政區行政長官的產生辦法》在整體上雖為落實《澳門基本法》第四十七第一款的具體制度，但其自身內容又自成體系。附件一共有七條，從附件一與正文的關系以及附件一的條文所反映的內容來看，就行政長官產生辦法這一制度層面而言，附件一第一條關于行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生，由中央人民政府任命的規定又屬基本制度安排，其余條文則是落實附件一第一條規定的具體執行的方法，屬具體制度安排。之所以這樣認為，是出于以下幾點理由。

第一，附件一第一條的規定與《澳門基本法》正文第四十七條第一款的規定密不可分，構成一個有機聯系的統一整體。附件一第一條的內容正是對正文第四十七條第一款中有關“澳門特別行政區行政長官在當地通過選舉產生”這一規定內容的進一步規定。如前所述，《澳門基本法》第四十七條第一款的內容本身就是關于行政長官產生的一項原則性規定，體現了國家對澳門既定的基本政策，屬基本制度安排。與此相適應，附件一第一條的規定屬基本制度安排范疇，應是順理成章。

第二，附件一第一條的內容本身也是一項原則性規定。“原則”一詞，按照字面含義來理解的話，是指說話或行事在總的方面所依據的法則或準則。法律規范中的原則性規定通常只是從總體上訂出相關的準則，具體的落實則有賴于有關的細則性規定，而且細則性規定必須遵從原則性的規定。附件一第一條的內容正是從整體上對行政長官的產生方式作出一個總的規則，即必須由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生，并由中央人民政府任命。至于如何組成選舉委員會、選舉委員會怎樣才能體現出廣泛代表性、選舉委員會如何選舉產生行政長官等細則性規定內容，則不在附件一第一條中予以規定，而是由附件一的其他條文去具體落實。

第三，從附件一各條文之間的關系看，第一條與其他各條之間具有明顯的原則規定與具體規則的特征。附件一第二條關于選舉委員會委員的人數和界別組成及任期的規定、第三條關于選舉委員會委員的產生方式及委員以何種身份投票的規定、第四條關于選舉委員會委員提名的規定、第五條關于選舉委員會投票方式的規定，均是直接落實第一條關于行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生這一原則性規定的具體規則。

第四，從附件一的不同內容所處的條文位置看，關于行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定，置于附件一的第一條。在一個法律規范中，不同的規則所處的位置不同，也能說明該規則在這個法律規范中的地位和作用。通常，法律規范中的法律原則或原則性規定總是置于該法律規范的前面甚至最前面。例如，作為調整平等主體之間財產關系和人身關系基本法律的《中華人民共和國民法通則》，便將民事活動中的基本原則列專章系統規定，并將其置于該法的最前面。附件一的七條規定，其中關于行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定，是置于附件一的最前面即第一條，這也從一個方面印證了這一條所規定的內容并非一般的內容，而是十分重要的內容，屬原則性規定。

第五，從附件一第一條制定及實踐的情況看，它符合澳門的實際情況，有利于維護澳門的長期繁榮穩定和發展。《澳門基本法》包括三個附件在內，其起草過程充分體現出了民主協商的精神，尤其是澳門委員發揮了其了解澳門實際情況的優勢，加上起草過程中的相關咨詢活動安排得當，使得《澳門基本法》被認為是一部極具澳門特色、完全體現“一國兩制”方針和政策、符合澳門實際和充分反映了廣大澳人意愿的具有澳門社會和文化特點的基本法，這其中就包括了行政長官產生辦法的制度安排，《澳門基本法》沒有完全照搬《香港基本法》的模式，而是結合自身的情況作了不同的規定。

需要注意的是，雖然《決定》中只提及了《澳門基本法》附件一第一條關于行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定是一項基本制度安排，但在理解時，還要把它與《澳門基本法》正文第四十七第一款的規定，以及附件一第一條的其他內容結合起來，即由一個具有廣泛性的選舉委員會依照《澳門基本法》的規定選出行政長官人選后，還要報中央人民政府任命，這樣才是《澳門基本法》關于行政長官產生辦法的一個完整的基本制度安排。

《澳門基本法》附件一第一條關于行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定，既然是一項基本制度安排，這就意味著它也是關于行政長官產生辦法的一項重要法律原則或原則性規定，直接決定了行政長官的產生辦法在制度安排上的基本內容，并對行政長官產生辦法的制度發展具有導向作用。之所以如此，是因為任何法律規范中的法律原則或原則性規定是法律規則的基礎或本源的綜合性、穩定性的原理和準則。4從立法政策上說，原則是規則的價值目標，規則是原則的實現手段和表現方式。規則的制定以法律原則為基本準則，不得與原則相抵觸。5與法律規則相比，法律原則在法律規范的運行中具有適用準則性、宏觀指導性和相對穩定性的作用。無論是對該法律規范的理解和適用，還是對該法律規范的修改完善，都必須維護其中的法律原則或原則性規定，而不能擅自進行更改，更不能任意進行破壞，否則，就是不正確理解和適用法律，最終會影響法律的實施效果。因此，對于《澳門基本法》附件一第一條體現行政長官產生辦法基本制度安排的內容，在修改行政長官的產生辦法時，同樣必須切實予以維護，而不能偏離《澳門基本法》附件一第一條的有關規定，更不能違反《澳門基本法》附件一第一條的有關規定。這是在對澳門行政長官產生辦法進行修改時又需要明確的一個法律邊界。

五、行政長官產生辦法的修改受《決定》關于行政長官產生辦法的修改應遵循的原則的限制

因應澳門特區政府2012年的施政安排，《決定》于2012年2月29日通過并生效，這意味著特區政府處理政制發展的工作進入“五步曲”中的第三步了。《決定》的內容雖然主要是就“兩個產生辦法”的修改問題作出規定，但對日后立法會產生辦法和行政長官產生辦法的修改同樣是具有法律意義的，尤其是《決定》有關立法會產生辦法和行政長官產生辦法的任何修改應遵循的原則的規定，更是日后立法會產生辦法和行政長官產生辦法修改時仍必須遵守的原則。

《決定》認為，有關澳門特別行政區行政長官產生辦法和立法會產生辦法的任何修改，除應符合《澳門基本法》的有關規定外，還要遵循從澳門的實際情況出發，有利于保持澳門特別行政區基本政治制度的穩定，有利于行政主導政治體制的有效運作，有利于兼顧澳門社會各階層各界別的利益，有利于保持澳門的長期繁榮穩定和發展等原則。這就是《決定》所規定的澳門政制發展應從澳門實際情況出發以及符合四個“有利于”的原則。這些原則不僅對“兩個產生辦法”的修改具有法律約束力，而且對將來立法會產生辦法和行政長官產生辦法的修改同樣具有法律約束力。這些原則是行政長官產生辦法修改時仍要明確的又一個法律邊界。之所以如此，是由《決定》的法律性質及地位所決定的。

《決定》的作出，是全國人大常委會行使修改“兩個產生辦法”的憲制性權力、履行法定職責而對澳門特別行政區“兩個產生辦法”是否需要修改的問題作出決策的行為，《決定》具有無可質疑的法律效力。不僅如此，全國人大常委會作出《決定》，還是新形勢下貫徹落實“一國兩制”方針的一個重要舉措，是在全面檢視《澳門基本法》貫徹實施情況的基礎上，立足于澳門社會不斷發展進步的實際情況，著眼于確保《澳門基本法》規定的澳門特別行政區制度的有效運作，著眼于確保澳門長期繁榮穩定和發展，從大局出發，綜合考慮各方面因素后審慎作出的重大決策。6這表明，全國人大常委會在作出《決定》時，盡管只是針對澳門2013年立法會產生辦法和2014年行政長官產生辦法的修改問題，但全國人大常委會綜合考慮了各方面的情況，包括考慮到了澳門社會不斷發展進步的這一實際情況，因而《決定》的內容又具有前瞻性。所以，《決定》中有關“兩個產生辦法”的修改應遵循的原則及有關指導性意見，不是僅僅只針對“兩個產生辦法”的修改有法律約束力，而是對將來澳門特別行政區立法會產生辦法和行政長官產生辦法的修改同樣具有法律約束力。對此，《決定》的內容也有直接的體現。

《決定》中，全國人大常委會認為，《澳門基本法》附件一第一條關于行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定，《澳門基本法》附件二第一條關于立法會由直接選舉的議員、間接選舉的議員和委任的議員三部分組成的規定，是符合《決定》所規定的“兩個產生辦法”的修改應遵循的原則的基本制度安排，并得到澳門社會各界的普遍肯定和認同，應當長期保持不變。這里所稱的應當長期保持不變，就意味著在長時期內，就澳門行政長官產生辦法的修改，不能對《澳門基本法》附件一第一條所規定的行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的基本制度安排作出根本性的改變，而只能在保持行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的這一前提下，根據澳門社會發展進步的實際情況，就如何增加及保持選舉委員會的廣泛代表性方面，對行政長官產生辦法加以修改幷完善。盡管《澳門基本法》第四十七條第一款關于行政長官在當地通過選舉產生的規定，并未排除澳門將來選擇普選行政長官的制度，但在《澳門基本法》的現有框架內沒有將普選行政長官作為目標加以規定的情況下，附件一第一條關于行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選舉產生的規定，反映了當時《澳門基本法》起草委員會和澳門社會的共識，也是長時期內的一項基本制度安排。《澳門基本法》沒有規定普選行政長官的目標，說明《澳門基本法》的立法愿意是傾向于保持“兩個產生辦法”的穩定，希望“兩個產生辦法”能夠長期實行。7這就決定了行政長官產生辦法的修改方向，在長時期內將是增加選舉委員會的名額，并進行合理分配，以繼續保持選舉委員會的廣泛代表性，而不是代之以其他的制度安排來徹底改變甚至否定行政長官由選舉委員會選舉產生的基本制度安排。對此，全國人大常委會副秘書長喬曉陽在澳門社會各界人士座談會上曾明確指出：“隨著澳門社會的發展進步，兩個產生辦法的修改方向應當是使之能夠保持有廣泛代表性，而不是改弦更張，另起爐灶。”8至于長時期內是一個多長的期限，這要綜合考慮澳門社會發展進步的實際情況等各方面的因素而定。

由此看來，由于《澳門基本法》沒有就行政長官的產生辦法規定一個普選的目標，這就決定了澳門特別行政區行政長官產生辦法的修改，只能立足于特定時期澳門的實際情況作出適當的修改，以后有需要再作修改。而且這種修改必須有利于保持澳門特別行政區基本政治制度的穩定，有利于行政主導政治體制的有效運作，有利于兼顧澳門社會各階層各界別的利益，有利于保持澳門的長期繁榮穩定和發展等原則。對于行政長官的產生辦法，不能為了修改而修改，任何修改都要以維護維護澳門特別行政區基本政治制度的穩定為前提，以促進澳門的長期繁榮穩定和發展為目的。就澳門2014行政長官產生辦法的修改而言，可適當修改的范圍主要包括：一是行政長官選舉委員會增加多少人以及新增加的部分在四大界別中如何分配；二是行政長官選舉委員會中“市政機構的代表”是否繼續保留。9根據《決定》關于行政長官產生辦法的基本制度安排應當長期保持不變的精神，在長時期內，行政長官的產生辦法與時俱進地作出修改時，擴大行政長官選舉委員會的人數，合理劃分相關界別，完善相關的選舉制度，不斷增強并保持行政長官選舉委員會的廣泛代表性，相信仍是今后長時期內澳門特別行政區行政長官產生辦法因應澳門社會發展進步的實際情況而作出適當修改的主要方向。在《澳門基本法》規定的現行政治體制框架下，那種主張取消選舉委員會、將選舉委員會改為提名委員會進而普選行政長官的言論，都不符合《澳門基本法》及全國人大常委會所作《決定》的規定。

注：

1、7、8喬曉陽：《全國人大常委會決定遵循的原則——在澳門各界人士座談會上的講話》，《澳門日報》2012年3月2日。

2凌兵：《香港特別行政區基本法與全國人大立法權的界限——對香港特區終審法院居留權案判決的憲法思考》，《法治論叢》第18卷第1期。

3肖蔚云：《論澳門基本法》，北京大學出版社2003年版，第71頁。

4張文顯主編：《法理學》，法律出版社2004年版，第59頁。

5陳金釗等：《法律方法論研究》，山東人民出版社2010年版，第265頁。

6李飛：《深入理解和全面貫徹全國人大常委會的決定——在澳門各界人士座談會上的講話》，《澳門日報》2012年3月2日。

9張曉明：《凝聚共識 穩中求進——在澳門社會各界人士座談會上的講話》，《澳門日報》2012年3月2日。