我國城鄉養老保險制度銜接問題研究*

馬彥

（蘇州科技學院，教育與公共管理學院，江蘇蘇州215009

自黨的十六屆六中全會明確提出到2020年要基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系以來，我國社會養老保障體系正處在快速完善的階段。2009年新農保試點和2011年城居保試點的開展，更是表明我國覆蓋城鄉的養老保險體系已經初步建立。以城鎮企業職工基本養老保險、新農保、城居保為主體的城鄉養老保險制度體系為解除公眾養老之憂作出了積極的貢獻。然而，因為制度各自獨立運行，相互間缺乏明確的轉換辦法，致使不同制度之間無法銜接，參保人員的養老保險關系也難以轉移與接續，這一方面成為制約人才流動的瓶頸，另一方面也導致了重復參保的問題。從理論上講，參保人員不應重復參保，應隨本人務工情況、勞動關系的轉換，適時參加相應的養老保險。但在實際工作中，由于制度銜接不暢、社會保障信息化水平處于初級階段使得重復參保現象仍然存在[1]。同時，在一些地區還尚存著為特殊人群設立的如農民工養老保險、被征地農民養老保險等養老保險制度，碎片化的狀況增加了制度的運行成本和經辦管理的壓力。因此，研究城鄉養老保險制度整合和政策銜接的問題已是當前的重要課題。

1 城鄉養老保險制度銜接的基本原則

1.1 權利與義務相統一的原則

實質上，城鄉養老保險制度銜接的具體問題是權益的轉、接、并、續。在銜接過程中，為了保證參保人的權利和義務不分離，就應從產權清晰界定入手，明確參保人對社會養老保險基金的產權，參保人作為最終所有者，有權利要求管理、運營、支付增加透明度，處理好委托代理關系，從而使權利和義務在社會整體層次上對應起來，并讓利益機制在社會成員中發揮互濟性作用[2]。在制度銜接過程中，不能使參保者待遇在轉換過程中遭受到福利損失，已經積累的養老金權益要得到充分承認。為了保證養老保險制度的順利銜接，應該使銜接機制做到權利與義務相統一，公平合理地在不同的制度間轉移養老金權益。

1.2 與經濟發展水平、地方財力及參保人繳費能力相匹配的原則

城鄉養老保險制度的整合銜接必須考慮經濟發展水平、地方財力及參保人繳費能力。包括養老保障在內的社會保障體系的城鄉對接，說到底是社會保障與經濟發展水平的對接[3]。地區經濟和財政能力的快速增長為制度整合提供了基本經濟條件。如城鄉養老制度中都存在政府補貼一塊內容，很多地區對于新農保和城居保的基礎養老金政府補貼數額都趨于一致，比如江蘇省都是70元。同時，由于新農保和城居保的保障對象總體而言都屬于較低收入階層，保費繳納都以自我繳費和政府補貼結合，兩者繳費水平和保障水平相近、特征類似，因而兩者的銜接與整合將較為容易和可行。

1.3 主次整合、有機銜接的原則

目前的城鄉養老保險體系中主要存在三大主板塊，即城鎮企業職工基本養老保險、城居保和新農保，除此之外，還有針對農民工、被征地農民、其他特殊群體的養老保障等次級板塊。而多層次養老保險體系中還包括補充養老保險和商業保險，這使得目前的養老保障體系呈現復雜化和碎片化的特征。未來如何具體地逐步整合是一個基本的問題。應當根據不同情況，首先將次級的保險項目與主要的板塊之間進行銜接，然后逐步整合融入，這是因為這些次級項目保障人群針對的主要是一些特殊與邊緣群體，隨著工業化、城鎮化進程的深化，諸如農民工和被征地農民這樣的邊緣人群將逐漸減少，尤其是隨著養老保險關系全國轉接的實現，諸如農民工養老保險等事實上可以較好地與城鎮職工基本養老保險銜接，同時對于主板塊中的新農保和城居保可以先行整合。

2 城鄉養老保險制度銜接的重點領域

2.1 老農保、特殊保障（農村五保、農村低保、優撫制度）與新農保的銜接

新農保制度實施前，已開展的原農村社會養老保險統稱“老農保”。目前，對于老農保轉入新農保的政策，有些地區已經頒布了指導意見，比如2012年4月28日，江蘇省出臺了“老農保與新農保銜接若干問題指導意見”，其中對于繳費年限計算問題、老農保個人賬戶儲存額劃轉問題等作了原則性的說明。針對財政供養的農村“五保戶”和低保及享受優撫制度的人群，目前人社部、財政部、民政部也頒布了相關意見，主要是保障各項制度待遇只疊加、不扣減、不沖銷并兼顧現行政策，確保現有待遇水平不降低。

事實上，老農保和特殊保障都可以歸為養老保險體系中的次級板塊，前者不能發揮應有作用而被淘汰，轉入主板塊新農保中，主要是處理好已經在舊制度中積累的權益如何轉換折算到新制度中的問題，而后者所針對的人群是弱勢群體，所享受到的待遇都來自財政支付，轉入主板塊新農保操作起來比較簡單，把財政補貼從原先的五保、低保和優撫中轉為進入新農保基金中，這些人群達到新農保領取年齡時，直接享受基礎養老金待遇即可。

2.2 被征地農民養老保障與新農保、城鎮企業職工基本養老保險的銜接

目前，我國各地被征地農民的養老保障情況各異，有的將被征地農民直接納入城保，有的納入新農保，有的建立單獨的被征地農民社會養老保險或是被征地農民基本生活保障制度，還有一些被征地農民沒有參加任何形式的養老保障。各地分散不一的處理被征地農民的養老保障問題，特別是建立單獨的制度，只是一個過渡性的安排，必將推出歷史舞臺。

鑒于被征地農民“非工非農”的特點，綜合來看，認為最終融入主板塊新農保（城居保）或者是城鎮企業職工基本養老保險比較合適。根據年齡特征和就業能力狀況，已到或接近勞動年齡段的被征地農民可以轉入新農保或城居保，勞動年齡段的被征地農民因為其重新就業的身份性質則應轉入城鎮企業職工基本養老保險。就業后將被征地農民養老保險制度中累積的養老保險費轉入城鎮企業職工基本養老保險賬戶，再按照城鎮職工的標準接續繳納保險費用，直到資金額滿足制度要求即可享受養老待遇給付。

2.3 農民工養老保險與城鎮企業職工基本養老保險的銜接

根據各地的政策實踐，農民工養老保險模式有四種：一是將農民工直接納入城鎮職工社會基本養老保險的“城保”制度；二是在城鎮職工社會基本養老保險制度的基礎上，降低基數和繳費比例等方式的“雙低模式”；三是專門為農民工“量身定做”的、將農民工的工傷、醫療、養老三項保險捆綁在一起按較低費率繳費的“綜合保險模式”；四是“農保模式”。這幾種農民工養老保險制度的存在阻礙了城鄉制度統籌的實現，設計的不合理性使制度無法起到應有的保障作用，也造成了逆向再分配[4]。

從農民工本身的特點看，將農民工納入城鎮企業職工基本養老保險是必然趨勢。①農民工問題是我國城鎮化進程中出現的一種特有現象，從長遠看，隨著戶籍制度改革及城鎮化進程的逐漸減緩，農民工問題將逐漸解決，因而專門針對農民工的養老保險制度只能是一種暫時性的非正式制度安排，最終必然要融入主板塊制度中。②農民工群體與城鎮職工一樣同屬于被雇傭群體，且籌資模式都是“企業加個人”模式，財政原則不直接補貼，兩者可以融合。③隨著養老保險關系轉移接續問題的解決，困擾養老保險流動性的難題消除，加入城鎮企業職工基本養老保險基本上沒有大礙。

2.4 新農保與城居保的銜接

新農保和城居保在制度設計上有很多共同之處，都是由政府主導建立的社會養老保險制度，實行個人繳費、政府補貼相結合，基本原則都是“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”。政策框架的基本一致為制度的銜接整合預留了“接口”，這應該是政府在設計這兩項制度時已經考慮到兩者今后會合并的趨勢。社會保險法規定“省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況，可以將城鎮居民社會養老保險與新型農村社會養老保險合并實施”。目前已有部分地區按照這一模式開展了先行探索，也就是直接實施城鄉居保，取得了初步實踐經驗[5]。從開展的情況來看，截至2011年底，全國有2273個縣實施了新農保，2101個縣實施了城居保，其中683個縣合并實施了城鄉居保，新農保參保人數達21100.28萬人，城居保參保人數達625.01萬人，城鄉居保參保人數14390.60萬人[6]。

除了合并實施的城鄉居保不存在銜接問題外，其他分別實施新農保和城居保的地區出臺了轉換辦法來適應參保者身份的變化，由于制度的相似性，操作起來相對方便，一般進行直接轉移，個人賬戶儲存額合并計算，新農保繳費年限視同城居保繳費年限。由此可見，如果在制度的頂層設計時具備預見性，則后期的轉換整合要容易得多。

2.5 新農保、城居保與城鎮企業職工基本養老保險的銜接

參加新農保或者城居保的人群一般多為純農人員或城鎮無業人員，這部分人群根據其就業狀況變化、對保障程度需求的提高等因素可能需要轉入城鎮企業職工基本養老保險，這是制度銜接問題中的一個新方向，也是難點所在。主要表現為兩個制度在結構上有明顯的差異，在繳費標準上也有很大的不同。前者只有個人賬戶（政府補貼的基礎養老金一塊可以視為虛擬賬戶），且繳費水平比較低，后者既有統籌賬戶，也有個人賬戶，繳費水平和待遇水平都比較高。但是，也有一些地區已經開始了探索，規定了一些辦法。比如江蘇省蘇州的常熟市就明確提出要在2009年7月至2012年底三年多的時間里基本完成純農人員即新農保參保人員轉接城鎮企業職工基本養老保險。其中主要解決農民作為自營業者，沒有雇主分擔其參保費用而導致的繳費數額多的問題，目前蘇州各地方政府大多出臺了相關的補貼政策以鼓勵農民參加城保。但多數地區在銜接中并沒有很具體的折算辦法，比如鄭州市，唯一的辦法是從前者中退保，連本帶息退給本人，其中政府補貼不退，然后再重新參加城鎮企業職工基本養老保險，這樣的政策不能使參保者滿意[7]。另外，要建立互轉機制，因為參加城鎮企業職工基本養老保險的人群中，到達退休年齡時，也可能存在不符合領取的條件，但是符合參加并享受城鄉居保的條件，那么就有一個從城鎮企業職工基本養老保險轉入城鄉居保的問題需要解決。

2.6 養老保障經辦機構與管理體制的整合

有效整合養老保險經辦資源，逐步實現行政管理的統一，也是城鄉養老保險體系銜接中十分重要的一個方面。目前我國城鄉養老保險管理部門主要為地方人力資源和社會保障部門，有一些地區單設農保機構來經辦新農保，如北京、江蘇和安徽。而由一個部門經辦的事務分散到多個部門，會降低經辦效率、增加制度運行成本和制約信息共享。同時，我國養老保險體系的統籌層次比較低，如新農保只實現了縣級統籌。因此，在城鄉制度整合的同時，對于城鄉養老保險經辦機構的整合和統籌層次的提高都提出了要求。

3 城鄉養老保險制度銜接中存在的難點

3.1 基本制度結構不同帶來的對接盲點

由于各項制度的結構都不盡相同，在對接的過程中面臨結構匹配的難題，也就是對接的盲點。比如新農保與城鎮企業職工基本養老保險，前者只有個人賬戶，后者既有統籌賬戶也有個人賬戶，一旦發生流動人口城鄉之間的就業轉移，則轉移中的資金對接便成為制度的盲區。勞動者在城市參加了城鎮企業職工基本養老保險若干年，之后回家鄉務農，需要從城保轉入新農保，國辦發66號文要求將該勞動者參加城保的賬戶權益跟隨勞動者的流動一并轉入農村地區。這樣就存在城保的統籌賬戶部分是否需要轉移、如何轉移的問題。若轉移城保單位繳費部分，則農村地區的新農保尚無統籌基金賬戶，轉移進來的資金管理成為盲區。同時，轉移城保統籌基金的比例也涉及到參保人員的權益保障。若城保中統籌賬戶不能轉移，則視作該勞動者參加城保的權益喪失，將會影響其退休養老待遇的水平。

3.2 籌資水平和享受待遇不同帶來的對接難點

在城鄉養老保險制度中，籌資水平存在明顯的差異，具體表現為繳費基數、繳費比例和繳費年限上，也就是參保者累積的權益進行制度間的合理折算是對接的又一個難點。合理的權益折算政策能夠推動城鄉養老保險制度的整合。但這需要考慮多個因素，如精算制度的基金平衡問題、財政支持問題、參保者能否接受問題等。在待遇享受上各制度規定的不同也帶來對接的不暢，如有些地區的老農保規定女性滿55周歲即可領取養老待遇，而新農保規定無論男女都是60周歲領取。未滿60周歲已經領取老農保待遇的參保者肯定不愿意中斷領取等待至新農保領取時間即60周歲。對接過程中就需要設置一個時間間隔來緩沖這一部分參保者，讓其按照老農保標準領取至60周歲，再按照新農保待遇標準繼續領取。

3.3 跨統籌地區轉移帶來的對接難點

我國養老保險統籌層次低的現狀為城鄉養老保險制度的銜接設置了障礙。由一個制度的轉出到另一個制度的轉入，如果涉及到地域的轉移，則又變得更加復雜。這種轉出地與轉入地之分，以養老保險統籌地區為要旨。而各統籌地區的制度門檻不盡相同，從轉出地轉出，需要將原先轉出地參保情況、參保政策以及參保條件與轉入地的政策、條件進行比對和歸并，并換算、調整相關參數，如繳費年限、受益水平等。調整合并后的賬戶才能繼續在轉入地參保繳費。這就使得流動人員在異地流動就業時很難把養老保險權益從一地轉入到另一地。當前我國社會保障體系不僅具有按照人群特征建立的制度，還實行了地區差別的社會保障制度，跨統籌地區的城間互認成為在城鄉養老保險制度對接過程中的難點之一。

4 城鄉養老保險制度有效銜接的對策

結合上文討論的城鄉養老保險制度銜接的重點領域和難點分析，不難發現，要使制度能有效銜接需要解決的本質問題，就是實現參保者養老保險權益的順暢轉移。具體表現為養老保險關系和養老保險基金的轉移并續，在操作上就是把參保者已經積累的權益如累計的繳費年限、各類賬戶內的資金，受益水平等進行制度間的換算、折算、轉移和歸并。通過制度安排和技術性創新來實現城鄉養老保險制度的有效銜接。對于具體的操作政策，各地有不同的方法：

4.1 創新技術、合理的銜接制度是前提

制定統一、規范和切實可行的城鄉養老保險制度銜接的操作辦法，規范轉換接續的操作流程是實現城鄉養老保險制度順利銜接的保障。在具體的制度銜接領域，認為基本可以分為兩種思路來操作，一種是把權益從一個制度通過換算完全轉移到另一個制度中去，待遇享受按照領取時所在的制度進行計算；另一種是分段計算各項制度中累積的權益，加總后計發待遇。前者主要涉及到繳費年限的折算、繳費標準的調整，后者主要涉及養老保險信息網絡的完善，經辦業務能力的提高，同時，兩者都需要進行養老保險賬戶內基金的轉移。

第一種思路適合養老保險次級板塊向主板塊的銜接，因為次級板塊的制度都是過渡性的制度，將逐步推出歷史舞臺，如被征地農民的養老保險、農民工養老保險，就應該直接折算成企業職工基本養老保險或是新農保、城居保。第二種思路適合主板塊制度間的銜接，而且分段計算權益的方法也是借鑒了企業職工基本養老保險跨統籌地區轉移接續中的辦法，將其引入過來作為處理新農保、城居保（城鄉居保）和企業職工基本養老保險主板塊間的銜接方式值得一試。①現實情況決定了我國城鄉居保和企業職工基本養老保險會在一定時期內共存，也尚無充分的理論或經驗來證明兩者是否一定會并軌，是否合適并軌（將在下文“展望”中適當分析）。②分段計算在一定程度上回避了上文提到的基本制度結構不同導致的對接盲點問題、籌資水平不同導致的對接難點和跨統籌地區轉移的對接難點問題。只是分段計算要求有比較完善的社會保險信息網絡系統作為支撐，保障權益的記錄和共享。當然，用第一種思路也可以處理主板塊之間的銜接問題，這也是一些地區目前的做法，也是學術界討論的熱點。兩種思路的效果都得通過實踐來檢驗，需要政府創新技術，出臺具體的細則，既合理地保證銜接后參保者待遇水平上體現權利和義務的對等，又能減少銜接成本、簡化管理經辦手續。

4.2 政府財政支持、統籌城鄉發展是關鍵

政府推動建立覆蓋全民的養老保險體系，其中非常關鍵的一點就是資金的支持。新農保、城居保的順利展開都依靠了政府強有力的財政撥款，根據財政部的數據顯示2009年至2011年，各級財政共安排試點補助資金1047億元，占兩項基金總收入的比重超過了50%。在城鄉養老保險制度銜接中，也離不開財政的支持。如江蘇省蘇州市為推動已參加新農保的在企就業的參保人員加入城鎮企業職工基本養老保險，對符合條件的企業和職工給予一定補貼。對大齡職工辦理農保轉接城保的企業，參照企業新招用就業困難人員辦法，給予社會保險補貼；而對職工個人，規定大齡職工辦理農保轉城保時，按靈活就業人員方式轉接，政府補貼一半的費用。對于純務農人員轉城保的，也給予分年齡段進行補貼或定額補貼的方式[8]。因此在政府的宣傳和財政推動下，蘇州市農保轉城保的政策越來越受到農民的認同，至2010年末累計農保轉城保達到153萬人[9]。同時，除了政府的財政支持，提升農民自身的繳費能力也十分關鍵，需要統籌城鄉發展，發展農村新型合作經濟組織[10]，增加農民收入，為制度的銜接提供足夠的動力。

4.3 理順管理體制、提高統籌層次是保障

將城鄉養老保險制度的經辦部門進行整合，改變一些地區分散管理的現狀，實現信息資源共享，為制度銜接掃除人為設置的管理障礙。改變城鄉養老保險制度以縣市級統籌為主的現狀，將統籌層次向省級統籌提升。這能夠大大減少跨統籌地區轉移養老保險關系和基金的復雜情況，降低了跨統籌地區轉移的對接難度，至少先在省內可以做到城鄉制度互認統一，轉接便利。

5 統分結合、制度可互轉的養老保險“整合模式”

通過考察工業化國家，他們在處理社會保障體系的城鄉關系方面，主要有三種模式，一是“統一模式”，如北歐；二是統分結合的“整合模式”，如日本；三是城鄉制度形式各異但實質并無差別的“專門模式”，如法國。比較認同李迎生教授的觀點：根據中國的實際，“統一模式”在長時期內并無可能實施；實施“專門模式”則將可能繼續維持城鄉分割的固有格局；比較而言，“整合模式”似較合理。“整合”當然意味著一定意義、一定形式、一定程度的統一，但這種“統一”是在承認城鄉一定差別的基礎之上的，故也可稱為“有差別的統一模式”。按一些和中國國情有一定可比性（如日本）的國家的經驗，面向不同從業者的社會保障體系并無必要實現完全統一[11]。

我國養老保險體系長期以來以城鄉二元分割的制度而被詬病，而近年逐步建立起來的城鄉居保制度和日益完善的企業職工基本養老保險制度，則可以按照參保者就業的性質來分別納入。純農人員和城鎮無業人員可以加入城鄉居保，無論在城市還是農村有就業單位的都納入企業職工基本養老保險，兩種制度之間建立互轉機制，當參保者就業情況發生改變的時候可以進行互轉，形成一個統分結合、制度可互轉的由城鄉居保和城鎮企業職工基本養老保險制度構成的養老保險整合模式。

[1]李長東.城鄉養老保險銜接轉換難亟待破題[J].中國人力資源社會保障，2011(9)：33-34.

[2]岳坤，王曉亞.新農保與城保的銜接路徑——以河北省為例[J].安徽農業科學，2012(11)：6812-6813.

[3]吳國華，黃曉英，劉建平.試論社會保障的城鄉統籌與對接[J].三江論壇，2006(11)：19-22.

[4]劉苓玲，李 培.建立覆蓋城鄉居民的養老保險體系研究：一個文獻綜述[J].保險研究，2012(2)：121-127.

[5]劉軍民.穩步推進城鎮居民社會養老保險制度建設[J].中國財政，2011(19)：10-13.

[6]中華人民共和國審計署.2012年第34號公告：全國社會保障資金審計結果[EB/OL].http://www.audit.gov.cn/n1992130/index.htm l，2012-08-02.

[7]李 偉.城鄉居民基本養老保險試點實證研究[J].開放導報，2011(10)：81-84.

[8]陳建蘭.城鄉一體化背景下的“農保”轉“城保”——來自江蘇省蘇州市的個案研究[J].農村經濟，2012(1)：69-73.

[9]蘇州市人力資源和社會保障局.蘇州統籌城鄉社會保障體系建設與發展.內部資料，2011-06.

[10]陳俊梁，陳瑜.蘇州農村“三大合作”——中國城鄉一體化發展之路[J].農業現代化研究，2011，32（2）：149-152.

[11]李迎生.覆蓋城鄉居民的社保體系需要制度銜接[J].中國社會保障，2006（11）：19-20.