政府信息公開與公民信息獲取權的保障*

李瑞波

（哈爾濱師范大學圖書館，黑龍江 哈爾濱 150500）

李瑞波 1968年生，副研究館員。研究方向：讀者服務。

1 信息獲取權是公民一種重要的新權利

信息權利源于“信息自由”理論。在1946年聯合國第一次大會上，通過第59號決議，宣稱信息自由權是一項基本人權，也是聯合國追求的所有自由的基石。國際社會對于信息權利最早的界定，源于《世界人權宣言》。1948年，聯合國在《世界人權宣言》第19條規定：“人人有權享有主張和發表意見的自由，此項權利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由。”[1]即規定了兩種不同意義的信息權利：一是生產與發布信息的權利，即“人人有權享有主張和發表意見的自由”；二是獲取信息的權利，即有權“尋求、接受和傳遞”信息的自由。兩種信息權利中，第一種信息權利通常被當作“表達權”，而第二種信息權利則被當成“信息獲取權利”。在很多情況下，信息獲取權利被看作與信息權利意義等同[2]。正是對屬于信息權利中的“信息獲取權利”的重新認識，才使人們將信息權利看成了一種“重要的新權利”。

在現代社會，信息已逐漸成為人們賴以生存和發展的重要資源，人們渴望得到更多的信息指導自己的生活，信息獲取是社會信息鏈中最重要的環節，正在影響現代社會的每一個人，信息獲取不僅能保障公民的知情權，也是建設和諧社會、推動經濟健康發展的需要[3]，因而在全世界范圍內已經受到越來越多國家的重視。新的信息獲取權的界定是指任意公眾通過法律授權，免費或以不超過成本價格無障礙地獲取所需信息的權利。信息獲取權既是公民的一項基本政治權利，也是公民的一種個人權利。信息獲取權在信息社會已逐步成為公民參與社會生活、國家政治生活的一項權利[4]。普通公民獲取信息的“權利”時，必須將其視為一項應享的權利，而不是一種恩惠。我們應正確地認識這一語義：我們所談論的是公民要求國家及其他相關實體提供信息，以提高管理質量、增強民主活力的一項毫無商量余地的權利。

2 政府信息是公民信息獲取的資源保證

2.1 政府信息公開的必要性

政府信息又稱為公共信息，是指政府機關或其授權、委托的組織在行政管理過程中產生、收集、整理、傳輸、發布、使用、儲存和清理的所有信息。政府信息除涉及國家安全的信息以外，都應該最大限度地公開。政府是最主要的信息生產者、使用者和發布者，80%的社會信息資源都掌握在政府手中[5]，政府信息公開的目的是促使公眾對政府活動的了解，它通過政府管理表現形式的公開性，將國家政治權力的公開、公正、透明、規范行使和公民政治參與權、知情權的實現兩個方面結合起來，即通過制度正義和程序正義，將“權力制約”和“權利保障”相結合，以提高政府的公信力[6]。

政府信息公開已成為現代民主政治的必然要求，是提高政府行政行為透明度、保障公民知情權以及維護政府高效廉潔形象的重要手段。加強政府信息公開已成為世界范圍內的一種潮流，多數市場經濟發達國家均先后制定了政府信息公開的法律制度，從法律層面保證政府信息全方位、多層面地向公眾開放。隨著我國行政體制改革的不斷推進，建立服務型責任政府的觀念已經日益深入人心，加強政府信息公開的呼聲也日益高漲。如果公民沒有完整、及時地獲取政府信息的途徑，公民有效監督政府、參與社會管理成為一句空話，甚至其生命安全也可能受到嚴重的威脅。尤其是我國加入世界貿易組織（WTO）、1998年的“特大洪水”、2003年的SARS疫情、2004年的“審計風暴”，再到2008年的“特大雪災”等事件，都促使黨和政府更加重視政府信息公開問題。

2.2 政府信息獲取方式

政府信息獲取方式是指社會公眾獲得政府信息的途徑與手段。政府信息獲取方式是聯結社會公眾和政府信息的中介，主要包括主動獲取與被動獲取兩種方式。主動獲取方式是指社會公眾通過一定的手續和程序主動向政府部門申請獲取信息的方式。被動獲取方式是指社會公眾被動接收或查找政府部門已經公開的政府信息的方式[7]。

政府是最大、最權威的信息擁有者，也是最有實力和手段的信息收集者，政府將其掌握的公共信息向社會和公眾公開就成為信息公開的核心內容。政府信息作為社會公共信息的主要組成部分，是公眾信息獲取權的主要客體，政府信息獲取客體并不是指所有的政府信息，而是指處于公開狀態，并能為社會公眾所獲取的那部分政府信息。政府信息公開是指政府機構通過多種方式公開其政務活動，公開有利于公民實現其權利的信息資源，允許用戶通過查詢、閱覽、復制、下載、摘錄、收聽、觀看等形式，依法利用各級政府部門所控制的信息[8]。政府利用各種方法和手段，向公眾提供有關政府活動或政府掌握的信息，以便公眾作出相關的判斷和決策。政府信息公開的核心是“透明”，也就是要使公眾能夠方便地獲取有關政府及其活動的信息，從而評價政府對公共受托責任的履行情況。政府信息及其他公共信息的充分公開，為社會公眾信息獲取權的實現提供了最基本的制度保障和資源保證。

3 政府信息公開立法與公民信息獲取權

3.1 政府信息公開立法的目的

政府信息公開立法的目的主要是保護公民獲取信息的權利，政府生產與擁有的信息數量巨大，政府信息對人民監督政府運作、維護公民自身權利具有極為重要的價值。政府生產與擁有的信息從理論上說應該屬于全體公民所有，因而這些信息的權利人是全體公民。但在沒有政府信息公開法的情況下，普通公民獲取這些信息是非常困難的。政府信息公開立法消除了普通公民的獲取困難，從而起到保障公民信息權利的目的[9]。

3.2 國內政府信息公開的立法現狀

2003年1月1日，《廣州市政府信息公開規定》正式開始實施，廣州成為全國第一個對政府信息公開進行立法的城市[10]。2004年2月，深圳開始實行《深圳市政府信息網上公開辦法》，成為全國第一個網上公開政府信息的城市。2004年4月，廣東佛山市現行文件查詢中心宣布開通，這是中國首個開通的政府現行文件查詢網站。2004年5月1日，上海市政府公布的《上海市政府信息公開規定》開始施行。2004年9月，北京市政府法制辦下發《關于進一步深化依法行政信息公開工作的意見》。在此前后，各地方政府也陸續出臺了關于政府信息公開的相關法規。最讓全國人民矚目的是，2004年6月，被列入國務院立法規劃之中的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）草案起草完成，進入了審議階段。2007年1月17日，國務院第165次常務會議正式通過。同年4月24日，溫家寶總理簽署了第492號國務院令予以公布，并于2008年5月1日起開始施行。

信息公開范圍的明確化、公開方式的多樣化都使得這部專門為政府信息公開而制定的法規特色鮮明，在建設公開透明的政府，保障公眾知情權、監督權方面也將帶來深刻影響。《政府信息公開條例》的頒布預示我國將向民主、法治邁出扎實的一步。在《條例》頒布之前，我國政府信息雖然也通過某些形式和途徑予以了一定程度的公開，但是，在過去的舊體制下，公民的知情權得不到法律的保護，而政府暗箱操作有時反而能獲得法律（如《保密法》）的支撐。該《條例》的實施標志著我國的政府信息公開制度建設取得了重大進展，被視為一項“里程碑式”的制度建設，這是我國首次將政府信息公開作為一項客觀法規予以定位的全國性立法，為公民的信息獲取權保護提供了法律依據。

3.3 保障公民信息獲取權是信息社會的必然選擇

《條例》其立法宗旨為：保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用。公開政府信息不僅僅是政府實行信息管理的政府職能行為，而且是實現公民權利的一種法律行為。人人能自由獲取信息是信息社會的基本原則。“信息社會建設應以人為本、惠及各國，促進共同發展。國際社會應努力解決發展不平衡問題，縮小數字鴻溝，建設一個公眾廣泛參與、區域間和諧發展的信息社會。”[11]為了實現信息在社會的自由流動與開放獲取，只有信息充分公開，公眾廣泛參與，決策民主、透明，才真正地保障了公民的基本權利——信息獲取權，進一步促進信息資源公共獲取、縮小數字鴻溝的制度安排。

4 完善政府信息公開制度，保障公民信息獲取權

4.1 政府信息公開制度存在著許多缺陷

政府信息公開的程度與范圍標志著一個國家的行政水平和文明程度，但由于我國長期實行集權制的行政管理體制，政府信息一直處在封閉、閑置或半閑置狀態。雖然《條例》對于信息獲取權的保障，完全有別于過去所有個別性信息獲取制度的法律規范，確立起一套不受特定身份、特定領域或特定時期所限制的普適性的信息獲取權，然而，過分樂觀地預期《條例》對于建構客觀法意義上的政府信息公開制度的價值，似乎為時過早。立法理念和規范結構層面的不足，正隨著信息公開實踐的深入被不斷彰顯[12]。2011年4月9日，在中國政法大學舉辦的“政府信息公開理論與實踐研討會”上，學者進行了深入分析。例如：政府信息公開條例位階低了、實踐中公開范圍被縮小、有的“不予公開”沒依據沒標準、不當增加申請條件、司法解釋一拖再拖等，《條例》雖然實施效果不錯，但仍存在多重“玻璃門”。

4.2 完善我國政府信息公開制度

民主政治的最基本、最質樸的涵義是人民當家做主：人民是國家的主人，政府是人民的公仆。正是基于此，人民對政府信息有知情權，政府對人民有公開其政務信息的義務。法治政府的最基本、最原初的標準是依法行政，公開透明：政府依據法定職權、規則、程序辦事，政府辦事的依據、過程和結果向社會公開，接受公眾的監督。《條例》雖然為公民知情權的實現提供了法律上的可能性，但是，要使這種可能性變成現實性，要保障公民知情權能夠真正有效實現，還有賴于我們對《條例》的正確認識和嚴格執行，政府信息掌握在政府機關手里，對之必須有督促、監督和保障措施，如考核、評議、監察、行政相對人舉報、申請行政復議和提起行政訴訟等。對違反《條例》行為責任的嚴肅追究，對侵犯公民信息獲取權的有效救濟，以及其他相關條件的配合，如抓緊修改《保密法》、《檔案法》和其他相關法律、法規，制定相關配套法規、規章等。如何完善我國政府信息公開制度，應松年認為，政府機關必須樹立“以公開為原則不公開為例外”的理念。政府信息凡是可以向人民群眾公開的都應該公開。要明確行政機關在政府信息公開工作中的主導地位。政府信息公開要堅持循序漸進原則，從本國國情出發，提高政府信息公開程度及能力，使政府信息公開水平和公眾參與的要求相適應，逐步向縱深發展。

在信息社會中，信息來源非常廣泛，任何單一的信息來源都無法滿足公民充分、平等地獲取信息的要求。只有實現對政治、經濟、文化等屬于公共部門和私有部門的多渠道信息獲取的充分保障，政府所擁有的龐大信息資源面向公眾的機會才會越來越多，才能滿足公民自身發展要求和承擔作為國家主權者的責任。同時極大改善政府和公民個體之間的信息不對稱狀況，最終促進社會的信息公平，構建和諧社會。

[1]聯合國.世界人權宣言.[2005-08-01].http://www.un.org/chinese/work/rights/rights.htm.

[2]KrishnanG，FigariA.Definitionalissues.[2004-11-01].http://www.corisweb.org/article/archive/246/.

[3]陳傳夫，黃璇.美國解決信息公共獲取問題的模式[J].情報科學，2007（1）：87-92.

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[6]王建.政府信息公開與公民信息獲取權保障[J].蘭臺世界，2009（18）：3-4.

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[8]吳根平.WTO與我國政府信息公開[J].行政論壇，2002（2）：9-11.

[9]范并思.信息獲取權利：政府信息公開的法理基礎[J].圖書情報工作，2008（6）：36-38.

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[12]王愛川.知情權、信息權與公共圖書館保障[J].河南圖書館學刊，2008（6）：18-19.