省管縣體制改革中的管理幅度研究

□ 吳金群

任何體制改革都不可避免地“嵌入”于特定的制度環境之中。我國實行市管縣體制的初衷無疑是正確的，也與當時的政治經濟體制基本相適應。然而，支撐市管縣體制的政治經濟條件的形成與變化，同時說明了它的成功與危機。當前，省管縣體制的改革探索正在全國24個省和自治區如火如荼地展開①全國除港澳臺外的27個省和自治區中，目前只有內蒙古、新疆和西藏沒有開展財政省管縣、擴權強縣或強縣擴權、人事省直管等形式的改革探索。。在此過程中，省級政府的管理幅度過大，一直困擾著中央和部分省級政府，也成為許多人反對省管縣改革的主要理由之一。本文擬在梳理省級政府管理幅度變化和探討管理幅度主要影響因素的基礎上，提出解決管理幅度過大問題的政策建議。

一、不同體制下省級政府的管理幅度

縱觀新中國成立以來的60多年，省、市、縣府際關系一直處于動態調整之中。1954年憲法將全國劃分為省（自治區、直轄市）、縣（自治州、自治縣、市）、鄉（民族鄉、鎮）三級地方政權，大部分縣、市都由省和自治區政府管理。由于管理幅度過大，省和自治區政府便設立了地區行政公署，作為省級政府的派出機關來管理縣級政府。然而，從1949年蘭州市領導皋蘭縣、無錫市領導無錫縣、徐州市領導銅山縣、1950年旅大市（今大連）領導金縣和長山縣開始，市管縣體制的范圍在50年代有所擴大。1959年9月，全國人大常委會通過了《關于直轄市和較大的市可以領導縣、自治縣的決定》，為市管縣體制的發展提供了法律支持。在60年代前期，市管縣體制出現了反復，重新走向低谷。1982年憲法再次規定：全國分為省、自治區、直轄市；省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。但同樣是在1982年，中共中央發出了第51號文件即《改革地區體制，實行市領導縣體制的通知》。此后，新一輪市管縣體制改革迅速興起。在計劃經濟體制下，市管縣體制曾經發揮了一定的積極作用。它解決了地、市兩套機構的重復設置，統一了原本分割的區域經濟，促進了中心城市作用的充分發揮，實現了城鄉資源的優勢互補。然而隨著社會主義市場經濟的建立和完善，市管縣體制越來越偏離其初始的目標，反而擴大了城鄉差距，增加了地方層級，加大了行政成本，虛化了城市概念，背離了憲法精神。為了推動縣域發展實現城鄉統籌，減少行政層級提高行政效能，消除城市泛化促進合理布局，在地方試點經驗和中央政策導向的雙重作用下，各地紛紛開始省管縣體制的改革探索。

一般來說，當一個組織的規模一定而且其他條件保持不變，管理層次與管理幅度之間呈現反比例關系，即：管理層次越少，管理幅度越大；管理層次越多，管理幅度越小。《圣經》中《出埃及記》一章里記載著這樣一個情節：摩西的岳父杰斯羅當時注意到，摩西花費過多的時間去監督太多的人。于是他建議摩西從全體以色列人中挑選出有能力的人來，使他們成為千人之長、百人之長、十人之長，重大事情由摩西做決定，小事情由他們自己處理。經過這一轉變，摩西的時間得到極大的解放，同時組織效率也得到極大的提高。這一描述在管理學中就被稱為關于管理層次與管理幅度的“摩西現象”。與摩西增加管理層次、縮小管理幅度的做法不同，近幾年的趨勢則是向減少管理層次、擴大管理幅度的方向演進①斯蒂芬·P·羅賓斯，瑪麗·庫爾特：《管理學》（第七版），中國人民大學出版社2004年版，第272頁。。從多數國家的情況來看，減少行政層級、實現扁平化管理已經成了行政改革的共同趨勢。根據對世界上217個國家和地區的初步統計，地方不分政區的有13個，實行一級制的有53個，二級制的有92個，三級制的有51個，二級制與三級制合計為143個，占65.9％，實行四級及以上的只有8個，僅占3.7％②浦善新：《中國行政區劃改革研究》，商務印書館2006年版，第264－265頁。。在這個意義上，我國的省管縣改革也是一場順應世界潮流的政府扁平化變革。

省管縣改革將使省級政府的管理幅度，即省或自治區政府直接領導和管理的下級政府的數量，產生很大的變化。根據《中國統計年鑒》（2010），除臺灣省外的全國27個省和自治區中，有333個地級行政區劃（其中地級市283個），2766個縣級行政區劃（其中市轄區790個）。如果暫不考慮各省（區）間的差異，在市管縣體制下，每個省級政府平均管理12.3個地級行政單位，每個地級行政單位管理8.3個縣級政府；在省管縣體制下，每個省級政府將平均管理83.7個縣、自治縣、市等行政單位。顯然，從平均意義上講，市管縣體制下的省級和地級政府管理幅度都偏小，而省管縣體制下的省級政府管理幅度則又偏大。同時，我國各省和自治區之間的管理幅度差異很大。由下圖1可見，如果實現完全的省管縣體制，省級政府管理幅度超過 100的有河北（147）、山西（107）、山東（108）、河南（126）、湖南（101）、四川（156）、云南（125）等7個省；管理幅度在80～100之間的有內蒙古（89）、江西（91）、廣東（88）、廣西（89）、貴州（82）、陜西（93）、甘肅（81）、新疆（89）等8個省區；管理幅度在60－80之間的有黑龍江（76）、江蘇（64）、浙江（69）、安徽（78）、福建（68）、湖北（77）、西藏（73）等7個省區；管理幅度在40－60之間的有遼寧（58）、吉林（48）、青海（40）等3個省；管理幅度在40以下的只有海南（18）和寧夏（18）兩個省區。為了更準確地理解以上數據，有幾點說明如下：（1）在計算市管縣體制下的省級政府管理幅度時，既包括了地級市和自治州，也包括了地區和盟，但沒有包括少數已由省直管的縣級市、林區和特區等縣級單位。（2）在計算省管縣體制下的省級政府管理幅度時，既包括地級市，又包括縣、自治縣、縣級市、林區和特區，但不包括地區、盟和自治州，也暫不考慮“較大的市”可依法管縣的情況。（3）在比較市管縣和省管縣體制下的省級政府管理幅度時，主要關注的是較為純粹的兩種理論形態，沒有過多牽涉我國復雜地方行政體制中的個別事例，也沒有過多糾纏各省區在改革過程中的不同進展。

圖1：省管縣和市管縣體制下省級政府的管理幅度比較

二、影響省級政府管理幅度的主要因素

在理論上，確定管理幅度的方法主要有兩種：一是經驗統計法，即通過對不同國家不同層級政府的管理幅度進行調查統計，再結合本國的實際情況來確定適當的管理幅度。二是變量測定法，即通過遴選影響管理幅度的主要指標，劃分等級并賦予權重，從而得出管理幅度的標準值，不同國家不同層級的政府把自己的總得分跟標準值相比較，可查出管理幅度的建議數。事實上，這兩種方法都無法避免設計人員的主觀判斷，世界上并不存在政府層級和管理幅度設置的普適性標準。在省管縣體制下，我國省級政府的管理幅度到底應該多大，將深受以下一些主要因素的影響：

第一，省、市、縣政府數量和管理規模。世界政區管理幅度的一般規律是：中央政府管理幅度小（一級政區少），一級政區管理幅度就大，一級政區管理幅度小，二級政區管理幅度就大，各級政區管理幅度都小的很少①浦善新：《中國行政區劃改革研究》，商務印書館2006年版，第266頁。。然而，中國似乎是個例外。因為在市管縣體制下，中央政府管理幅度小（省級政府少），省級政府管理幅度也小，而地方層級偏多。如果在現有省、市、縣政府數量前提下實行省管縣體制，就演變為中央政府管理幅度小，省級政府管理幅度大，地方層級則有所減少。換一種角度看，當地方層級和省級政府數量一定時，市縣數量越多，省級政府的管理幅度就越大；市縣數量越少，省級政府的管理幅度就越小。在省管縣改革中，如果增加省級政府的數量，或減少市縣數量，或兩者同時進行，省級政府就可以避免因管理幅度過大而導致能力和技術上的困境。增加省級政府數量意味著平均每個省級政區管理的人口和地域將有所減少，減少市縣數量意味著平均每個市、縣的管理規模將有所擴大。

第二，省級政府職能范圍和能力大小。一般而言，省級政府的職能范圍越大，管理的事務越多，其管理的市縣數量就只能越少；相反，省級政府的職能范圍越小，管理的事務越少，其管理的市縣數量就可以越多。也就是說，職能范圍與管理幅度在總體上是成反比的。在計劃經濟體制下，政府職能幾乎無所不包。為實現集中的行政控制，我國政府的管理幅度只能很小，就不得不形成省管市—市管縣—縣管鄉鎮的多層次地方治理結構。所以，市管縣體制是與計劃經濟體制下的政府職能相適應的。在市場經濟條件下，政府主要承擔經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等職能。如果政府職能轉變到位，那么省級政府的管理幅度擴大就順利成章。否則，省級政府就勢必面臨無法有效管理眾多市縣政府的困境。另外，政府職能與政府能力是兩個既有聯系又有區別的概念。前者是指政府“要干什么”，后者是指政府“能干什么”。省級政府的能力越強，其所能管理的市縣數量就可以越多；省級政府的能力越弱，其所能管理的市縣數量就只能越少。

第三，縣（市）政府治理能力和權力運行狀況。省管縣改革所要進行的機構改革、人員調整、職能轉變和權力下放，將主要考驗省級政府的調控與監管能力、地市政府的承受與轉型能力、縣級政府的治理與服務能力。我國自秦朝以來，郡縣一直是維護政治統一和社會穩定的重要基石。“郡縣治，天下安”的經驗總結對郡縣的重要性給予了充分肯定。“皇權止于縣政”的經典古訓，既反映出中央政府在制度安排上與民休養生息的政治自覺，也反映出中央在與地方博弈中所面臨的“天高皇帝遠”的無奈②陳國權，李院林：《論縣政的內涵及其改革的實質與目標》，載《社會科學戰線》，2010年第8期。。伴隨著省管縣改革，原來省級和地級政府的部分經濟社會管理權力將逐步下放到縣（市）。當前，有部分上級政府產生了憂慮：如果權力下放給縣級政府，基層治理會不會失控?縣級權力在缺乏有效的橫向制約和社會監督的情況下，出現濫用該怎么辦?所以，如果縣（市）政府能夠相當自主而且依法合理地處理好地方公共事務，規范用權，不斷提升地方治理能力，那么省級政府的管理幅度就可以適當擴大。

第四，經濟和社會發展程度。穩定有序而又充滿活力的經濟與社會結構，是一個市場、政府、社會各居其位，各顯所能，并形成相互匹配、相互制約的互動關系的網絡體系。市場體系發育的水平，市場規則系統的健全程度，以及社會自治體系的發育水平，直接關系到政府的職能定位，關系到政府管理的方式，并最終影響政府管理幅度和管理層級的設置③何顯明：《省管縣改革：績效預期與路徑選擇——基于浙江的個案研究》，學林出版社2009年版，第83頁。。一般而言，在工業化初、中期，經濟社會發展效應以集聚為主、擴散為輔，主要資源首先會向城市集中。此時采用市管縣體制就會給地級市利用行政手段剝奪縣域資源提供機會，從而加劇城鄉發展之間的不平衡。因此，實現市縣分治、擴大省級政府管理幅度的呼聲較為強烈。同時，在市場經濟體制下，政府主導型的資源配置方式被市場機制的基礎性作用代替，經濟的橫向聯合逐漸取代了縱向的權力傳承，形成了較為自由分散的經濟網絡。市場化改革的不斷深入、區域經濟聯系的持續擴大對擴大省級政府管理幅度提出了越來越強的要求。而且，越是經濟發達的地區，政府支付改革成本的能力就越強，社會承受改革震蕩的空間也越大。

第五，信息技術和交通設施建設水平。管理幅度擴大以后，省級政府到底能不能管得過來?要有效解決這一問題，除了通過劃小省級區域面積，增加省級政府數量等方法外，還可以依托發達的信息技術與便捷的交通設施①吳金群：《省管縣的條件及對我國26個省區的聚類研究》，載《浙江大學學報》（人文社科版），2010年第4期。。在信息通訊和交通設施比較落后的時代，因為信息傳遞速度慢和管理手段比較有限，政府的管理幅度相對較小，只能增加管理層級，實行尖頂型金子塔式的層層控制。當前，無論是固定電話、移動手機、互聯網絡等信息通訊，還是高速公路、鐵路、航空、港口等交通設施，都比以往有了突飛猛進的發展，這就大大提高了政府組織的信息傳遞速度和管理與控制能力，并縮小了省與市縣之間的時間、空間和心理距離。在總體上，擴大我國省級政府管理幅度已經具備了比較有利的技術和交通保障。就電子政務而言，已經形成內網處理業務、專網傳輸文件、外網與公眾互動的初步框架，而且正在將管理和服務通過網絡技術進行集成，實現政府組織結構和工作流程的優化重組。就交通而言，2009年底公路總里程達386.08萬公里（其中有高速公路6.51萬公里），鐵路營業里程達8.55萬公里，大多數省區形成了各市縣與省會城市之間的“N”小時交通圈。

三、解決管理幅度過大問題的政策建議

行政層級過多，政府會成為“政治蝸牛”。管理幅度的擴大，有利于減少行政層級、精簡機構和人員、降低管理成本、提高政府效率。但是，管理幅度過大又會導致公共治理失控，下級政府各自為政；而且，由于上下級之間的溝通協調時間較少，也會影響組織的凝聚力和下屬的積極性。為了不至于在省管縣改革中因管理幅度過大而導致改革重走回頭路，就必須進行一系列配套改革。

第一，改革行政區劃。美國的國土面積略少于我國，設有50個州和1個特區。日本的國土面積與人口都大大低于我國，設有47個一級行政區（都、道、府、縣）。我國有國土面積960多萬平方公里，人口超過13億，省級行政區劃卻只有34個。改革我國行政區劃，調整省縣規模可以從以下幾個方面展開：（1）適度增加直轄市數量。可供候選升格為直轄市的主要有：南京、青島、沈陽、廣州、武漢、西安等。（2）逐步劃小面積過大省區，并對版圖分布過于狹長的省區進行調整，逐步增加省級政府數量到50個左右。（3）積極探索新的設市模式。除有條件地重啟切塊設市和整縣改市外，積極探索縣轄市體制，培育和發展中小城市。（4）漸進整合縣級政區。一部分發達縣（市）可以遵照相關條件升格為地級市，并劃入周邊個別縣（市）作為市轄區；通過定量計算適當合并規模過小的縣（市），擴大縣域管理規模；為給大中城市的發展留下足夠的空間，部分與市聯系緊密的郊縣可調整為市轄區或依然保留為“較大的市”下屬的縣②吳金群：《統籌城鄉發展中的省管縣體制改革》，載《經濟社會體制比較》，2010年第5期。。當然，任何一個國家的行政區劃的形成都有其歷史和自身原因，不是劃來劃去的結果③宮桂芝：《我國行政區劃體制現狀及改革設想》，載《政治學研究》，2000年第2期。。所以，行政區劃改革需要統籌規劃，經科學論證和綜合評估后逐步推進。

第二，轉變政府職能。這是省管縣改革能否取得成功的關鍵。如果職能轉變不到位，在市管縣體制下形成的市與市之間的行政壁壘，很可能會演變成省管縣體制下縣與縣之間的行政壁壘，其后果將更為嚴重。而且，省級政府一方面可能面臨管不過來的困境，另一方面又有可能產生“省刮縣”的沖動。當前，省管縣改革正在倒逼著省級政府放權。這既包括省級政府部門向市、縣政府放權，也包括省級人大或政府通過地方法規、政府規章或行政命令把原屬于地級市的權限下放給縣。在更廣的意義上，政府還得向市場主體和民間社會放權。也就是說，政府主要履行市場和社會無法承擔的職能，為企業和公民提供優質公共產品和服務。實際上在美國，州管縣的數量也是很大的，轄縣超過100個有6個州，德克薩斯州轄縣數達到254個④宮桂芝：《我國行政區劃體制現狀及改革設想》，載《政治學研究》，2000年第2期。。可見，解決管理幅度過大的問題，不應僅僅著眼于省級政府管理了多少個下級政府。更重要的是，省級政府到底管了多少事務。如果政府職能總量不大，而且各層級政府之間權責明確，基層政府自治能力很強，那么下級政府的數量就不會成為主要問題了。

第三，強化縣政建設。目前，全國縣域面積897.6萬平方公里，占全國總面積的93.5％；縣域人口9.47億，占全國總人口的71.9％。縣在中國政治架構和人民生活中的特殊地位決定了，縣政改革是中國政治體系中最迫切、最重要的內容，也可能是震動較小的。而且，縣政改革可以成為中國改革新的“突破口”①于建嶸，蔡永飛：《縣政改革是中國改革新的突破口》，載《東南學術》，2008年第1期。。如果不改革縣政，其他層面的改革就無法惠及廣大民眾。強化縣政建設，就是要建立法治基礎之上的適度分權，使縣級政權能夠享有更多的自主管理權；建構真正對地方負責的領導班子，使縣級政權既對上負責更對下負責；塑造城鄉統籌發展的治理體系，使縣級政權不斷提升社會管理和公共服務能力；繁榮各具特色的縣域經濟，使縣級政權切實造福地方百姓。總之，強化縣政建設，既需要通過政府縱向間權力關系的調整，完善縣級政府的行政權能，又要通過橫向間權力關系的調整，恢復縣域政權內部結構的平衡，同時要為縣域內公民社會和公共輿論的發展創造條件②王國紅，瞿磊：《縣政改革：進路與交點》，載《政治學研究》，2010年第2期。。當然，強化縣政并不排斥都市化發展，而是需要兩者協調并舉以達到“強市活縣”的目標。

第四，發展社會經濟。改革開放以來，我國體制改革的基本邏輯是：通過權力關系的調整來釋放經濟社會發展的活力，而經濟社會的快速發展又為政治經濟體制的進一步改革奠定基礎。也就是說，體制改革與經濟社會發展之間形成了良性互動。在省管縣改革中，這一互動關系依然應得以堅持。所以，人們在期待省管縣改革通過壓縮行政層級、下放管理權限推動區域經濟社會發展的同時，要進一步完善社會主義市場經濟，盡可能地減少政府干預，使市場在資源配置中的作用更加凸顯；進一步推動區域之間的經濟社會聯系，盡可能地消除行政壁壘，使區域橫向聯系在市場機制和社會合作機制作用下自然延展；進一步培育社會中介組織，夯實政府職能轉變的社會基礎，使政府職能轉變有更多更好的功能承接者；進一步營造改革創新文化，增強改革的政治合法性和文化凝聚力，使省級政府管理幅度的擴大能夠得到廣大干部群眾的價值認同。

第五，改進管理工具。在中國這樣一個超大型社會，如果地方政府層級太多，則加重社會負擔，政府成為不穩定的根源；如果地方政府層級太少，則無法有效地實施政治統治和管理。因而，必須在政治統治的有效和管理成本的適度之間尋求黃金分割點③房亞明：《治理空間、權力監控與政府層級的制度選擇》，載《湖北社會科學》，2010年第7期。。不過，管理技術、方法和手段的改進，可以在擴大管理幅度、降低管理成本的同時，不損害公共治理的有效性。一是在交通運輸方面，大力改變部分地區“交通基本靠走，運輸基本靠簍”的落后狀態，加快公路、鐵路、機場、內河運輸等交通基礎設施建設，努力縮短各市縣與省會城市“N小時交通圈”中的N值。二是在通訊信息方面，進一步發揮廣播、電視、電話、互聯網等現代通訊和信息技術的各自優勢，公開政務信息，促進政府流程再造，確保公民有序政治參與。在電子政務建設過程中，重點仍然在于政府核心業務系統的建設，注重業務協同，提高電子政務的整體質量；同時，需要加快政府外網建設，形成政府信息資源共享的平臺，通過服務型的政府門戶網站，提供一站式服務。三是在體制靈活性方面，省管縣改革并不是要把所有的縣都交給省或自治區直接管理。符合憲法和法律規定的“較大的市”（現在全國有49個），依然可以保留市管縣體制。所以，在強化縣政和都市化戰略共同推進的過程中，市管縣體制和省管縣體制是可以協調并舉的。□