基于新型農村金融視角的地方政府金融監管研究

闞景陽

（中共河北省委黨校 發展戰略研究所，石家莊 050061）

基于新型農村金融視角的地方政府金融監管研究

闞景陽

（中共河北省委黨校 發展戰略研究所，石家莊 050061）

[摘 要]現行的“一行三會”金融監管框架已不能滿足我國經濟發展與金融改革的要求。通過分析新型農村金融發展與監管現狀，以及“一行三會”等金融監管部門面臨的挑戰與壓力，亟需賦予地方政府一定金融監管職能和加強監管協調機制。因此，亟待厘清地方政府和“一行三會”的監管邊界，強化地方金融監管的分工協作機制，同時發揮地方政府尤其是金融辦的積極作用，為農村金融的長期可持續發展服務。

[關鍵詞]農村金融；地方政府；金融監管

一、相關研究回顧

在政府干預與金融發展的關系問題上，主要有兩種看法：麥金農等認為，政府干預會阻礙金融和經濟的健康發展[1]；新凱恩斯主義經濟學派Stiglitz認為，由于信息不完善、外部性導致的市場失敗，發展中國家政府有必要采取積極措施干預金融市場[2]。Stiglitz等通過對東亞國家的考察，認為政府對金融市場的干預（如創建新的金融機構），促進了總體經濟績效的提高[3]。近年來，我國學術界和金融界對地方政府參與金融監管的研究逐漸增多。劉明康提出“堅持監管政策引領與充分發揮地方作用相結合”的農村金融監管思路[4]；吳曉靈認為，不涉及公眾利益的非審慎監管可以交給地方，形成大統一、小分權……非審慎監管的金融活動包括貸款公司、典當行、不吸收公眾存款的融資租賃公司、擔保公司、私募基金等，這些都應該交給地方政府[5]；小額貸款公司只貸不存，社會風險有限，采取非審慎監管即可[6]。

農村金融改革與發展的經驗教訓表明，農村金融的興衰成敗與地方政府行為密切相關。因此，在當前形勢下，以地方政府的行為作為出發點和著眼點，對新型農村金融機構的發展與管理進行系統研究，解決當前農村金融實踐中遇到的實際問題，具有重要的理論價值和現實意義。

二、新型農村金融發展及監管現狀

新型農村金融機構主要包括村鎮銀行、小額貸款公司、農村資金互助社等。自人民銀行、銀監會啟動新型農村金融試點以來，我國新型農村金融機構獲得了較快發展。從農村金融現狀看，截至2011年底，全國金融機構空白鄉鎮從工作啟動時的2 945個減少到1 696 個[7]；從新型農村金融發展實踐看，在新型農村金融機構的申請、發起、設立和監管等方面，地方政府都發揮了重要作用；從地方政府與人民銀行、銀監會的關系看，存在著一定的溝通、協調、分工與合作，但缺乏制度保障和長效機制，有待進一步加強和完善。

1.村鎮銀行

2006年以來，我國啟動了新型農村金融試點。截至2011年末，全國已組建新型農村金融機構786家，包括村鎮銀行726家，貸款公司10家，農村資金互助社50家[8]。其中，村鎮銀行占全部新型農村金融機構的92.38%，其準入設計、組織架構、治理機制與風險監管在很大程度上都參照了西方的社區銀行模式。據銀監會相關規定，村鎮銀行應有1家以上（含1家）境內銀行業金融機構作為發起人，且單一境內銀行業金融機構持股比例不得低于20%，單一自然人持股比例、單一其他非銀行企業法人及其關聯方合計持股比例不得超過10%[9]。由于我國境內既有銀行業金融機構的管理模式與治理構架已基本成型，由銀行業金融機構發起設立村鎮銀行在某種程度上類似于審批一家分支機構，同時規定了主發起人的最低比例和非銀行股東出資比例上限，既適應了銀行業金融機構規模擴張的需要，又適當吸收了民間資本，遏制了非銀行股東的關聯交易，在保證村鎮銀行專業性、安全性的同時，在更大程度上降低了監管當局的監管成本。

2.小額貸款公司

截至2012年6月末，全國共有小額貸款公司5 267家，貸款余額4 893億元[10]。小額貸款公司的飛速發展，在于其相對靈活的經營機制，而“只貸不存”模式無疑實現了各方的利益均衡。“只貸不存”模式使得農村小型金融機構不能吸收存款，從中長期看影響了資金的積累和規模的擴張。但由于農村小型金融機構的分散性，現場監管成本過高，因而從目前來看，就降低金融風險和監管成本而言，“只貸不存”模式無疑是有效的。通過協調、合作與分工，“只貸不存”在一定程度上實現了股東、地方政府、人民銀行和銀監會的激勵相容，降低了交易成本，相對簡便易行，具有一定的創新意義和實踐價值，取得了較大的成功。

目前，小額貸款公司持有的是銀監會頒發的準金融許可證和工商部門核發的工商執照。盡管銀監會制定了《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》，符合條件的小額貸款公司可以轉制為村鎮銀行，但也將面臨嚴格的監管，喪失部分優勢，同時將失去控股地位。轉制后的小額貸款公司可以獲得吸收存款的便利，但同時將被迫降低貸款利率，經營前景面臨不確定性，所以小額貸款公司轉制為村鎮銀行的主觀意愿并不強烈。

3.農村資金互助社

截至2011年末，全國獲得銀監會審批的農村資金互助社僅50家，占全部新型農村金融機構的6.36%[8]。從農村資金互助社的準入審批看，銀監會的政策更多的是參照了現代商業銀行的監管思路，設定準入門檻，場所、門店與硬件設施要求，向商業銀行看齊，并未真正遵循合作金融的發展規律。從已設立的50家農村資金互助社本身看，多數屬于各級政府在不同時期樹立的各類先進典型，或是所在區域具有特色產業，本身就享受較多的外界關注和政策扶持。審批設立這些農村資金互助社，盆景色彩更為濃厚，并不具有普適性，也難以在其他地區復制。由于資金互助社具有吸儲功能，為了控制金融風險，金融監管機構謹慎行事，并無不妥。但大量農村資金互助社以各種形式存在，長期處于半地下狀態，亟需進行規范。

農村資金互助社的設立與發展，涉及多個利益主體，包括單個農戶、涉農企業、種植養殖大戶、既有金融機構、工商業資本、非政府組織、農業合作社、地方政府和金融監管當局等。單個農戶經濟實力弱小，且往往缺乏組織者與帶頭人，相互攀比、觀望，人才、技術瓶頸都客觀存在，脫離外部資金、人才、技術與政策的支持，在農村社會內部自發衍生出規范的農村互助合作組織的可能性很小；涉農企業、種植養殖大戶實力雄厚，往往有興趣發起與設立農業合作社和農村資金互助社，但更多的是為了獲得政策扶持，其強勢地位使普通社員農戶邊緣化；既有金融機構、工商業資本追求的是資本增值和預期利潤，金融監管當局在試點新型農村金融的過程中，更強調降低監管成本；非政府組織不以盈利為主要目的，對社會效益的追求超過經濟效益，同時又不具有政府的強制性和強勢地位，對農村資金互助社的積極意義毋庸諱言，但現階段我國非政府組織大多掛靠政府，真正的非政府組織十分有限，杯水難濟車薪。

20世紀90年代中期以來，“財政分權、金融集權”模式確立，金融機構的獨立性大大增強，地方政府對掌控金融資源、促進地方經濟發展的愿望十分迫切。因此，地方政府對于設立地方性金融機構的積極性很高，而且更傾向于激勵金融機構加速擴張。正如戴維斯等所言，一個政府的強制性方案可能會產生極高的收益，因為政府可能利用其強制力，并強制實現一個由任何自愿的談判都不可能實現的方案[11]276。對于處于弱勢的農戶而言，政府的強勢介入必然使其迅速邊緣化，合作互助也很難繼續。制度的安排可以來自“個人安排”，也可以來自團體的“自愿合作安排”，還可能來自“政府性安排”，即推動制度創新的主體包括個人、團體和政府[1 1]27 1。農村資金互助社的發展，需要地方政府、非政府組織、農戶、工商企業和金融監管當局等眾多利益主體的廣泛參與和通力合作。但考慮到政府和資本的強勢地位，需要在制度設計上抑制強勢群體，給予農戶等弱勢群體足夠的話語權，使相關各方處于基本均等的地位和話語權，才更有利于農村資金互助社的可持續發展。因此，應該調整農村資金互助社的準入政策，在股權設置、治理機制方面作出特殊規定。如可以根據社員資格設置投票權，強制壓低外部入股資金的投票權，或投票權與入股資金脫鉤，通過強制性規定促成相關各方的相對均勢。

三、地方政府與金融監管當局的博弈

20世紀末期以來，我國逐步確立了金融業的垂直管理模式，目的是降低地方政府對金融業的干預。自1992年證監會成立以來，到2003年銀監會與人民銀行的分離，對證券、保險、銀行的監管職能陸續從人民銀行獨立出來，形成了“一行三會”的金融監管框架。但隨著經濟的發展與金融業改革的深入，“一行三會”之間、地方政府與金融監管部門之間監管協調的重要性日益凸顯，監管實踐中暴露的重復監管與監管空白亟待解決。近年來各地頻發的倒會事件與民間集資風潮，更凸顯了賦予地方政府金融監管職能和加強監管協調機制的必要性。

1.“一行三會”的協調機制

20世紀90年代以來，我國金融業一直遵循“分業經營、分業監管”，證監會、保監會、銀監會各司其職，分別對轄內的金融機構行使監管職責。同時，債券市場處于多頭監管，財政部監管國債和地方債，人民銀行監管中期票據和短期融資券，發展與改革委員會監管企業債，證監會監管公司債，人民銀行和銀監會共同監管國內銀行間市場金融債的發行。此外，典當行的監管權在商務部門，私募股權基金必須在發展與改革委員會備案或審批，尚未納入證監會的監管范疇。

近年來，“一行三會”雖然確立了監管聯席會議制度，但4家機構的分支機構設置層級不同，基層的分工協作難以開展。證監會的分支機構只延伸到省市自治區一級和5家計劃單列市，保監會的分支機構除了覆蓋各省市自治區和計劃單列市以外，2010年啟動了蘇州、溫州、汕頭、煙臺和唐山5家地級市保監分局，作為首批試點，同時部分省份設立了臨時性的監管工作小組。銀監會從人民銀行獨立以來，分支機構延伸到縣一級，但縣級銀監辦人員十分有限，而絕大多數農村中小型金融機構都設在縣及縣以下，監管力量嚴重不足，壓力較大。

2.地方金融辦的作用

在地方層面，金融業重復監管與監管空白同時存在。銀監部門負責監管農村信用合作社，但同時地方政府也委托省聯社負責農村信用合作社的高管任命、業務監管等，呈現多頭監管態勢；小額貸款公司不吸收儲蓄存款，業務相對簡單，監管成本較低，各地金融辦、人民銀行、銀監局、工商局等分工協作狀況相對較好；民間借貸和非法集資涉及面廣，情況復雜，分工并不明確，監管難度較大，成本較高，各地民間金融事件發生后，往往臨時性調派工作組，處理善后事宜，而未能有效預防風險，將風險消滅于萌芽狀態；農村資金互助社是在地方政府默許下成立的，并未取得金融許可證，銀監部門堅決不承認其合法性，一有風吹草動，便以非法集資的名義給予取締。這種種跡象表明，僅僅靠“一行三會”及其分支機構，農村金融監管難度極大，成本較高。以浙江省為例，浙江全省小額貸款公司、融資性擔保、典當行等準金融機構共有900多家，“一行三會”的監管力所難及，地方政府也倍感壓力[1 2]。因此，亟待建立清晰的金融監管框架，厘清地方政府和金融監管部門的監管邊界，強化地方政府與金融監管部門的分工協作機制。

目前，各個省級政府均成立了金融辦。截至2011年底，全國有2 22個地級以上城市成立了金融辦，部分縣級政府也成立了相應的金融辦[1 3]。地方金融辦的相關責任較大，既要負責發展本地金融業，引進金融機構，對內培育相關企業，對外推介上市；同時又要負責與“一行三會”等監管部門的協調配合，承擔一定的金融監管職能。但各地金融辦尚未完全褪去政府派出機構、臨時性機構的色彩，掛靠政府，由政府辦（辦公廳）副手兼任，不是獨立法人，開展工作缺乏法律依據。而農村金融監管涉及方方面面，既涉及金融機構、金融監管部門，又涉及黨政系統、公檢法、企事業單位，自身職責不清，定位不明確，不利于開展工作，因而亟需出臺相關法律法規，明確職責定位，理順相關關系。

四、地方政府金融監管的主要結論及政策建議

1.主要結論

（1）地方政府行為左右著新型農村金融機構發展的成敗。由于農村金融市場的系統性缺陷，需要地方政府的干預，但地方政府對金融的干預具有外部性。一方面，地方政府通過推動新型農村金融機構的發展，改善農村金融服務；另一方面，對金融機構的直接控制或過度干預，可能放大金融風險。因此，地方政府行為是把雙刃劍，就積極作用而言，地方政府有能力整合各種資源、協調各方關系、出臺優惠政策、組織培訓相關人員、并適度參與金融監管等，為新型農村金融發展創造條件，推動新型農村金融機構的發展。

（2）規模擴張沖動不利于新型農村金融機構的持續發展。新型農村金融機構的特點在于小型化、社區化，經營方式靈活，但相關利益主體往往有使其規模在短期內迅速擴張的沖動或傾向。地方政府出于政績的需要，可能會促使新型農村金融機構增加對本地區的貸款，或支持和默許新型農村金融機構開設分支機構，擴大規模；金融監管部門為降低監管成本，股東為加速資本增值和實現利潤最大化目標，也可能在一定程度上支持和默許新型農村金融機構的擴張行為。從長期來看，這不利于新型農村金融機構的發展，必須采取有力的防范措施，避免重蹈農村資金互助社的覆轍。

（3）交易主體的激勵相容是新型農村金融發展的必要條件。新型農村金融機構規模較小，布局分散，金融監管部門現場監管成本較高，更傾向于提高準入門檻或控制金融牌照的發放數量。相對金融監管部門而言，地方政府具有信息優勢和較低的監管成本，但地方政府在金融人才、監管手段等方面存在不足，傾向于施加更多的行政干預。而其他交易主體，諸如大中型金融機構和商業資本，出于利益最大化的考量，往往導致外部干預、內部控制和大量的關聯交易，形成低效率均衡。因此，完善新型農村金融的準入政策、監管模式與治理結構，實現交易主體的激勵相容，是新型農村金融可持續發展的必要條件。

2.政策建議

（1）出臺相關法律法規，明確地方金融辦的權責和職能定位。國務院應出臺相關條例，賦予地方政府部分金融監管職能，明確地方金融辦的法律地位、行政級別與職權范圍，使其在法律框架下代表政府協調地方與金融系統的關系，在轄區內行使法規賦予的金融監管職責；作為省政府的正式廳局應明確省級金融辦的正廳局級行政級別；未成立金融辦的地級市與縣區分別成立金融辦，作為正式的政府部門，應明確相應的行政界別；為了理順關系，便于協調溝通，應由主管金融工作的省市縣領導（一般為常務副省長、常務副市長或常務副縣長）分管。

（2）賦予地方金融辦非吸儲性金融機構的非審慎監管職責。對于村鎮銀行、農村信用合作社、城市商業銀行、農村商業銀行和郵政儲蓄銀行等具有吸儲功能的銀行業金融機構，主要由銀監分局和銀監辦負責；對于PE、VC、擔保、典當、小額貸款公司等非存款類金融機構的非審慎監管，應交由地方政府監管，日常監管工作由各級金融辦具體負責。事實上，在小額貸款公司和融資性擔保業務領域，地方政府尤其是地方金融辦已經開始發揮作用。

（3）建立健全地方政府與金融監管部門的協同監管機制。效仿“一行三會”的部際聯席會議制度，建立協同監管機制。由地方金融主管領導牽頭，地方金融辦作為具體的召集人，會同當地人民銀行、銀監會、工商、財政、稅務、公安等部門，建立部門聯席會議制度，并確立例會制度、緊急事件協調磋商機制、金融信息共享制度；加強對轄區內金融風險的監控，針對非法集資與民間金融，探索有效的預警機制和應對辦法，提高對地方性金融風險的防范和控制能力。

（4）制定合理的農村金融工作激勵約束機制。為發揮地方政府的積極作用，限制其對新型農村金融的過度干預，金融監管部門應制定相關的激勵約束機制。如與組織人事部門協調，將新型農村金融發展與管理的績效作為地方政府政績考核的重要內容，并與地方黨政主要領導和相關責任人的升遷和任免相結合，建立起科學有效的正向激勵機制，以制度約束政績沖動，減少政府失靈[1 4]。此外，鑒于農村資金互助社的特殊性，地方政府和金融監管部門應制定更為可行的準入政策，降低門檻，并給予更多的政策傾斜與補貼。對處于半地下狀態的農村資金互助社進行甄別處理，對于經營狀況較好、未取得金融許可證的農村資金互助社，進行免費培訓、業務指導，頒發金融許可證，并給予適當的補助；對于經營狀況較差、規范整改仍不達標的，堅決予以取締。

[參 考 文 獻]

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[6]小額貸款公司“東風破”冀望收編為銀行？[EB/OL].(2009-02-07)[2012-09-05].http://business.sohu.com/20090207/n262101603.shtml.

[7]金融機構空白鄉鎮網點覆蓋工作取得重大突破[EB/OL].(2012-01-04)[2012-09-05]. http://www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docView/D3618B9FA3194EEF8B4E5385290362B6.html.

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[10]2012年上半年小額貸款公司數據統計報告[EB/OL].(2012-07-30)[2012-09-05]. http://www.pbc.gov.cn/publish/diaochatongjisi/3172/2012/20120730155358762590662/20120730155358762590662_.html.

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[12]劉澄，劉祥東.如何重塑地方金管格局？[J].中國經濟周刊，2012(2):30-31.

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[14]闞景陽.普惠金融視角下中國現代農村金融制度建設分析[J].桂海論叢，2010(4):83-86.

[責任編輯：吳贛英]

[中圖分類號]F832.35

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671-4326(2012)04-0030-04

[收稿日期]2012-09-18

[基金項目]河北省社會科學基金（HB10GJ025）

[作者簡介]闞景陽（1975—），男，河北灤縣人，中共河北省委黨校發展戰略研究所副研究員，碩士.

Research on Financial Regulation of Local Government Based on New Rural Financial Perspective

KAN Jingyang
(Institute of Development Strategy, Party School of the Central Committee of the CPC of Hebei Province, Shijiazhuang, 050061, China)

Abstract:The present financial regulation system of “one industry three associations” can not meet the demand of China's economic development and financial reform. After analyzing the present condition of the new rural financial development and regulation, and the challenge and pressure faced by “one industry three associations” and other financial regulation sectors, it is found to be vital to provide the local governments with a certain financial regulation right and to strengthen the regulatory mechanism. Therefore, it is urgent to clarify the responsibilities of the local government and “one industry three associations”, to intensify the division of the local financial regulation, at the same time to play the positive role of local government, especially the finance offices to serve the long-term and sustainable development of rural finance.

Key words:Rural finance; Local government; Financial regulation