新農協應成為農民公共服務需求表達的代理人

鄧念國

（杭州市委黨校副教授，法學博士）

新農協應成為農民公共服務需求表達的代理人

鄧念國

（杭州市委黨校副教授，法學博士）

作為集生產、供銷、信用于一體的“三位一體”新型農民組織即新農協，在農村經濟社會發展中發揮著重要作用，具有重要的意義。在新農村建設和公共服務均等化背景之下，新農協除了非政府組織的一般職能，如擔任政府與農戶之間的橋梁和紐帶，承擔政策宣傳、凝聚農戶等職能外，還應大力促進農村公共服務的提升，實現其職能的轉變。

一、新農協的重要作用

首先，促進農村生產要素與人力要素的再組織，實現農民利益的增進。從日本、韓國農協的經驗來看，農協十分重要的功能是經濟事業功能，幫助農民共同銷售農產品、購買生產資料和部分生活用品，由此而需要產生流通與供應業務部、牲畜業務部、銀行業與金融業務部等相應部門，履行相應功能，促進農村生產要素與人力要素的再組織，保護和增進農民利益。在中國小農社會條件下，農戶經營規模普遍偏小，專業化程度普遍偏低，將現有眾多合作社予以綜合是必然趨勢。有些地方和部門片面強調合作社的“帶動”作用，追求人頭越多越好，合作社越大，反而越容易造成內部少數人控制，外圍農民就越沒有參與熱情，這又加劇了合作社向大戶控制的龍頭企業方向演變?！肮?農戶”式的各種所謂“合作經濟組織”，剝奪了農民的主體性，已為不少專家所詬病。創新“三位一體”合作方式，通過在基層橫向聯合的基礎上發展縱向聯合，在生產合作、流通合作、金融合作各領域，都讓農民分享到利益，才能實現農民利益的增進。

其次，承接并延伸政府的服務職能，使政府的惠農政策有更好的載體。自我國農村政策由財政汲取式轉向政策惠予式的思路轉軌以來，促進農村經濟發展、生活富裕、文化昌明、環境優化成為政府的主要追求目標。但在“三農”政策的推行與實施中，由于存在事實上的信息不對稱現象，具體的惠農政策和農業科技的推廣、實施，單靠政府“自上而下”的供給，會造成資源浪費和效率損失，有必要通過能夠作為農民自組織形式存在的第三方予以推廣。農村公共服務的供需雙方，一方是政府職能部門，往往依照層級體制，只管按程序“拋錢”推廣，并沒有因勢利導、因地制宜地開展支農工作，更缺乏一套完善的支農績效評價體系和激勵約束體系；另一方是農民，要么是被動接受，要么是與相關部門“共謀”，虛構推廣項目和效果，爭取些許補貼資金。造成農業政策和農技推廣這種“供需脫節”的主要原因，就是農村公共服務缺乏一個有效的“承接者”。因此，農協發揮了政府和農民的“橋梁”和“紐帶”作用，從農民內生需求和生產發展實際情況出發，以政府政策制定權和推廣義務相分離的施政方式，實施農業政策和農技推廣，服務“三農”。

再次，促進原有組織的整合，使農村各項組織達到功能重組。“三位一體”農協是農村中農民、農戶、農村微小經濟組織發展的統籌和協調組織，它本身就是組織整合與資源整合相結合的產物。它始終以加強專業合作、供銷合作、信用合作三類合作組織的合作、聯合與整合為核心，組建全方位、多層次、綜合性的農村新型合作組織。瑞安農協以合作社為基本會員，以聯合社、專業團體如供銷聯社、合作銀行、科技特派員協會等為核心會員，實行雙重、多重會籍制度，合作社、聯合社、專業團體的內部成員同時加入合作協會，外圍農戶也可以直接加入作為聯系會員。這樣一個“聯邦式”會員分級制度的關鍵所在，是既尊重現有利益格局，又建立農協直接聯系農民的通道，不斷擴大農協的群眾基礎。它可促進農民專業合作社的綜合、聯合與整合，促進農村供銷合作社、農村信用合作社的改革、重組與回歸（回歸合作、回歸“三農”），使農村各項組織達到功能重組。

二、提升農村公共服務，實現新農協職能的轉變

首先，農協應成為農民需求表達的當然代理人。在公共服務的傳統供給模式下，從農民自身看，農民缺乏需求表達的意識與動力、知識與信息，農民的不完整選擇權、經濟政治資源的匱乏、小農意識等阻遏了農民的表達意愿，出現明顯的公共服務需求表達缺位及“搭便車”的機會主義現象；從政府層面看，需求表達程序僵化，農村公共服務的強制性供給，基層機構“唯上”作風、決策目標偏向政績、基層公權恣意擴張，漠視農民利益表達等成為農村工作的常態。農村公共服務出現明顯的“供需偏差”現象，其最大病根就在于沒有突出農民主體性和主動性，沒有充分反映農民的真實需求。農協作為農民的自組織，最能貼近農民的需求，理應成為農民需求表達的當然代理人。農協通過增強為農服務，增進合作收益，提升農民在新農村建設中的主體地位。農協的作用，不僅僅是依靠其自身現有力量直接為農民提供多方面服務，更為重要的是，通過農協代理農民向有關方面表達意見和訴求，集中和放大農民的聲音，促使金融、流通、科技資源向農村傾斜，改進政府支農方式，促進農村發展，滿足農民需求。

其次，農協應成為農民需求表達的適格聚合者。從農民組織看，農民組織化程度低、村委會等自治組織未能承擔農民需求表達的代理人，農村集體經濟組織式微、農協農會等組織不健全不利于農民需求的表達。利益聚合者的缺失，一方面會導致農民表達無效，農民個體具有分散化、原子化的特點，缺乏共同的利益結合體，利益訴求的表達往往也蒼白無力，大多會成為“沉沒的聲音”；另一方面也會使農民陷入“集體行動的困境”，導致“投票悖論”，致使農村公共服務供需矛盾不能有效緩解。為避免原子化個人先天的弱勢，需要對分散化的個人利益表達進行聚合，農協應成為農民利益表達的適格聚合者，有效聚合農民需求，并通過“自下而上”的信息傳遞與公共服務需求表達機制，促進政府職能轉變，促進惠農政策真正落到實處。

再次，農協應成為農民需求表達的信息傳遞者與公共服務供給決策的有效參與者。供需矛盾往往是由于權利不對等與信息不對稱造成的，因而需要有效的需求表達手段和暢通的信息傳遞渠道，而需求聚合后的集中表達與傳遞，效果比單個個體表達要好，農協在此過程中，承擔需求表達的信息傳遞者，會形成一定影響力，也容易為決策部門感知和識別。農協作為農民利益的集中代言人，具有一定的政策協商、交涉能力。在公共服務決策過程中，農協應成為代表農民利益的談判者，通過與本地涉農部門的溝通與談判，達成協調與共識，在政策形成過程中有效發揮“利益相關者”的談判作用。通過對農民的需求進行有效聚合，并向有關部門傳遞，可以引起這些部門的上級部門的關注和介入，從而改變原有的單一被動接受的局面，在政策形成中起到一定的修正與糾偏的作用。