基于管理學的林地落界項目管理探討

駱 欽 鋒

（國家林業局華東林業調查規劃設計院 浙江杭州310019）

基于管理學的林地落界項目管理探討

駱 欽 鋒

（國家林業局華東林業調查規劃設計院 浙江杭州310019）

從林地落界背景實際出發，考慮地方林地利用監管現狀，從管理學角度重新對林地落界項目進行認識、分析、討論，并從管理學的四種基本職能出發，對林地落界項目進行管理可行性探討。

林地落界；管理學；項目管理

隨著我國經濟的發展，國力不斷增強，國家對林業工作愈來愈重視，政策扶持力度不斷加大。相應的，林業也是處在不斷發展、不斷完善、不斷進步的進程中。作為國家林業局的直屬單位，每年有大量的任務、項目需要按時保質保量的完成，那么如何按照國家部署，針對既定目標，完成好工作是一個值得科學性解決的問題。從管理學角度，全面的去考慮、審視林業項目工作，特別是科學管理當前急需完成的林地落界和“全國林地一張圖”項目，不失為一種建設性和有益的探索。

1 關于林地落界的管理學原理

管理學是研究如何合理組織和協調人類活動，以提高稀缺資源利用效率、增進人類福利的科學。管理是人類走向文明的伴生物，是人類為求得生存與發展的自覺意識。管理就是社會組織中，為了實現預期的目標，以人為中心進行的協調活動[1]。在管理理論的發展過程中，有許多不同的管理思想涌現:⑴強調管理作用—（F.W.Taylor）“管理就是謀取剩余”，“投入大于產出”，強調管理的效益效率；[2]⑵強調管理者作用—（M.P.Follert1868-1933）“管理就是通過別人將事情辦妥的藝術”；[3]⑶強調管理過程—（Henri.Fayol-1916）“管理就是實行計劃、組織、指揮、協調和控制”；[4]⑷以及（H.L.Sisk）“管理就是通過計劃工作、組織工作、領導工作和控制工作諸過程來協調所有資源，以便達到既定的目標”；[5]⑸強調決策作用—（H.A.Simon-1978諾貝爾經濟學獎）“管理是決策”，決策貫穿管理全過程與所有方面；[6]⑹綜合性與系統論觀點定義—（Harold koontz & Heinz Weihrich ）系統論者認為管理就是根據一個系統所固有的客觀規律，施加影響于這個系統，從而使該系統呈現一種新狀態的過程。[7]

現代管理理論研究的立場、角度、方法不同，因此管理的內涵也就極為豐富。一般來說，管理的基本職能分為:計劃、組織、領導、控制。對管理職能的認識不斷深化，不同業務領域在管理職能內容上有差別。我們可以通過圖1來表述管理者與組織目標間的關系:

圖1

2 林地落界項目基本情況與分析

2.1 林地落界概述

依據現有森林資源規劃設計調查、公益林區劃界定等成果，以DOM為基礎，通過遙感判讀核實，輔以適當的現地調查，按照林地落界基本條件和精度要求，落實現有林地和依法可用于林業發展的其它土地的邊界和圖斑。[8]

林地落界要綜合運用遙感影像、地理信息系統、數據庫等技術，依據現有森林資源規劃設計調查成果（以二類調查基礎數據為主）、公益林區劃界定成果，結合森林經營活動檔案和林地征占用范圍等資料，按照林地落界基本條件和精度要求，結合必要的補充調查（沒有開展森林資源規劃設計調查的，采用遙判讀勾繪和現地核實相結合的方法），勾繪林地邊界，落實現有林地和依法可用于林業發展的其它土地的邊界和圖斑，將林地及森林界線、范圍落實到遙感影像底圖上。

2.2 地方林業現狀分析

由于各地經濟發展的情況不同，對林業工作的重視程度不一，林業基礎建設水平也是參差不齊。同時隨著改革開放的深入，市場經濟下，森林資源使用和林地管理上也存在著許多的差異。林地征占用、林木采伐、林地利用、經營、流轉等各種不確定因素加重了地方林業職能部門的監管負擔，同時加大了管理的難度。譬如:地方政府為了方便民生，大力發展交通以及水利（公路、鐵路、航空及水利設施建設等），都會或多或少的使用林地資源，而相應的，林地使用的審批和監管工作也會大大增加。

3 基于管理學的林地落界技術流程

按照國家統一部署，在規定的時間內完成以省、自治區、直轄市為單位，提交通過驗收檢查的林地落界成果矢量數據。提交成果數據內容，包括省級、縣級、鄉鎮級等行政界數據，林班、小班（或圖斑）等林地圖斑數據，森林類別、林地質量等級等林地現狀專題數據，林地保護等級、林地功能分區、主體功能區等林地保護利用規劃專題數據。

3.1 計劃

積極制訂工作計劃。計劃的制訂首先要進行環境研究，環境的特點及其變化必然制約組織活動方向和內容的選擇。在實際的林地落界項目中，技術環境、組織環境、社會因素、自然因素等等都互相制約，互相關聯。而這些諸多影響因素的綜合表現形式可以用下圖2表示出:

圖2

依照林地落界項目的特點，實行分階段任務完成制度。第一階段:遙感影像的整理以及現有森林資源規劃設計調查成果（以二類調查基礎數據為主）、公益林區劃界定成果矢量數據的收集；第二階段:遙感影像底圖判讀、勾繪使林地邊界與圖像相吻合（尤其是區劃出明顯已征占用的林業用地，譬如采礦、水利設施、建筑用地等等）；第三階段:收集地方政府國土等諸部門的土地規劃等資料，并區劃功能分區；第四階段:按照2020年的總體規劃，規劃出林地計劃發展區域及完成林地生產力等各項因子的計算。

概括的講，強調以完成目標為中心，實行目標管理MBO（Management by Objectives），將落界項目的各項目標、指標分解至各工作小組及個人。上級管理人員分階段工作目標對工作小組及工作人員進行管理、工作安排及技術指導。

3.2 組織

按計劃目的全面開展組織工作。在林地落界工作中，有相當大的工作量集中在遙感影像底圖判讀、勾繪林地邊界使之與影像吻合這些工作中。對判讀、勾繪人員的組織分配與安排配置是一個需要仔細考量的工作。而針對計劃中第一階段和第三階段的工作則需要預留出時間，安排專業人員赴落界地區收集第一手資料。

在這里，我們需要認識到涉及兩個方面的技術問題:一是地理信息系統使用的技術問題；另一個則是林地規劃設計的技術問題。技術水平不僅影響組織活動的效果和效率，而且會作用于組織活動的內容劃分、職責的設置和工作人員的素質要求；信息處理的好壞、快慢必將影響組織中的工作進度、安排和形式。

在實際落界工作中，既有復雜性，也有規范性，更有統一性。其中，復雜性，各地區、縣、鄉鎮、村都有其地域上的特點，所以在技術層面上的處理更需要細化；規范性，雖然各地域上有其特點，但也有其共通的地方，譬如建設用地，這個就需要明確規范其判讀的必須性；統一性，最終一個縣的工作全部完成，則意味著該地區的所有縣，以及該省所有的地區形成的最終結果是一個統一的結果，是要與原先既定目標相匹配的，也就是與國家部署要求的工作是一致的。

在組織安排中，更傾向于樹狀結構分布且基礎小組之間優化溝通交流。如下圖3所示。

圖3

從上圖中我們可以看見一個明細的組織安排圖，但還需補充的是，我們注意到強調以完成目標為中心，實行目標管理MBO，在技術層面上，各小組、成員之間都有著交流和溝通。同時技術負責人B也參與技術的指導，在共同的MBO機制之下，完成管理既定目標。

3.3 領導

領導在項目工作中，主要起到三個作用:指揮作用、協調作用、激勵作用。套用布萊克（Blake）和穆頓（Mouton）提出的管理方格理論，[9]如下圖4所示。

圖4

由圖中我們可以看出5種類型的領導風格:

（1-1）貧乏型領導:管理者既不關心人，也不關心任務或生產。這種方式也稱為放任式管理，因為領導者事實上沒有發揮領導的作用；

（1-9）鄉村俱樂部型領導:管理者很少關心生產，但對人高度關心。

（9-1）任務或權威式領導:管理者只關心生產與工作效率，但對人卻漠不關心。

（5-5）中庸之道式領導:管理者對生產和員工都能夠給予適當程度的關心。

（9-9）團隊或民主型領導:管理者無論對生產，還是對員工的士氣與滿意度都表現出高度的關心。

其中最為明顯的（1-1）類型，放任式的領導方式工作效率最低，只能達到組織成員的社交目標，但完不成工作目標；（9-1）任務型的或是專權式的領導方式雖然通過嚴格管理能夠達到既定的任務目標，但組織成員沒有責任感，情緒消極，士氣低落；（9-9）民主式領導方式工作效率最高，不但能夠完成工作目標，而且組織成員之間關系融洽，工作積極主動、富有創造性。

在林地落界的初始階段，對于所有人都是一個全新的工作。不同的人對于一項新工作都有著不同的表現。從管理的負面角度考量可以用下圖 5表示。

圖5

以上工作的實現需要良好的溝通，而溝通主要有三方面的作用:（1）協調個體、凝聚整體；（2）多方面獲得信息，使決策更加合理有效；（3）激勵下屬，實現領導的基本途徑。

3.4 控制

在落界項目上的控制，可以理解為是對落界成果進行衡量與比較糾正，以便確保為達到目標所制定的計劃能夠得以完成，從而保證落界總體目標能夠實現的方式或手段?？刂朴腥齻€比較顯著的特點:目的性、信息反饋性、強制性。

落界項目中需要控制的環節很多，這里以落界工作中的“三邊兩地”控制為例?！叭叀笔侵杆叀⒋彐傔?、路邊；“兩地”是指林地與非林地界線要清晰、有林地與無林地界線要準確。這是在遙感判讀和勾繪上要求與圖像吻合相一致，最基本也最直接的要求。

在 Arcgis上進行遙感判讀和勾繪的過程中，我們可以根據實際、對象、目標的不同，可以將控制分為三類。如下圖 6所示:

圖6

而對于負責技術指導、進行控制的層面來說，對整體項目的控制可以用下圖7所示。

圖7

簡而言之，最終林地落界的技術檢查與質量控制要達到四個目標:完備性、拓撲性、準確性和協調性。其中完備性是指按照林地落界技術規程要求，提交各類最終成果數據；拓撲性是指矢量數據拓撲關系（無重疊面、無縫隙、無出界），圖形數據與屬性數據關聯性等；準確性是指地類劃分、林地落界劃分及面積平差；協調性是指最終成果數據滿足各類指標要求包括現狀及規劃指標。

4 關鍵問題與結論

管理是為了有效地實現目標，合理地安排業務活動和利用各方資源。管理者在管理工作中依循“追求效益”、“以人為中心”、以及“尋求適度”等基本原則，在系統觀點指導下，采用科學的管理方法，將先進的、新穎的現代管理理論引入林業管理中，使得我們的林業管理更加完善、更加科學、更加有效，為森林資源的保護和利用做出更大貢獻。

在林地落界項目中，從四個基礎職能出發，有四個方面的關鍵問題值得我們關切:系統地上下銜接，保證目標實現；明確技術流程，制定工作計劃；科學組織領導，責任落實到人；緊抓關鍵節點，實現質量控制。

通過較新的思考方式對項目進行管理，作為一種建設性的嘗試，為以后林業項目管理的拓展，不失為一種有益的探索與補充。我們相信，憑借高效有序的林業管理，將為各級政府、林業主管部門、相關部門及森林經營單位制定林業方針政策，編制林業區劃、規劃、計劃，指導林業生產提供基礎資料，為實現森林資源合理科學經營、永續利用和持續發展，充分發揮森林生態效益、經濟效益和社會效益起到了高屋建瓴的作用。

[1] 陳傳明，周小虎.管理學.北京:清華大學出版社，2003（2009重?。?

[2]（Taylor,F.W）. 科學管理原理.北京:中國社會科學出版社，1984.

[3] M.P.Follert.動態的行政管理.1941.

[4] Henri.Fayol.工業管理與一般管理.1949.

[5] H.L.Sisk.工業管理與組織.北京:中國社會科學出版社，1985.

[6] H.A.Simon.人工科學.北京:商務印書館，1987.

[7] Harold koontz & Heinz Weihrich.管理學:全球化與創業視角.經濟科學出版社，2008.

[8] 林地保護利用規劃林地落界技術規程.中華人民共和國林業行業標準.LY/T 1955-2011.

[9] Robert R·Blake & Jane S·Mouton.管理方格.1964.

Discussing the project of defining forest land border from the angle of modern management

Based on the background of defining forest land border, concerning utilization and supervision of local authorities’ forest land, this article carried out discussions, knowledge and analysis for the project of defining forest land border from the angle of management. According to four basic functions of management, this article also approached a subject from the feasibility of management for defining forest land border.

defining forest land border; management; project management

S771.2 獻標識碼：B

1004-7743（2012）03-0021-04

2012-04-10