城市軌道交通可持續健康發展的關鍵問題

邊顏東 楊永平

(中國國際工程咨詢公司 北京 100048)

城市軌道交通可持續健康發展的關鍵問題

邊顏東 楊永平

(中國國際工程咨詢公司 北京 100048)

國內外城市軌道交通建設和運營的情況表明，城市軌道交通發展需要政府扶持。通過分析影響城市軌道交通可持續發展的主要問題，提出促進城市軌道交通可持續發展的有關建議。

城市軌道交通 可持續發展 政府 財政

目前，我國多個城市的軌道交通建設規劃已得到國家審批，有些規劃項目基本完成的城市，也上報了下一輪的建設規劃。城市軌道交通是百年工程，一次投入大，運營成本高，在建設之時就要考慮其可持續發展。保持城市軌道交通健康發展，從其本身來講，最基本的要求就是既要建得起，更要養得起。然而，目前許多地方重建設、輕運營的現象十分普遍，城市軌道交通可持續發展面臨較大的挑戰。

1 城市軌道交通需政府扶持才能保證其可持續健康發展

城市軌道交通是解決現代化大都市交通問題、實現城市空間布局調整以及城市均衡發展的重要途徑，發展軌道交通，符合國家土地、能源、低碳、環保以及城鎮化政策。

城市軌道交通是準公共產品，具有較強的公益性。軌道交通帶來的社會經濟效益明顯，但城市軌道交通項目建設投資強度大、建設周期長，項目建成后沉淀成本高，同時運營成本、財務成本較高，票款收入無法覆蓋全部成本支出，在運營后相當長時期內仍然需要政府補貼。因此，城市軌道交通建設和運營需要政府主導和扶持。

在國外，城市軌道交通建設主要以政府投入為主。如莫斯科、紐約、新加坡等地鐵的建設完全由政府投資;德國、法國等國家還按項目性質和影響程度實現多級投資，巴黎的城市軌道交通建設資金，則由中央政府、地方政府及地鐵公司三方負擔，一般40%來自中央政府、40%由大區政府提供，另外20%由地鐵公司自籌。在運營方面，一般采用低廉的票價，運營補貼情況則有所不同。以2005年為例，倫敦地鐵公司運營虧損全部由政府撥款彌補，由倫敦交通局撥款6.73億英鎊補貼運營虧損;紐約地鐵運營虧損同樣全部由政府補貼，當年虧損34.7億美元;莫斯科政府補貼運營成本的70%;新加坡地鐵與公共巴士采用一體化經營，整體運營有盈利，但除去巴士業務的地鐵運營還是虧損的，當年地鐵運營虧損約2.4億新元;東京地鐵運營企業負責運營設備投入，政府投資的基礎部分資產不提折舊，目前企業運營盈利;首爾由政府提供的專項補助金補貼運營虧損，當年首爾地鐵公司虧損817億韓元。因此，國外城市軌道交通建設和運營較大程度上依靠政府投入和補貼。近年來部分城市運營引入市場化，進行有競爭的經營。

由于地鐵建設和運營需要政府巨額的財政支持，城市地鐵網的形成是經多年建設逐漸發展起來的，即使是國際化大都市，財政支持能力也是有限度的，目前形成的地鐵網絡規模也不是很大。例如地鐵長度在世界前10名中的國外城市為:倫敦408 km，紐約370 km，東京 304 km，莫斯科 292 km，首爾 287 km，馬德里284 km，巴黎215 km。

我國的城市軌道交通建設長期以來由政府主導，建設資金主要由地方財政和銀行貸款解決，地方財政主要解決資本金出資部分，一般項目占總投資40%左右，條件較好的城市如深圳、廣州等比例較高，占50%左右。近年來，各個城市也在探討多元化籌資方式并取得了一定的成果。由于建設資金中銀行貸款份額較高，建成運營后的還本付息數額較大，各城市還本付息主要由政府或政府投資平臺承擔，因此給地方財政帶來較大的壓力。

國內城市軌道交通的運營大部分也需要政府補貼才能維持，有些運營效果較好的城市，運營收入加上多種經營收入可以彌補運營成本，運營初期有客流培育的過程，但在不計提或部分計提折舊的體制下，到設備更新改造時還需要投入大額資金。以上運營補貼和設備更新改造資金還需要政府投入，加上還本付息壓力，有些地方政府財政可能不堪重負。

北京地鐵自開始運營以來，一直采取低票價的政策，一方面，客流量日益增長，形成超負荷運行，另一方面，隨著運營里程的增加，運營虧損也逐年增大，財政補貼加重。2001年，運營里程54 km，運營補貼額為3.05億元;到2008年，運營里程達200 km，運營虧損增長到10.3億元，如果考慮到折舊和貸款利息，虧損總額可能多達50多億元。

上海市城市軌道交通經過17年的運營，客流持續增長，總體運營收入高于運營成本。目前，上海市城市軌道交通貸款余額超過1 200億元，在綜合考慮運營成本、稅費、還本付息及維持運營投資等情況下，資金還有較大缺口。

國內其他部分已開通線路，因位于城市主客流通道的線路由于客流有保證，運營收入(包括資源開發收入)可與運營成本持平;但相當部分的線路運營收入不能彌補運營成本，需要政府補貼才能維持運營，貸款部分只能依靠政府償還或借新債補舊債。

由于地鐵建設需要投入大量的資金，運營又不可能票價過高，虧損是難免的。因此，政府在城市軌道交通建設和運營中就要承擔起應有的責任。由于我國建設期貸款比例較高，運營后政府的負擔會更重一些。

2 影響我國城市軌道交通財務可持續發展的有關問題

2.1 持續大規模建設會加重政府財政負擔

在已批復建設規劃的城市中，有些基本完成建設任務的城市已上報了下一輪的建設規劃，并且大部分城市也在著手計劃。根據評估情況，綜合考慮新一輪政府出資、上一輪和已經建成運營線路的政府出資、還本付息、設備更新和運營補貼等情況，即使是經濟條件較好的城市，政府的財政負擔也會較大。由于城市軌道交通政府出資資金的相當部分由土地收益安排，不確定性較大，同時，如果考慮到目前城市其他領域負債以及項目建成后客流的不確定性，政府出資壓力會更大，財政負擔會更重。

2.2 城市軌道交通造價的反彈使政府負擔加大

工程造價直接影響到項目財務的可持續發展。由于國產化政策的實施，使城市軌道交通造價曾出現一度下降的趨勢，但最近幾年隨著征地拆遷價格上漲、建設標準提高等因素的影響，城市軌道交通造價水平出現了反彈。

影響城軌造價的主要因素是線路敷設方式，單從土建工程費用來講，高架線是地下線造價的1/3～1/4，但地下與地上線路相比不僅體現在工程造價的提高，運營成本也會增大。運營成本中牽引和動力照明能耗是主要支出，根據上海地鐵統計數據，在相同系統規模的情況下，地下線路與高架線路的單位車公里牽引能耗相差不多，但地下車站的動力照明能耗卻是高架車站的2～3倍。

工程造價的提高以及不適宜的建設標準，增加了建設投資和運營成本，直接影響了項目的財務狀況，從而加大了政府的財政負擔。

2.3 重建設、輕經營會給城市軌道交通可持續發展帶來長期隱患

目前，各地紛紛提出大規模的建設任務，其中難免會出現互相攀比的現象。在建設發展過程中，重建設、輕運營的現象也比較普遍。有些往往是政府任期內項目，或在建設里程上相互攀比，急于開工建設，前期工作時間沒有保證，邊設計邊施工，建設出現很多問題，盈利模式也沒時間研究，給今后運營帶來許多不利。

由于前期工作時間短、不深入，導致沿線資源綜合開發和利用，尤其是地下空間的開發工作滯后，并且大部分項目來不及慎重考慮，項目一旦建成，就錯過了綜合開發的最好時機，失去了可持續發展的重要保證。

2.4 政府包辦的體制使城市軌道交通財務可持續發展失去動力

目前，全國城市軌道交通基本是由政府主導建設和運營，建設資本金靠政府投入，貸款由政府信用擔保，本息償還也主要靠政府，運營靠政府干預，虧損也由政府補貼，造成企業效率底下，政企關系不分，等、靠、要思想嚴重。因此，這種體制難免造成建設和運營成本虛高，企業經營管理水平低下，企業財務可持續發展失去動力。

3 促進城市軌道交通可持續健康發展的建議

3.1 總體規劃，分步實施

建議根據城市發展需求和能力，科學制定分步實施方案，避免大規模集中建設以及前期工作論證不足給城市財政和后期運營帶來經濟壓力。在特大城市基本網絡和大城市網絡基本骨架建成后，建議以提高運營效率和效益為抓手，充分發掘運輸潛力，提高城市軌道交通的經濟和社會效益。在穩定運營一段時期后，視城市發展和交通需求，在城市財力許可的情況下，再進行下一階段的規劃建設。設計和咨詢單位要堅持以科學公正的態度，抵御利益的驅使，為城市提出科學的軌道交通發展方案和建設方案。

3.2 加大政府投入，進行體制機制創新

繼續發揮政府主導作用，加大政府建設資金投入，提高資本金比例，減輕軌道交通建成運營后政府還本付息壓力。建議地方政府設立城市軌道交通發展專項基金，保證城市軌道交通建設和運營具有持續穩定的資金支持;國家適時設立城市軌道交通行業發展基金。同時，需要深入進行體制和機制創新。在體制上，政府要積極承擔項目的公益責任，公益性部分應該由政府來負責提供，可經營性部分既可以由政府承擔，也可以經由政府建立科學的激勵考核機制，交給市場負責;在機制上，需要不斷完善軌道交通外部效益返還機制，積極探索其他有利于軌道交通可持續發展的投融資方式。同時，積極研究制定財政稅收等方面的優惠政策，探索可盈利模式。

3.3 努力降低工程造價和運營成本，提高項目財務可持續發展能力

堅持“經濟、實用、安全、可靠”的建設標準，努力降低工程造價和運營成本。為控制好軌道交通綜合造價，搞好規劃和控制，做好規劃預留，為降低造價創造條件，嚴格控制前期征地拆遷范圍，盡量減少拆遷費用;同時要選用適當的建設標準和敷設方式，合理設置車站規模和裝修水平，采用經濟適用的設備，提高設備的國產化水平，從網絡的角度考慮資源共享。另外，建議嚴格實行施工管理和竣工驗收，引入優化設計制度和項目后評價制度。

降低運營成本，建議加強規劃和設計環節中降低運營成本的措施，加強運營組織提高運營效率，大力采用國產化設備，降低零配件成本等;同時，研究合理的票價水平，加強資源開發力度等，為項目財務可持續發展創造條件。

總之，城市軌道交通對于城市發展以及居民出行的重要性不言而喻，而其本身的可持續發展也同樣重要。國內城市軌道交通行業如何擺脫巨額虧損和財政補貼的局面，建立科學合理的健康發展機制，走上可持續發展的道路，是目前面臨的重要課題。保持城市軌道交通健康可持續發展，簡而言之就是:既要建得起，更要養得起。

［1］北京交通發展研究中心.2008北京市交通發展年度報告［R］.北京，2008.

［2］王灝.城市軌道交通可持續發展思考［J］.宏觀經濟研究，2009(3):37-41，57.

［3］周春燕.上海軌道交通運營成本控制芻議［J］.城市軌道交通研究，2010(7):15-17.

［4］郭慶軍.我國城市地鐵可持續發展分析［J］.交通企業管理，2008(3):79-81.

Key Problems in the Sustainable and Sound Development of Urban Rail Transit

Bian Yandong Yang Yongping
(China International Engineering Consulting Corporation，Beijing 100048)

Abstract:The construction and operation of domestic and overseas urban rail transit show that the development of urban rail transit requires government support.Through the analysis of main issues affecting the sustainable development，authors put forward some relating recommendations to promote the sustainable development of urban rail transit.

Key words:urban rail transit;sustainable development;government;finance;financial affairs;cost

財務 成本

F572

A

1672-6073(2012)02-0013-03

10.3969/j.issn.1672-6073.2012.02.004

收稿日期:2011-07-28

作者簡介:邊顏東，男，高級工程師，處長，從事城市軌道交通規劃和項目咨詢評估工作，byd@ciecc.com.cn

(編輯:郝京紅)