遼河口海岸灘涂開發治理管理相關問題探討

陳 偉，謝艾楠，于大勇

（1.水利部松遼水利委員會，吉林 長春 130021；2.吉林省保利水利水電工程有限公司，吉林 長春 130021）

遼河口地區位于遼寧省南部，是中國大陸海岸線最北端，面臨渤海，東經 121°33′～122°36′，北緯 40°26′～41°27′之間；其范圍東起大清河河口，西至小凌河河口。區域內自東向西有大遼河口、遼河口（雙臺子河口）、大凌河口3個獨立入海口門，遼河口地區的盤錦、營口和錦州三市均位于沿海經濟帶區域。

1 遼河口海岸灘涂開發治理管理現狀

1.1 遼河口海岸灘涂開發現狀

1）城市建設開發利用現狀。隨著沿海經濟帶發展規劃的逐步實施，營口沿海產業基地、盤錦沿海經濟區、盤錦船舶修造產業園區、凌海市臨海經濟產業區等均已初具規模，并在沿海河口區建成了濱海公路，為河口地區城市建設及經濟發展創造了重要的交通條件。

2）水產資源開發利用現狀。河口地區的淺海及灘涂是多種經濟魚、蝦、貝、蟹等產卵索餌的優良場所，遼東灣是著名的漁場之一。該區位于極淺海海區，其沿岸為淤泥質，灘涂平緩，河口地區近岸海區有多個淺灘，是該地區水產品資源的“資源庫”。

3）鹽業資源開發利用現狀。河口春旱秋晴，四季多風，蒸發快、濕度少，灘涂平坦開闊，坡度小，僅1/2000，土質條件較好，滲透率低，且蒸降比大于3，海水鹽度較高，約3.1%，曬鹽條件十分優越，非常適于鹽業生產。沿海淺灘有兩大鹽場：營口鹽場和錦州鹽場，2000年時鹽田面積2.8萬hm2、產海鹽 70 萬 t。

4）石油、天然氣資源開發利用現狀。該區有豐富的石油天然氣資源，遼河油田為我國第三大油田，除了陸上油田外，其灘海部分也蘊藏著豐富的石油天然氣資源。

5）港口資源開發利用現狀。該區現有東北地區較大的河港，即營口老港區，位于大遼河河口左岸，為綜合性港口，年吞吐能力108萬t。另外，在營口、盤錦還有一些漁港。

6）旅游資源開發利用現狀。盤錦市有57300 hm2的世界級葦田和保存完好的最大蘆葦沼澤地；雙臺子河口國家級自然保護區，占地8萬hm2；在濱海地區有一望無際的紅色堿蓬草；大遼河口東岸，清朝時期的歷史文物——西炮臺，是我國東北地區的重要海防之一，被列為省級文物保護區。

1.2 遼河口海岸灘涂治理現狀

近年來，河口地區先后完成了一大批綜合開發的骨干工程，修建海堤工程53.6 km，其中營口沿海產業基地段長18.4 km，現狀防潮能力50～100年一遇，其它段防潮能力5～30年一遇，圍墾灘涂3.133萬hm2，修建、擴建水庫5座，增加庫容1億m3，改造中低產田5.333萬hm2，開墾宜農荒地2.133萬hm2，增產糧食3億多公斤。

1.3 遼河口海岸灘涂管理現狀

遼河口海岸線長，資源類型多，灘涂開發治理管理涉及水利、水產、海運、油田、鹽業、國土、農業等部門，各行業按本行業要求編制行業規劃，缺乏綜合協調。各行業部門從自身的利益需要出發，爭相開發灘涂資源，缺乏綜合協調管理，資源分散開發，尤其是前幾年對蝦養殖經濟效益好時，集體個人一起上，亂圍亂墾，有的侵占河口行洪通道，有的甚至引起土地糾紛，造成資源和資金的浪費及環境惡化。另外錦州、盤錦兩市為開發大凌河口的灘涂資源，已發生爭議；區內還有國家一級鳥類自然保護區，由于缺乏統一規劃和管理，開發利用、治理和生態環境保護的矛盾日漸突出。

2 遼河口海岸灘涂開發治理管理存在的突出問題

2.1 灘涂管理混亂

1）河口歸屬認識不同。河口屬于河流還是海洋，歷來各部門均有不同認識。從而帶來執法難、管理難、投資環境惡化等一系列問題。根據對河口的不同認識和采用不同的法律標準，水利部門與海洋部門對于河口的管轄范圍存在著明顯的沖突。

2）審批權限重疊。建設單位在河口灘涂進行項目建設占用時，既需要向水行政主管部門提交占用水域岸線灘涂的申請，也需要向海洋部門提交使用海域的申請，造成審批權限重疊。

3）有償使用問題。引發爭議的主要矛盾是河口岸線、灘涂、水域的有償使用問題。在河道管理范圍內并不排斥其他部門按照部門職責實施管理，多年來各個管理部門也是按此管理要求實施的，但一旦要實行資源的有償使用，則由哪個部門代表國家征收有償使用費則會形成糾紛。另外，如河口地區一旦發生洪水、洪澇災害時，相關部門承擔的責任也會產生分歧。

產生上述情況的主要原因是管理權限對河口屬于海洋還是河流有不同認識，造成在管理權限相同的區域存在審批權限重疊及岸線、灘涂、水域有償使用等問題。

2.2 影響防洪、防潮安全

河口地區普遍存在整治與建設缺乏統一規劃、統一管理的問題，灘涂開發處于無章可循和無序的混亂狀態。各部門、各行業各取所需圍墾灘涂、填海造陸。大規模的港口、航道、道路、橋梁等基礎設施建設以及油田開發、石油化工、海洋化工、海水養殖等產業的發展。擠占了行洪河道，對防洪造成了不利影響。

大遼河、雙臺子河河口兩岸圍筑了大片蝦池、魚塘、鹽田和葦田，擠占了洪水入海出路。沿海岸帶灘涂的不斷圍墾向海爭地的結果加快了陸地向海洋延伸的速度。遼河油田在灘涂上修建的油田路引起了泥沙淤積，特別是垂直伸向淺海的路堤，截斷了沿岸潮流，改變了水流和泥沙的運動方向，路堤兩邊產生淤積，特別是背著潮流的一面，淤積更為嚴重，影響泄洪納潮及通航。

現有治導線已經不適應河口灘涂治理的要求，治理工程不完善，沒有形成體系，現有海堤標準低且不連續，不能有效的保證沿海地區的防潮安全。

2.3 影響生態環境

河口地區石油開采、葦場和水產業等開發活動已影響生態環境。葦田灌溉、收割和春季燒荒等影響了鳥類的棲息和繁衍。在保護區范圍內修筑的蝦池、魚池、河蟹孵化廠等水產養殖業，嚴重影響了野生鳥類棲息地的完整性，且人類活動較多，亂捕亂撈現象嚴重，破壞自然生態環境，影響鳥類的棲息與繁衍。農業開發及道路建設造成濕地的島嶼化嚴重，濕地整體景觀呈現破碎化趨勢，如已完成的大洼小三角洲圍海造田項目，占用保護區核心區灘涂1萬hm2，水稻種植嚴重侵占了野生鳥類的棲息地和繁殖場所，圍海造田工程的大壩改變了沿岸灘涂濕地的水文條件，引起灘海小區干枯，造成黑嘴鷗棲息地和繁殖地的實際丟失。遼河油田在保護區開采油井、筑路，車輛活動頻繁，噪音污染等直接影響到保護區內鳥類的生息繁衍，經油田污染的遼河水在保護區流入渤海，其水質污染影響了漁業產量，引起鳥類食物豐富度降低和質量下降。對淺海和灘涂，環境監測力度不夠。

2.4 工程配套不全

河口雖已圍墾大量灘涂，收到了一定的效益，但現有圍堤擋潮工程標準低，一般只能防御5～10年一遇左右的風暴潮，遇較大風暴潮時，就潰堤造成較大災害。另外圍堤內的配套工程也不齊全，影響了工程效益的正常發揮。

3 解決措施探討

1）以法律為依據，明確灘涂管理部門

當前水行政主管部門主要依據我國《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國河道管理條例》對遼河口進行管理。河口灘涂管理沒有獨立的法律依據及相關法規。而且與航運、海洋、環保、國土、環境等河口相關的部門在實施各自的管理職責時存在一定的矛盾沖突，各自為政，多頭管理減弱了水行政執法管理力度。造成開發利用與治理保護不夠協調、灘涂開發利用缺乏市場化的資源配置機制；同時灘涂管理主導方向不明確、缺乏長遠的統一規劃、灘涂開發利用缺乏科學評價等問題；另外灘涂獨特的自然屬性和多樣性以及人們需求的多層次性，決定了灘涂管理的協同需求。

針對目前河口管理立法的層次仍然不高，已經立法的河口為數不多。隨著河口地區經濟社會的迅速發展，河口管理任務將更為繁重，河口管理問題將更為復雜，河口管理立法的要求也將更為迫切。國家應制定統一的法律法規，明確水行政主管部門作為河口海岸灘涂管理的主體。切實加強遼河口灘涂的水行政執法和監督管理，河口灘涂管理范圍內涉水工程的規劃和建設，應嚴格按照規定，報水行政主管部門辦理相關手續后，才能按基本建設程序審批立項。

2）編制管理規劃，做好基礎工作

根據遼河口地區近幾年經濟社會的實際發展情況，結合城市開發建設、濕地自然保護區保護和水產養殖業的發展需求，按照保護與開發并重、適度開發利用的原則，提出遼河口海岸灘涂規劃的主要目標是：以科學理論為指導，實現城市經濟發展建設與生態環境保護協調發展的目標，在保障防洪（潮）安全和不影響生態環境情況下，在開發利用區域進行適度開發，同時以強化河口利用和管理為目的，合理利用和管理灘涂。深入研究河口灘涂地區生態、治導線、開發利用布局等方面工作的基礎上，進一步分析河口灘涂保護與開發，人與自然的和諧，為地區的可持續發展奠定基礎，指導河口海岸灘涂合理、有序開發。

根據全國河口海岸灘涂開發治理管理規劃編制的總體要求，松遼水利委員會會同遼寧省水利廳組織開展了遼河口海岸灘涂開發治理管理規劃編制工作。目前相關工作正在進行中。

3）完善投入機制，加大治理力度

遼河口灘涂整治不僅涉及到河口地區的防洪安全，而且關系到遼河流域洪水安全排泄入海。并且河口灘涂治理又是一項長期的社會公益性事業，投入大、資金籌集困難。因此，應建立健全河口灘涂治理的投入機制，以滿足經濟建設和社會發展對河口灘涂治理的要求。建議由國家和受益地區共同承擔治理費用，明確各級財政投入的比例。同時，應廣開資金籌集渠道，多渠道爭取社會資金投入。要堅持治理與開發相結合、以開發促整治的原則，建立資源使用補償制度，明確河口資源開發利用的權利與義務，制定以開發促進河口灘涂治理的政策。隨著河口灘涂治理投入較大，建議國家和地方通力協作，加大投資力度，以促進遼河口灘涂的整治步伐。