環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段有效性分析

董小林，林霄，馬瑾，吳穎超

(長安大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理研究所，陜西西安710064)

環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段有效性分析

董小林，林霄，馬瑾，吳穎超

(長安大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理研究所，陜西西安710064)

環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段能否充分有效地發(fā)揮效果對于環(huán)境保護(hù)的有效開展具有重要的作用。通過論述環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段的特點和實際應(yīng)用的狀況，分析了經(jīng)濟(jì)手段在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮的作用和存在的問題，提出了加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)手段有效性的相應(yīng)對策措施。

環(huán)境管理;經(jīng)濟(jì)手段;有效性分析

隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，環(huán)境狀況日趨嚴(yán)峻，環(huán)境保護(hù)的難度不斷加大。這不僅降低了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展效率，還威脅著社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。人們開始逐漸認(rèn)識到環(huán)境問題本質(zhì)上是一個經(jīng)濟(jì)問題，環(huán)境問題的根源在于外部的不經(jīng)濟(jì)性，解決這一問題的主要方法之一是運用經(jīng)濟(jì)手段使外部不經(jīng)濟(jì)內(nèi)在化，同時也必須借助其他管理手段才能加以有效解決。越來越多的國家開始關(guān)注如何積極地運用經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)環(huán)境。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)1998年對24個國家的一項調(diào)查發(fā)現(xiàn)，這些國家中所使用的經(jīng)濟(jì)手段約有270種，平均每個國家采取了11種基于市場機(jī)制的經(jīng)濟(jì)手段［1］。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會之后，世界各國紛紛探索采用成本較低、效率較高的經(jīng)濟(jì)手段來減少污染，刺激人們保護(hù)環(huán)境［2］。

1 環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段

環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段是環(huán)境管理手段體系中的一種重要手段。環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)手段是為達(dá)到環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)的目標(biāo)，利用經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，對環(huán)境經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行調(diào)節(jié)的政策措施。

1.1 環(huán)境管理手段體系

環(huán)境管理是協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的一種重要方式和有效途徑，環(huán)境管理手段是環(huán)境管理體系的重要組成部分。中國現(xiàn)行的環(huán)境管理手段有5種，即法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、教育手段和技術(shù)手段。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的加強(qiáng)，環(huán)境管理手段在不斷充實與完善。有學(xué)者認(rèn)為，公眾參與環(huán)境保護(hù)和環(huán)境保護(hù)投資管理也是環(huán)境管理的重要手段，所以參與手段、投資手段與現(xiàn)行的5種環(huán)境管理手段一起，構(gòu)成了環(huán)境管理手段體系。環(huán)境管理手段體系目的在于協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，促進(jìn)社會、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境和諧發(fā)展。環(huán)境管理手段體系將7種環(huán)境管理手段有機(jī)地結(jié)合和使用，平衡經(jīng)濟(jì)效益、環(huán)境效益和社會效益，實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)［3］。環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段是環(huán)境管理手段體系中的重要組成部分。

1.2 環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段的特點

環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段一般是指運用稅收、價格、成本和利潤等經(jīng)濟(jì)刺激形式對環(huán)境經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行調(diào)節(jié)的政策措施［4］，它具有以下基本特點:

(1)遵循經(jīng)濟(jì)規(guī)律。經(jīng)濟(jì)手段是人們在認(rèn)識和掌握經(jīng)濟(jì)規(guī)律和自然規(guī)律的基礎(chǔ)上，對環(huán)境經(jīng)濟(jì)規(guī)律的自覺運用。它以市場為基礎(chǔ)，利用價值規(guī)律，運用價格、成本和稅收等經(jīng)濟(jì)杠桿，引導(dǎo)人們自覺保護(hù)環(huán)境。

(2)手段靈活有效。經(jīng)濟(jì)手段具有靈活有效的直接作用。經(jīng)濟(jì)手段通過市場機(jī)制使各種資源在不同經(jīng)濟(jì)體之間得到合理配置，在市場體系和機(jī)制較為完善、企業(yè)的行為和政府行為較為合理的條件下，污染者能夠直接地或間接地計算環(huán)境成本，并選擇合適有效的降低污染和保護(hù)環(huán)境的方式。與其他環(huán)境管理手段相比，經(jīng)濟(jì)手段的方式更加靈活，作用范圍更加廣泛［5］。

(3)具體方式多種。經(jīng)濟(jì)手段一般包括:排污收費、排污權(quán)交易、環(huán)境稅、生態(tài)補(bǔ)償政策、信貸政策、綠色證劵和押金——退款制度等方式［6］。每種具體的經(jīng)濟(jì)手段都有其理論基礎(chǔ)和應(yīng)用的廣泛性與針對性。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)20世紀(jì)80年代的調(diào)查，在14個成員國中，就有150多種經(jīng)濟(jì)手段得到應(yīng)用［7］。

用經(jīng)濟(jì)手段保護(hù)環(huán)境的實質(zhì)在于，為使環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，從企業(yè)和成本的效益入手，利用稅收、價格和利潤等經(jīng)濟(jì)刺激形式引導(dǎo)企業(yè)活動，從而達(dá)到減少污染和保護(hù)環(huán)境的目的。

2 環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段有效性分析

環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段有效性主要以科學(xué)、效果為目標(biāo)，重在實際效果的體現(xiàn)，這樣才能達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)手段在保護(hù)環(huán)境方面有其他管理手段不可取代的有效性，但也存在著一些局限性。

2.1 環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段作用分析

2.1.1 環(huán)保目的的可達(dá)性

環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段利用經(jīng)濟(jì)杠桿與市場機(jī)制，通過一系列的經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)行為主體加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，促使其在經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境保護(hù)之間尋求可持續(xù)發(fā)展的模式，各種經(jīng)濟(jì)手段的有效使用可以達(dá)到環(huán)境保護(hù)的目的。

2.1.2 環(huán)保目標(biāo)的實現(xiàn)性

經(jīng)濟(jì)手段的運用給環(huán)境管理帶來了更多的靈活性和更高的效率。經(jīng)濟(jì)手段通過市場調(diào)節(jié)使各種資源得到合理配置，使每個經(jīng)濟(jì)體的資源開發(fā)量和污染水平均達(dá)到最佳水平，由個體最優(yōu)實現(xiàn)總體最優(yōu)，進(jìn)而提高環(huán)境保護(hù)工作的效率［8］。實踐經(jīng)驗證明，建立和實施一套全方位、多領(lǐng)域的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，運用多種經(jīng)濟(jì)手段可以有效地促使環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.1.3 行為主體的主動性

環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段是通過物質(zhì)利益誘導(dǎo)機(jī)制來影響、刺激行為主體的行為，使行為主體在追求經(jīng)濟(jì)利益的過程中，主動發(fā)揮必須的環(huán)境保護(hù)作用，承擔(dān)相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任。

2.2 環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段有限性分析

2.2.1 經(jīng)濟(jì)手段與非經(jīng)濟(jì)手段結(jié)合少

對于企業(yè)所產(chǎn)生的環(huán)境問題，進(jìn)行處理時多依賴經(jīng)濟(jì)手段的作用，其他管理手段尚未完全和經(jīng)濟(jì)手段有效地結(jié)合起來。如在對于企業(yè)環(huán)境污染進(jìn)行處罰時，一般只是運用經(jīng)濟(jì)手段，即對污染者進(jìn)行一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)處罰。但是沒有很好地結(jié)合行政手段、法律手段、教育手段等等。一個環(huán)境問題的出現(xiàn)，不能只依靠經(jīng)濟(jì)處罰解決問題，從長遠(yuǎn)利益看，環(huán)境管理手段的相互結(jié)合運用是十分必要的。2.2.2經(jīng)濟(jì)手段中的具體手段相應(yīng)結(jié)合少

從我國現(xiàn)狀看，經(jīng)濟(jì)手段的應(yīng)用程度差異很大，如排污收費手段已在我國廣泛應(yīng)用，但排污權(quán)交易仍處于試點階段，也沒有真正意義上的環(huán)境稅等等。雖然環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段數(shù)目不少，但卻是以稅費手段為主體，類型比較單一。各種經(jīng)濟(jì)手段之間缺少有機(jī)的協(xié)調(diào)與配合，未能形成一個有機(jī)聯(lián)系、互為補(bǔ)充的有效運作整體。

2.2.3 部分經(jīng)濟(jì)手段實施范圍有限

我國環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段體系在不斷完善，應(yīng)用領(lǐng)域和范圍不斷擴(kuò)大，但在目前運用的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段中，除了污染賠款補(bǔ)償、財政補(bǔ)貼、超標(biāo)排污費、差別稅和資源稅等是面向全國實施外，其他一些重要的經(jīng)濟(jì)手段目前還只是在某些地區(qū)實施。如排污許可證交易范圍為實施總量控制地區(qū);生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償稅實施范圍為廣西、福建、江蘇等地;生活污水處理費實施范圍為上海、淮河流域;二氧化硫排污權(quán)交易實施范圍為江蘇、上海、山東等地。實施范圍的限制或過窄影響了環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段環(huán)保功能的發(fā)揮和環(huán)境管理總目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.2.4 一些主要經(jīng)濟(jì)手段完善相對較滯后

我國現(xiàn)行的主要經(jīng)濟(jì)手段是排污收費手段、環(huán)境稅、排污權(quán)交易和生態(tài)補(bǔ)償政策，但這些主要的經(jīng)濟(jì)手段不同程度地存在著滯后性，不能完全適應(yīng)現(xiàn)階段環(huán)境保護(hù)的要求和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。以排污收費手段為例，排污收費制度在我國已實施多年，由于目前執(zhí)行的收費標(biāo)準(zhǔn)偏低，排污收費標(biāo)準(zhǔn)與污染治理成本相差很大。如排污收費制度遠(yuǎn)低于污染的邊際治理費用，這種背離邊際治理費用的收費制度將導(dǎo)致企業(yè)寧愿支付排污費而不愿或消極治理污染。又如污染罰款，有些企業(yè)甚至在明知排污會被處罰的情況下，依舊選擇接收罰款而不愿治理污染，其主要問題在于污染罰款與污染造成的損失相距很大，不足以使污染企業(yè)受到震懾。

由表1可以看出，四川化工股份有限公司和中石油吉林石化公司雙苯廠罰款額占直接經(jīng)濟(jì)損失比重甚至不到0.02%。2009年新《水污染防治法》的頒布，取消了污染企業(yè)罰款額“最高不得超過100萬元”的規(guī)定，新《水污染防治法》規(guī)定:對造成一般或者較大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的百分之二十計算罰款;對造成重大或者特大水污染事故的，按照水污染事故造成的直接損失的百分之三十計算罰款。新《水污染防治法》根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r做出了相應(yīng)調(diào)整，但其他環(huán)保法規(guī)在此方面仍存在一定的滯后性。2011年在渤海的漏油事故造成840km2的劣Ⅳ類嚴(yán)重污染海水面積，還導(dǎo)致周邊約3400km2海域由Ⅰ類水質(zhì)下降為Ⅲ、Ⅳ類水質(zhì)。而造成漏油事故的康菲石油中國有限公司在事故發(fā)生以后，盡管后續(xù)運用行政手段和經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行管理，但在事故發(fā)生初期，根據(jù)現(xiàn)行的《海洋環(huán)境保護(hù)法》，僅被處以20萬元的罰款。與山東向責(zé)任方提出2億元的生態(tài)損害補(bǔ)償相比，罰款金額僅占生態(tài)損害補(bǔ)償?shù)?.001%，在社會產(chǎn)生強(qiáng)烈反響。雖然還有其他一些環(huán)境管理手段的結(jié)合使用，但污染企業(yè)的罰款金額與其造成的直接經(jīng)濟(jì)損失差距懸殊，起不到強(qiáng)制或引導(dǎo)企業(yè)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的作用。

表1 部分污染企業(yè)罰款與環(huán)境經(jīng)濟(jì)損失情況

2.2.5 處罰型經(jīng)濟(jì)手段多于激勵型

在環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段中，處罰型經(jīng)濟(jì)手段所占的比重較大。據(jù)2001年北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)中心羅勇統(tǒng)計，我國的國家、省級和市級的有關(guān)環(huán)境法規(guī)中，罰款的項目超過了100項。這說明在環(huán)境管理的經(jīng)濟(jì)手段中，以罰代管的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。與處罰型手段相比，經(jīng)濟(jì)手段中激勵型手段所占比重相對較少，在全國范圍內(nèi)有效實施更少，已實施的激勵型經(jīng)濟(jì)手段還不能達(dá)到保護(hù)環(huán)境的預(yù)期效果。

2.2.6 預(yù)防型特征的經(jīng)濟(jì)手段比例小

傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長方式是以破壞環(huán)境和浪費資源為代價的，這就容易造成市場主體在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，忽視環(huán)境污染、生態(tài)和資源破壞。人類對環(huán)境造成的破壞使人們認(rèn)識到了環(huán)境的價值，也使人們意識到預(yù)防的重大作用。加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的預(yù)防比環(huán)境污染和破壞后的治理更有效、更經(jīng)濟(jì)。但在我國現(xiàn)行的環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段中，多以治理型和處罰型手段為主，從源頭上預(yù)防環(huán)境問題發(fā)生的經(jīng)濟(jì)手段還很少。

3 加強(qiáng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段有效性的保障措施

3.1 充分發(fā)揮環(huán)境管理手段體系的綜合協(xié)調(diào)作用

在環(huán)境保護(hù)中運用經(jīng)濟(jì)手段具有很多的優(yōu)勢，但要加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，做好環(huán)境管理工作，經(jīng)濟(jì)手段必須要與其他管理手段有機(jī)地結(jié)合并完好地運用。要綜合運用環(huán)境管理手段體系中的法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段、技術(shù)手段、教育手段、參與手段和投資手段，使環(huán)境管理的各種手段的組合應(yīng)用構(gòu)成一個主動地動態(tài)運行過程，并不斷完善。

3.2 充分發(fā)揮各種環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段組合實施的作用

不同環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段有其各自的特點和作用，但也存在一定的局限性，要使環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段發(fā)揮其最佳作用，需要發(fā)揮不同經(jīng)濟(jì)手段的組合實施作用，以達(dá)到優(yōu)勢互補(bǔ)的良好的組合效果。根據(jù)環(huán)境問題產(chǎn)生的具體原因、所造成的危害以及相關(guān)環(huán)境問題責(zé)任的具體情況等，選擇一種經(jīng)濟(jì)手段作為主要管理手段，并輔之以其他經(jīng)濟(jì)手段，這種有主有次、相互配合、有機(jī)聯(lián)系的方式可以發(fā)揮更好的管理效應(yīng)。

3.3 拓寬環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段的實施范圍

目前我國部分重要環(huán)境保護(hù)經(jīng)濟(jì)手段僅局限于某些地域和某些領(lǐng)域，這在一定程度上影響了環(huán)境質(zhì)量的整體改善和環(huán)境保護(hù)總目標(biāo)的實現(xiàn)。應(yīng)逐步擴(kuò)大環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段的實施范圍，在部分地區(qū)取得經(jīng)驗后，進(jìn)一步擴(kuò)展至其他地區(qū)。同時應(yīng)擴(kuò)展環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段的應(yīng)用領(lǐng)域，如制定相關(guān)政策，推行規(guī)模化、系統(tǒng)化的污染治理方式，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，加大廢物回收利用的獎勵力度等。

3.4 科學(xué)合理地充實完善環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段

科學(xué)合理地充實完善環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段，是有效做好環(huán)境保護(hù)工作的基礎(chǔ)之一。一是要建立“環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)統(tǒng)計機(jī)制”和“環(huán)境事件處理結(jié)果分析機(jī)制”，根據(jù)最新的數(shù)據(jù)統(tǒng)計資料，及時、準(zhǔn)確地調(diào)整相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)手段措施;二是轉(zhuǎn)變在環(huán)境管理過程中“以罰代管”的現(xiàn)象，根據(jù)不同地域不同主體的不同特點，增大環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段中的激勵型經(jīng)濟(jì)手段的比例，建立有效的獎懲體系。對于主動加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)并取得成效的企業(yè)和個人，給予相應(yīng)的發(fā)展政策和激勵措施，并通過新聞媒體監(jiān)督企業(yè)和個人的環(huán)境保護(hù)行為，激勵環(huán)境保護(hù)的自覺性。三是兼顧治理型經(jīng)濟(jì)手段和預(yù)防型經(jīng)濟(jì)手段協(xié)調(diào)配備，特別是通過預(yù)防性經(jīng)濟(jì)手段來避免那些可能發(fā)生的環(huán)境損害，加大從源頭進(jìn)行管理的力度。

4 結(jié)論

環(huán)境管理經(jīng)濟(jì)手段作為環(huán)境管理手段體系中重要組成部分，在環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了重要作用，但經(jīng)濟(jì)手段有其局限性，不是經(jīng)濟(jì)手段能夠有效地解決所有的環(huán)境問題。要更加有效地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段的作用，必須充分發(fā)揮環(huán)境管理手段體系的綜合作用及各種環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段的組合作用，拓寬經(jīng)濟(jì)手段的實施范圍和應(yīng)用領(lǐng)域，不斷科學(xué)合理地充實完善經(jīng)濟(jì)手段。更好地發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段在環(huán)境保護(hù)中的重要作用，是社會經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展的客觀要求和必然選擇。

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The Effectiveness Analysis of the Economic Instruments for Environmental Management

DONG Xiao－lin，LIN Xiao，MA Jin，WU Yin－Chao
(Environmental Economics and Management Institute of Chang’an University，Xi’an Shanxi 710064 China)

The effectiveness of using the economic instruments for environmental management is significant for the effective environmental protection.After discussing the features and practical application of the economic instruments for environmental management，the roles and problems of the economic instruments in the environmental protection have been analyzed in this article.Finally，the countermeasures are proposed to improve the effectiveness of the economic instruments.

environmental management;economic instruments;effectiveness analysis

X32

A

1673－9655(2012)02－0016－04

2011－10－18

陜西省科技計劃項目(SJ08－ZT07－2)。

董小林(1956－)，男，陜西耀縣人，教授，長安大學(xué)環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理研究所所長。研究方向:環(huán)境經(jīng)濟(jì)與管理，建設(shè)項目管理。