軍隊參與國際重大自然災害救援行動工作機制建設的思考＊

陳 虹 馮海峰 王永昕 李 蕊 宋富喜 聞 明

1）中國地震局地殼應力研究所，北京 1 00085 2）中國地震局震災應急救援司，北京 1 00036

引言

重大自然災害的發生往往超出了受災國政府的應對能力，需要國際救援隊的援助。而軍隊以其軍事化管理、隊伍集結快、機動性強成為災害救援的重要力量。近年來，世界各國在逐漸擴展軍隊的非戰爭職能，讓軍隊越來越多地承擔應對自然災害等各種非傳統安全威脅的任務。在最近幾次重大自然災害中，美國、英國、法國、德國等國家紛紛大規模地派軍隊出國救援。如2004年印尼9.1級地震引發的巨大海嘯發生后，各國紛紛派出軍隊協助受災國政府救災[1]。來自35個國家軍隊的75架直升機、41艘艦船、43架固定翼飛機以及3萬余名軍人展開了空前的國際大救援。其中美國組織了包括2艘航空母艦在內的19艘各類艦船，43架直升飛機，包括2 200名海軍陸戰隊員在內的1.3萬多軍人[2]，這是越南戰爭結束以來美軍在亞洲規模最大的行動。英國先后派出3艘艦船，6架大型運輸機，2架直升飛機。法國派出了1艘航母，6架直升飛機，1 000多名法軍官兵參加了此次印尼海嘯災區的救援行動。新加坡出動了3 000名士兵、兩艘艦艇、軍用運輸機、直升機及軍隊醫療組。印度、馬來西亞、德國、澳大利亞、挪威、希臘、西班牙和奧地利等國也派出了軍隊參與救援。2010年海地地震救援更加凸顯了軍隊救援的優勢，共有來自29個國家的48 000名軍人、30艘海軍艦船、38架運輸機和58架直升機參加了本次救援行動[3]。其中美國派出33 000名軍人、4艘海岸護衛艦、12艘海軍軍艦及多架貨物飛機與直升機。

中國政府高度重視自然災害的國際救援。中國人民解放軍副總參謀長章沁生上將曾指出：“中國軍隊將加強與各國軍隊的互利合作，共同應對日益多樣化的安全挑戰。中國軍隊在完成國家和人民賦予的搶險救災任務的同時，積極參加國際災難救援行動”。為有效實施國際災害救援，中國政府和軍隊有關部門建立了“對外人道主義緊急救災物資援助部際工作機制”。中國軍隊已多次執行國際人道主義物資援助任務，向受災國提供帳篷、毛毯、藥品、醫療器械、食品、發電機等救災物資，并多次安排軍用專機、專列向受災國運送救援物資。由中國地震局、解放軍工兵團及武警總醫院組成的中國國際救援隊多次赴印尼地震海嘯、海地地震等現場開展國際救援。但是至今為止中國軍隊還沒有大規模成建制地派隊伍出國參加災害救援。究其原因，除了政治方面的因素和缺乏相應的制度和法律規范外[4]，還需要建立有效的中國軍隊參與國際重大自然災害救援的工作機制。

1 現行的自然災害國際救援工作機制

現行的國際救援工作機制主要有以下方式：一是聯合國國際救援協調體系框架下的國際救援工作機制；二是受災國與援助國雙邊協助協議下的救援工作機制，如1985年《丹麥和德國關于災害或嚴重事故時互助協定》；三是區域內多邊合作組織內的協作救援工作機制，如2006年11月22日上海合作組織成員國部長會議上通過了《上海合作組織成員國2007—2008年救災合作行動方案》；四是非政府組織之間的國際救援合作工作機制，如1997年11月26日在塞維利亞國際紅十字與紅新月運動代表會議上，通過了《國際紅十字與紅新月運動各組成部分國際活動組織協議（簡稱塞爾維亞協議）》，針對災害的國際救援行動的合作提出了協調工作方式。第二、三種工作機制主要取決于兩國雙邊協議或區域內的多邊合作協議的具體情況而有所不同。第四種協作機制主要是物質和資金的援助。在近年來幾次大的自然災害的國際救援響應中，聯合國框架下的國際救援應急響應協調系統發揮了重要的作用，各國的救援隊伍和軍隊在聯合國的應急響應系統的協調下開展了有效的救援行動。

2 聯合國框架下的災害救援協調工作機制[5]

為了有效地利用國際救援資源，1991年12月，聯合國大會通過了46/182號決議，要求提升聯合國在應對復雜緊急情況和自然災害方面的能力，加強聯合國在該領域采取人道主義行動的有效性。聯合國人道主義事務協調辦公室（OCHA）負責協調人道主義救援、制定政策和宣傳。聯合國人道主義事務辦公室通過設在日內瓦的應急響應處，設立了一套應急響應系統，以協調國際組織面對自然災害等突發事件發生時的應急救援行動。該應急響應處下設有：應急計劃科、民間－軍隊協調科、應急準備支持科、應急救援協調科、現場協調支持科、環境應急科、后勤保障科和激增能力科八個部門。其中民間－軍隊協調科主要負責協調受災地區救援部隊和地方的關系，建立軍民協調機制，以避免不必要的紛爭，確保軍隊資源在救災中發揮最大的作用。應急救援協調科主要負責應急救援隊伍資源的協調。現場協調支持科主要負責建立一個有效的國際救援應急響應機制，以部署和協調國際救援力量。環境應急科主要負責動員和協調國際救援資源應對由于災害和戰亂對人類生存環境造成的破壞。后勤支持科主要負責建立和維護聯合國應急救援物資儲備庫，一旦發生應急事件，協助將救援物資盡快發放到災區。

聯合國人道主義事務辦公室應急響應分部下屬的現場協調支持科成立于1996年，目的是在災害發生后迅速對受災地區進行災害評估，并協調國際救援隊伍到災區開展救援。經過近十年的發展，建成了一套全球國際救援應急響應系統。其中包括：

（1）一個全球災害預警系統（Global GDAS），可以將在全球范圍發生的重大自然災害（地震、海嘯、洪水、颶風等）進行及時分析，對可能造成重大破壞的事件發布預警信息。

（2）一支聯合國災害評估與協調隊伍（UNDAC），該隊伍由來自世界各國的災害管理專家組成，任務是在災害后第一時間趕赴災區對災區的災害和人道主義需求進行評估，建立現場協調中心，協調國際救援隊伍到災區有效展開救援行動。

（3）建立了國際人道主義合作伙伴關系（IHP），形成了聯合國災害評估與協調隊裝備支持模式。

（4）一個全球自然災害救援信息網站（Relief Web，www.reliefweb.int），該網站及時發布各種自然災害預警、應急響應與救援資源及信息。來自世界各國的救援專家、國際救援組織及救援隊均在該網頁上注冊并共享信息。建立在Relief Web網上的聯合國虛擬現場協調中心（Virtual OSOCC），主要用于公布災區救援需求，災區救援資源以及災區救援進展情況等信息的溝通和交流。

（5）由來自世界上近100個國家的資深搜救專家組成的國際搜索與救援專家咨詢團（INSARAG），發展和完善了重大突發性災害城市搜救標準和國際救災響應協調標準和規范，制定了《國際搜索與救援指南和方法》，該指南建立了一套國際搜救隊的動員和部署機制，明確了受災國和救援國的職責與義務，制定了災害現場國際救援工作規范和標準工作程序，建立了一套國際搜救隊能力評價標準。

2002年12月16日，聯合國大會通過了“加強國際搜索與救援援助效力和協調”的聯大第57/150號決議。決議中明確了各成員國和組織在災害的搜救中所承擔的義務，并同意將《國際搜索與救援指南和方法》作為國際搜救和災害響應的參考手冊。

3 聯合國框架下軍隊資源用于災害救援的工作機制

聯合國框架下的災害國際救援工作機制在近年來幾次重大自然災害（印度洋海嘯，南亞大地震）的國際救援中發揮了重要的作用。但是，聯合國的這套應急響應系統主要是針對國際搜救隊伍。印度洋海嘯和南亞地震的救援經驗告訴我們，在重大災害情況下，軍隊的裝備和力量能夠對災區救援發揮至關重要的作用。由于紀律嚴明的軍隊和民間組織的巨大差異，使得救援行動中難以避免地發生誤解和相互干擾。應急救援緊急情況下軍民主體之間實質的對話和互動，是保護和促進人道主義原則、避免競爭、將矛盾最小化和實現有效救援的必要條件。聯合國早在1992年就開始醞釀軍隊資源用于災害救援的協調工作機制。1994年來自美國、德國、日本、英國、俄羅斯等45個國家和來自世界衛生組織、北大西洋公約組織等25個組織機構的180名代表出席了在挪威奧斯陸的會議，并審議通過了“在救災中使用軍事和民防力量的準則”[6]，又名“奧斯陸準則”，并在2006年進行了修訂。奧斯陸準則的目的是確定國際災害救援中使用軍隊和民防資源的原則，并建立提高資源利用效率的基本工作框架。奧斯陸準則強調充分尊重國家主權，它要求“必須在受災國同意和原則上應受災國請求援助的情況下提供人道主義援助”。

聯合國于2005年10月將原來的軍隊和民防科改名為民間－軍隊協調科[7]。其任務主要是協調災害救援時軍隊和民間組織之間的關系，并致力于將軍隊和民防的資源在聯合國的協調框架下最有效地用于災害救援中。并重新修訂了《軍隊和民防部隊資源使用指南》，出臺了《軍隊和民防部隊資源用于復雜應急事件中聯合國人道主義救援活動指南》、《利用軍隊或警衛部隊進行人道主義護送的指南》以及聯合國人道主義民間－軍隊協調概念等文件[8]。

聯合國框架下軍隊資源用于災害救援的工作機制是：首先各成員國要將可以用于國際救援的軍隊資源在軍民協調科的網站（MCDA Register）進行詳細的注冊登記。當災害發生后，受災國政府、聯合國人道主義組織（世界衛生組織、聯合國發展署等）以及非政府組織均有權向民間－軍隊協調處請求使用注冊在案的各國軍隊資源，民間－軍隊協調處將在正式請求形成后通報有可能提供援助的國家或相關組織，最后將可以提供的資源告知請求國政府或組織。目前已有奧地利、澳大利亞、英國、俄羅斯、日本、德國、加拿大、新加坡等36個國家在聯合國民間－軍隊協調處注冊登記了可以用于救援的軍隊資源。其中有直升機、野戰醫院、貨物運輸船、軍艦、便攜式核生化實驗室、現場工程師、搜索與營救隊伍、公路/飛機場建設隊伍、橋梁搭建、衛星通訊等。2004年印度洋地震海嘯、2010年海地地震造成的巨大災害使得國際軍隊的救援達到了歷史上空前的規模。而軍隊的援助填補了普通救援能力的不足。聯合國希望軍隊在今后的災害救援中能夠發揮更大的作用。

4 影響軍隊參與重大自然災害國際救援效果的關鍵因素

斯德哥爾摩國際和平研究所[2]對1997—2006年間在全球發生的巨大自然災害及其軍隊資源參與國際救援的情況進行了詳細的統計和分析。結果顯示1997—2006年期間軍隊資源用于災害救援最多的有：空中運輸、醫療救助（包括野戰醫院和軍醫）、通訊、聯絡、協調及后勤保障方面的設施與專家。美國是派軍隊出國開展災害救援最多的國家，僅2003—2006年間就派出15次之多，還有大量的資金、軍事裝備和其設在世界各地的軍事基地的使用等。美國制定了一套詳細的軍隊資源用于國際災害救援的政策。歐洲國家軍隊資源則主要派遣到非洲、中美洲、中東以及亞洲地區開展災害救援，很少在歐洲本地區開展救援，如荷蘭在1997—2006年間派出軍隊資源到包括蘇里南和巴基斯坦等地開展災害救援18次。澳大利亞、加拿大、印度、日本和南非則更多派遣到其周邊國家進行災害救援。還有些國家的政策限制軍隊資源出國開展救援。同時也有國家限制外國軍隊入境救援。

影響各國政府是否派出軍隊資源出國救援的因素主要有：① 災害的破壞程度及其救援需求；② 國家對于派出軍隊出國救援的相關政策和法規；③ 受災國家是否發出救援請求；④ 軍隊資源能否及時抵達受災地區；⑤ 國家利益；⑥ 與受災國家的外交關系和歷史淵源；⑦媒體及公眾的關注度。

影響受災國家是否請求外國軍隊救援的因素主要有：① 災害的破壞程度和救援需求；②國家應對災害的能力；③ 對特殊救援（如空中運輸、野戰醫院等）的需求急迫程度；④國家利益。事實上，受災國家通常首先向其鄰國請求支援。很多國家軍隊到受災國救援是通過兩國之間簽訂的雙邊或多邊合作協議。

影響外國軍隊資源使用效果的因素主要有：①時間，能否及時趕到災區是影響軍隊救援的主要因素；②能力，軍隊的救援資源及能力能夠滿足災區的需求。這就需要受災國家、援助國家及聯合國應及時跟蹤災情，分析災區人道主義需求；③ 對抵達災區的軍隊救援資源的協調和合理利用；④ 受災國家的接受能力，少量的能夠自給自足的軍隊到來不會對受災國家造成太大的負擔，如果大量的來自各個國家的軍隊涌入災區將會對受災國家和地區造成嚴重的負擔和問題；⑤ 軍隊與民間在管理制度、文化、優先權以及行動方式等方面的差異使得現場協調難度很大。⑥ 費用問題，軍隊資源的部署通常要比民用資源花費高。

5 中國軍隊參與國際救援工作機制的思考和建議

軍隊參與重大自然災害的救援不僅能夠鍛煉隊伍，還能從別的國家的災害中吸取教訓，完善自身的應急響應工作機制，同時也能擴大影響。以往的救援經驗證明，派救援隊伍到受災國家比捐助物質和資金效果更好，影響更大。中國軍隊一直是國內抗災搶險的主要力量，在地震、洪水等自然災害救援中發揮了重要的作用。中國應該在以下幾個方面加以做好重大自然災害軍隊出國救援的準備：

（1）在法律法規層面，首先是在遵守國際上有關軍隊資源用于重大自然災害的國際救援的相關法律、條例和準則的基礎上，制定我國軍隊出國參加災害救援的相關法律，明確軍隊出國參加國際人道主義救援的法定職能、軍隊出國救援的行為規范和組織紀律。軍隊應遵守受災國法律、尊重受災國的文化與宗教習慣，以免引起不必要的國際糾紛。

（2）在預案準備層面，制定軍隊出國參加救援行動的應急預案，明確派遣軍隊出國救援的條件、指揮與協調關系。制定行動方案、動員部署程序、以及針對不同災害和救援需求標準的出隊模式和裝備配備模式。

（3）在隊伍準備方面，首先應該參照聯合國的軍隊參加國際救援的工作指南，在軍隊中建立一支具備遠程機動能力的特殊的綜合性災害救援隊伍。隊伍應具備災害評估、搜索與營救、野戰醫院及醫療救助、核生化危險品處置等方面的能力。制定嚴格的隊伍培訓考核制度。

（4）在工作機制方面，影響災害救援效果最主要的因素是能夠及時到達受災國。軍隊出國如果沒有在災前與受災國締結協議或在聯合國工作框架下，救援很難得到受災國的迅速響應。因此中國軍隊在完善自身的遠程機動能力建設外，還應該積極發展合作救災的雙邊、多邊合作工作機制，同時積極參加到聯合國框架下的軍隊救災工作中。首先，應該與周邊地震等自然災害嚴重的國家如日本、巴基斯坦、印度尼西亞、印度、土耳其等國家積極推進軍隊災害救援的互助合作雙邊、多邊工作機制，簽訂雙邊、多邊災害共同應對協議，在充分尊重受災國的相關法律制度的前提下，制定重大災害情況下雙邊軍隊優先入境（空中和海域）救援的相關制度、標準工作程序和野外工作手冊。平時開展合作救援演練，了解和熟悉對方國家政府災害應急響應機制和聯合國的現場協調工作機制，以便在抵達受災國后能夠盡快融入到受災國政府為主導的國家救援指揮協調體系中。其次，中國還應積極牽頭或參加亞洲區域內（如東亞地區）重大自然災害情況下各國軍隊的應急聯動工作機制建設。建立周邊區域內各國軍隊的應急聯動工作機構，制定區域內各國軍隊聯動的啟動和優先入境救援原則及相應的工作組織機構、工作制度，積極組織和參加區域內多國災害救援協同演練。最后，中國應積極加入到聯合國的軍隊資源用于災害救援的工作機制中。聯合國框架下軍隊和民防資源用于災害救援經過多年的磨合，已逐步得到各國軍隊的認可和響應。將我國可參與國際救援的軍隊資源在聯合國軍民協調科登記注冊，積極派員參加聯合國舉行的軍隊資源用于災害救援的工作會議和相關政策文件、工作指南的制定工作中。

[1]陳虹，李成日.印尼8.7級地震海嘯災害及應急救援.國際地震動態，2005，（4）：22-26

[2]The Stockholm International Peace Research Institute.The Effectiveness of Foreign Military Assets in Natural Disaster Response.2008

[3]陳虹，王志秋，李成日.海地地震災害及其經驗教訓.國際地震動態，2011，（9）：36-41

[4]梁潔.軍隊參加國際人道救援行動法律問題探析.河北法學，2010，28（3）：3-7

[5]http：∥www.unocha.org/

[6]UN OCHA.Guidelines On The Use of Military and Civil Defense Assets In Disaster Relief– “Oslo Guidelines”.2006

[7]http：∥www.unocha.org/what-we-do/coordination-tools/UN-CMCoord/overview

[8]UN OCHA.Civil-Military Guidelines ＆ Reference for Complex Emergencies.2008