建設行業政府監管透明度與信息公開制度
——以政府監管機構網站信息為視角

王 曼

（中國社會科學院 研究生院，北京 100720）

建設行業政府監管透明度與信息公開制度
——以政府監管機構網站信息為視角

王 曼

（中國社會科學院 研究生院，北京 100720）

政府網站已經成為政府信息公開的主渠道、第一平臺。中央和省級建設行業政府監管機構按照《政府信息公開條例》的要求對政府信息進行了不同程度的公開，在規章制度制定、公開機制建立和渠道建設等方面取得了不小的成就，促進了政府監管的透明度和民主度，從而提高了行業監管效率。然而當前建設行業各級政府實施信息公開制度中也存在著不少問題，解決和完善這些問題，對于提高政府監管效率，促進行業長遠健康發展，有著重要意義。

政府信息公開；透明度；政府網站

近年來，隨著我國《政府信息公開條例》的頒布，政府信息公開的法制化取得了很大進步，政府決策透明度和民主化明顯提高。在此背景下，建設行業各級政府監管部門按照國家相關規定，信息公開工作也取得了較大的進步，但是畢竟該制度實施時間不長，行業監管信息化仍存在不少問題。

一、政府監管透明度和信息公開概述

透明度服務于基本的開放性民主價值，是社會公眾對政府監管程序的核心要求。但是，“透明度”這個詞本身就是不透明的，不同的群體對透明度有著不同的理解。對一些人來說，透明度意味著國家要言必信，行必果，這是法治的一個基本原則。對另一些人來說，它意味著所有的被監管主體有平等的權力了解監管過程，平等地了解自己的權利和義務。透明度還有可能意味著，利益相關者在制定對其構成影響的政策方面發揮作用。可對有些人，它意味國家中立于市場參與者，或者是政策結果為大家所知曉并且是可問責的。所有這些都是一個更大問題的不同方面。

本文認為，監管透明度是指在法治條件下被監管主體認識理解其義務并表達其觀點的能力。在監管過程的各個環節，從最初監管建議的形成到監管政策的出臺，再到實施、執行、審查和改革，在監管體系的整個管理過程中，透明度都是不可或缺的。政府監管過程的透明度和一致性是保證確保公眾知悉監管過程的信息，保障參與機會的基礎。［1］（P240）其核心意義是限制和克服監管失靈因素的產生和發展，如監管俘獲和偏袒強大的利益主體，公共部門的不充分信息、僵化性，市場不確定性和不能理解政策風險，缺乏問責機制等。監管過程的透明度，監管政策本身，監管機構以及監管工具，對于政府監管的成功同樣重要。透明度鼓勵發展更有效的政府監管，有利于減少監管實施過程中非理性、不科學的發生幾率，減輕其影響，同時透明度也被看作是反腐敗斗爭最鋒利的寶劍，建設陽光政府的核心訴求。

保證政府監管透明度的重要途徑是建立和實施信息公開制度。信息公開是政府的一項基本義務，也是公民的一項基本權利。在一些國家，包括獲得政府信息在內的信息自由權得到了憲法層面的確認。［2］（P4－5）聯合國也在1946年的第一次大會上，通過第五十九（一）號決議肯定了信息自由是一項權利，之后，信息自由更被1948年聯合國人權宣言、1966年聯合國公民權利與政治權利公約、1969年美洲人權公約、歐洲人權公約以及其他許多單行的國際條約所確認。［2］（P2－3）

值得一提的是，聯合國人權委員會于1993年設立了觀點與表達自由特別報告人辦公室，并于2000年闡明了作為一項人權的信息權的具體內容，敦促各國修改其法律或者制定新的法律，以保證公眾獲得信息的權利。［3］（P94－95）美國堪稱政府信息公開立法實踐的典范，其信息公開制度的立法主要有1966年通過的《信息自由法》、1972年的《聯邦咨詢委員會法》、1976年的《陽光下的政府法》、1995年的《削減公文法》和1996年的《電子信息自由法修正案》。這些法律為監管機構提供了政府信息公開的法律框架。［3］（P94－95）在其影響下，20世紀70年代以來，各國紛紛制定法律，建立健全信息公開制度，即便是傳統上以“監管機構和被監管產業間封閉的討價還價”［4］為特點的英國，也于2000年通過了《信息自由法》。目前，全世界有70個國家和地區的政府通過法律、法規和憲法修正案來履行此方面的功

能。［5］（P625－638，682－690）

二、我國建設行業政府信息公開立法現狀及取得的成就

我國憲法中雖然沒有明確規定信息自由權，但是第35條規定了言論自由權，按照世界公約的理解，言論自由已經包含了信息公開的內容。同時，我國中央政府也積極推動信息公開的發展。2003年6月，全國政務公開領導小組成立；2005年中共中央辦公廳和國務院聯合下發了《關于進一步推進政務公開的意見》；2006年第十屆全國人大會議第四次會議強調了“十一五”期間要“大力推行政務公開，完善政府新聞發布制度和信息公布制度，提高工作透明度和辦事效率”；2007年4月我國公布并于2008年5月開始實施《政府信息公開條例》（以下簡稱為《條例》）。該條例將信息公開作為政府機關的一種職責規定下來，是我國民主法治建設的重大進步。地方政府的信息公開規定也取得了很大進步，截止2009年4月1日，我國關于信息公開的地方性法規或地方政府規章共有38個。［6］（P1）

中央和地方的政府信息公開立法為建設行業政府信息公開提供了法律依據，政府監管機構在建設行業的規章政策、行政決策等方面也積極推進信息公開，取得了相當大的進步。本文對中央和省級建設行業政府監管部門共31家單位的政府門戶網站（包括中央層面的監管機構住房與城鄉建設部，地方30個省級建設行業政府監管機構：北京市、上海市、貴州省、廣東省、吉林省、福建省、內蒙古、寧夏回族自治區、四川省、湖北省、新疆維吾爾自治區、江蘇省、廣西壯族自治區、山西省、山東省、河南省、天津市、重慶市、河北省、遼寧市、安徽省、陜西省、浙江省、湖南省、海南省、甘肅省、江西省、黑龍江、云南省、青海省。統計數據不包括西藏自治區、臺灣省、澳門特別行政區、香港特別行政區）進行了調研，其取得的進步主要表現在以下方面。

（一）制定了建設行業政府信息公開規章制度

各級建設行業政府監管機構啟動了對過往政府信息的大規模清理和現有信息的目錄編制工作，并制定了新的信息公開管理制度。2008年住房與城鄉建設部制定了《住房和城鄉建設部機關政府信息公開工作規程（試行）》、《住房和城鄉建設部機關政府信息公開指南（試行）》、《住房和城鄉建設部機關主動公開政府信息分類目錄（試行）》、《供水、供氣、供熱等公用事業單位信息公開實施辦法》；2009年，住房與城鄉建設部又公布實施了《住房和城鄉建設部政府信息公開實施辦法》（下稱《辦法》），規定了政府信息公開的內容和范圍、主動公開和依申請公開的方式、程序等。這些規章制度為建設行業政府信息公開提供了規范化的基礎。隨后，一些地方建設行業監管機構也制定了信息公開規定辦法，編制了信息公開指南。公開制度和指南提升了整個政府信息資源管理能力，為政府信息公開奠定了制度基礎。

（二）信息公開工作機制和渠道建設成就明顯

首先在信息公開工作機制方面，住房與建設部建立了主動公開工作機制、依申請的公開機制、新聞發布機制等多項配套機制，明確規定了主動公開的內容、程序、方式和時限要求；建立了“集中受理，分頭處理，統一答復”的依申請公開政府信息工作機制，即由信息公開工作機構集中受理政府信息公開申請，各業務司局按照工作分工分別提出處理意見，最后由信息公開工作機構統一做出答復；進一步健全和完善了新聞發布制度和新聞發言人制度，實行出席國新辦新聞發布會、部定時定點新聞發布會、專項工作新聞發布會相結合的多種新聞發布機制，通過多種途徑將住房和城鄉建設信息及時準確公開。

政府信息公開的渠道主要有中央和地方建設行業政府機構的門戶網站、報紙、文告、新聞發布會、新聞通氣會、記者招待會、電視、廣播、信息查閱點。相應的制度建設工作機構與機制、責任機制（住房和城鄉建設部成立了政務公開領導小組，部機關各單位主要負責人負責對本單位政府信息公開工作進行組織領導，綜合處長或辦公室主任負責本單位政府信息公開相關事宜的具體組織協調工作）等依次推進，逐步形成了常態化的運行機制。

（三）主動公開取得明顯進展

《條例》實施前后，各級建設行業政府機關機構普遍集中主動公開了相當數量的政府信息，實現了政府信息從不公開向公開的質的轉變。另外，信息公開的范圍也在逐步擴大。例如，結合民眾關注的社會熱點問題，積極推進有關保障性住房建設、農村危房改造、建筑節能等政策措施落實情況的公開；按照財政部《關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》的要求，住房與城鄉建設部將其部門的預算內容予以公布。

（四）實現了與電子政務的結合

盡管《條例》不論在主動公開部分還是依申請公開的部分均沒有對電子政務進行特別強調，但是，實踐中，各級建設行業政府監管機關自覺地將政府網站作為信息公開的主渠道、第一平臺，普遍設立信息公開網上專欄，實現了信息公開和電子政務的結合。根據筆者對30家省級建設行業政府監管機關官方網站的統計，其中有26家在網站的顯著位置設置了“政府信息公開平臺”，所占比重為86.67%。信息公開與電子政務的結合，不但為信息公開搭建了現代化的平臺，提高了政府信息獲取的便利性，降低了公眾獲取政府信息的成本和監管機構的行政成本，也有力地推動了電子政務向縱深發展。

三、我國建設行業政府信息公開存在的問題

建設行業政府信息公開雖然取得了明顯的成效，但受制于實施時間較短、經驗不足及一些制度性、意識性障礙，從實施以來的效果看，還存在不少問題，突出表現在以下幾個方面。

（一）《條例》執行不到位

《條例》及國務院辦公廳《關于做好實施〈中華人民共和國政府信息公開條例〉準備工作的通知》（國辦發［2007］54號）、國務院辦公廳在2008年4月29日發布的《關于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》（國辦發［2008］36號）已經對政府信息公開目錄、政府信息公開指南、政府信息公開年報報告等提出了明確要求，還強調要充分發揮政府網站公開政府信息平臺作用。但是，從統計的結果可以看出，截止目前，在統計的30家省級建設行業政府主管部門的門戶網站中，尚未設置政府信息公開平臺，未編制和公開指南、目錄、年報的問題依然存在，且比較嚴重。其中，未設置政府信息公開平臺的有4家省級單位，占統計數據的13.33%；設置政府信息公開平臺，但未編制信息公開指南、目錄的省級單位門戶網站有4家，占統計數據的13.33%；設置政府信息公開平臺，但未公布信息年報的有10家，占統計數據的33.33%。

（二）主動公開的信息表面化

在政府主動公開方面，政府門戶網站作為信息公開的第一平臺，其公布的信息大都停留在對行政事務的“公示”，絕大多數為辦事依據、標準、程序和結果。實踐中，諸如監管政府的征地、拆遷標準、工程采購、財政性資金公開情況、規劃及政府投資項目、重大公共政策決策過程、政策解讀等方面的信息，都很難公開。因此，這些信息不論在數量上還是質量上，都無法滿足公眾對監管規則和決策的信息需求。另外，政府網站更新不及時，幾乎成為擺設。網上投訴、領導信箱、民意征集、在線調查等板塊形同虛設。

（三）依申請公開的信息障礙多

從中央政府到市級政府均要求公眾必須實名注冊后方可申請信息。監管機構提供在線申請平臺的初衷本是方便公眾申請，但是實踐中有的政府要求核實提供真實的身份證號碼，有的監管機構要求申請人以特定格式上傳身份證復印件，有的政府要求必須打印申請表并親筆簽名再掃描后以照片格式作為附件發送申請，有的甚至要求上傳證明其申請用途的文件等等做法，人為地設置障礙，增加了依申請公開的難度和成本，也違反了《條例》等法規的規定，背離了《條例》的本意。

（四）相應的監督和制約機制空缺

績效評估制度方面。政府信息公開是監管機構自動推動的，政府掌握著是否公開信息的主動權，而相應的監督和制約機制如績效評估、問責機制、救濟制度等空缺或基本歸于無效。績效評估方面，現行監督停留在自我考核評估上，各級建設行業政府監管部門公開的唯一動力來自上級的壓力，容易造成簡單應付，一旦壓力減小，即出現“打瞌睡”的現象。

問責機制方面。《條例》已經規定了不依法履行政府信息公開的法律責任，但是，從政府信息公開的實施情況看，依申請公開制度暫且不提，政府信息公開目錄、指南、年度報告等制度尚未得到全面有效實施，相關文件對依法履行政府信息公開義務的法律責任既存在規定不細、不具體的問題，也存在有關部門有法不依、違法不究的問題。

救濟制度方面。行政復議救濟和行政訴訟救濟還沒有在地方信息公開規定中得到普遍確立。首先，據統計，有18個省市的政府信息公開立法，既沒有規定行政復議救濟也沒有規定訴訟救濟制度，提供的救濟途徑多是行政內部監管。［7］另外，所有的政府網站，包括住房與城鄉建設部的網站，均未明確說明應向什么機構申請行政復議或向哪一級法院提起行政訴訟。除了北京、上海、吉林、江蘇、廣東五個省市，其他地區從未發生過信息公開的行政復議或者訴訟。即便在出現的有關救濟途徑的實踐中，由于現行規定對救濟方式的規定比較籠統模糊，可操作性差，有關政府信息公開的復議和訴訟在實踐中遇到了相應的技術和制度障礙。

中國建設行業政府監管目前普遍存在透明度不足的問題，信息封鎖和壟斷問題還比較嚴重。監管機構依然保持神秘色彩，公眾的知情權、參與權、監督權難以實現，監管決策的合法性、民主性、科學性在一定程度上受到影響，究其原因，主要在于以下幾點。其一，政府對信息公開的定位和理念錯誤。根據“人民主權”的憲法精神和“公開透明”的程序法理念，政府公開有關信息本應是政府滿足公眾知情權的一種法律責任，是政府的一項任務，但是在實踐中，政府信息公開被視為一種政府的辦事制度，是政府機關的一種“社會承諾”，甚至是對公眾的一種“恩賜”。其二，利益誘惑。信息壟斷可以為監管機構以及工作人員帶來設租、尋租的巨大空間，導致監管官員不愿意增加透明度。其三，政府在心理上缺乏一種足夠自信的心態，擔心 “負面信息”的釋放會導致難以控制的后果，因而對信息公開過分謹小慎微。

四、建設行業政府監管信息公開制度的改進與完善

（一）樹立透明公開的政府監管程序理念

監管理念的轉變是貫徹信息公開的基礎條件。各級建設行業政府監管機構，應從一開始就樹立和加強透明公開的監管程序理念，轉變傳統的神秘封閉的管理方式，從而在國內外樹立公正可信的監管形象。

（二）推動并加強從事政府信息公開工作人員的培訓

政府信息公開制度執行效果如何，很大程度上取決于執行該制度的政府監管機關工作人員的公開意識和處理水平。歐洲關于政府信息公開培訓的經驗已經充分表明，適時、妥當、充分的培訓可以提升政府機關各類工作人員對信息公開制度的認知程度，確保其準確地理解政府信息公開相關制度的具體規定，有利于其準確地做出相關決定。［8］（P156）目前，我國各級機關工作人員對于信息公開制度的意義和要求理解不到位，不知道怎么開展信息公開。因此，要加大對各級政府監管機構工作的人員的培訓，為培訓提供資金、人員方面的支持，編制明確的信息公開操作指南、目錄等，指導實際工作。

（三）完善信息公開的相關配套制度和機制，使各項制度相互協調，發揮合力

信息公開中遇到的一些問題，是因為制度不配套所致，因此，亟需加快配套制度的建設。

首先，建立建筑行業法律和監管規則的匯編整理制度。法律和監管規則集中登記增強了易達性（accessibility），目的是增強政府信息公開的清晰度，識別和消除不一致性。這種做法已在經合組織國家得到了推廣。截止到2000年底，有18個OECD國家聲稱，他們公布了一份包含了當時生效的所有附屬監管規則的統一目錄，其中有9個國家規定，監管的有效性取決于它是否被納入了該目錄。［6］（P1）

其次，完善電子政務與政府信息公開制度的績效評估制度。近年來，各級政府機關投入大量經費用于發展電子政務，推行政府信息公開，但是，數目龐大的資金投入與各級政府網站運行狀況以及公眾獲取信息的便利程度不成正比，因此，有必要加強對各級政府機關電子政務、實施政府信息公開制度的資金投入與其實際運行效果的績效評估，提高資金使用效率。

再次，細化并落實政府信息公開的問責機制。問責機制對于確保《條例》的遵守起著重要的保障作用。必須進一步明確政府信息公開的實施標準，細化不依法履行政府信息公開義務相關法律責任的構成要件，加大責任追究的力度。

最后，建立更加有效和有針對性的政府信息公開的救濟制度。合理有效的救濟制度，是成本最小但能及時有效保障權利人權利的制度。［1］（P77）行政復議雖然在理論上及時高效，但是制度的中立性不足；行政訴訟雖然具有制度形式上的中立，但是程序復雜，時間長，成本高。這需要我們考慮其他更加有效和具有針對性的救濟制度。例如，日本的“信息公開審查會”，泰國的“信息委員會”救濟，英國的獨立信息專員救濟及類似泰國的具有準司法性質的“信息裁判所救濟”。［2］（P2－3）

（四）消除公眾獲取信息的數字鴻溝

所謂數字鴻溝是指由于信息技術發展的不平衡，一部分人不能利用互聯網和相關技術，電子政府計劃的發展可能因此導致公眾在信息獲取和參與方面的不公正。一些國家已在努力解決這些問題，他們在公共場所（特別是在地方和農村地區）向一些人提供免費或補貼的互聯網接入。在未來監管領域的發展中，這是一個需要重點考慮的問題。

總而言之，因政府監管規則的復雜性和信息的不可達性，以及其他方面存在的問題太多，問題復雜的程度相當高，難以迅速解決。盡管建設行業各級政府監管機構在信息公開、提高監管透明度方面做了很多的努力，情況也得到了很大改善，但仍需做更多工作。實踐中，監管膨脹和技術變化甚至還在推動著非公開性監管程度的提高，因此，進一步促進政府信息公開，提高政府監管的透明度任重而道遠。

［1］經濟合作與發展組織.OECD國家的監管政策——從干預主義到監管治理［M］.陳偉，譯.北京：法律出版社，2006.

［2］周漢華.外國政府信息公開制度比較［M］.北京：中國法制出版社，2003.

［3］張明杰.開放的政府——政府信息公開法律制度研究［M］.北京：中國政法大學出版社，2003.

［4］周漢華.美國政府信息公開制度［J］.環球法律評論，2002（3）.

［5］（英）卡羅爾·哈洛，理查德·羅斯林.法律與行政［M］.楊偉東，李凌波，石紅心，晏坤，譯.北京：商務印書館，2004.

［6］呂艷濱，Megan Patricia Carter.中歐政府信息公開制度比較研究［M］.北京：法律出版社，2008.

［7］周漢華.《政府信息公開條例》實施的問題與對策探討［J］.中國行政管理，2009（9）.

［8］王錫鋅.公眾參與和行政過程——一個理念與制度分析的框架［M］.北京：中國民主法制出版社，2007.

F743

A

1673－1395（2012）02－0037－04

2012－01－11

王曼（1982－），女，河南開封人，博士研究生，主要從事憲法與行政法研究。

責任編輯 韓璽吾 E－mail：shekeban@163.com