從計劃到市場：高校布局結構變革中三大主體的嬗變——以角色地位及其影響力的演變為例

□ 陳慧青 羅丹

引發高校布局結構變革的諸種力量構成一個“場源”，它們在不同程度上影響著高校布局結構及其變革，其中以政府、社會和高校自身為主體的三種力量對高校布局結構變革的影響最為顯著。在社會經濟體制從計劃轉向市場的過程中，三種力量的大小及其影響力的強弱逐漸發生變化，最終作用到高校布局結構上并使其發生相應調整。

一、計劃經濟時期各主體的地位及其影響力

在計劃經濟體制下，中央和地方政府運用各種資源、手段對高校進行以權力服從為基本原則的領導、組織和管理。在很大程度上，高校無論在形式上還是實質上仍然是政府的隸屬機構，大學圍繞行政指令運行[1]。國家、社會和高校之間形成了金字塔式的角色定位，處于頂端和絕對主導地位的是國家，其下是社會和高校自身，它們對高校布局結構影響力的大小與程度各不相同。

（一）國家

計劃經濟時期，政府對大學承擔舉辦者、管理者和辦學者三重角色，履行高校運行的權力與責任。這一方面導致學校缺乏辦學自主權，形成對政府的依賴，另一方面政府所擔負的重要責任，使其在高等教育發展中處于核心地位，并可以通過對辦學體制與管理體制的權力配置與調控獲得對高校布局結構變革的推動性力量。

從辦學體制上看，政府是計劃經濟時期高校唯一的辦學主體，在宏觀與微觀上對高校布局結構的形成起重要作用。從宏觀上看，政府依據辦學職能部門的不同目標和需要，構建了不同隸屬關系和辦學取向的高校，最終形成了“條塊分割”的高等教育辦學體制。從微觀上看，高校作為政府的附屬物，沒有自己的獨立意志，只能執行政府的具體行政任務。政府與高校之間是一種以命令與服從為主要內容的內部行政關系。政府與高校實際上是一體的，也是同構的[2]。從管理體制上看，高等教育管理體制基本上是一個集中統一的管理體制。政府對高校采取以行政命令為主的高度集中的管理方式，包攬了從舉辦到辦學、管理的一系列權力，高校的自主辦學權極為有限[3]。由此決定了政府與高校在布局結構變革中的角色地位是“主動”與“被動”的關系。如1950年代的院系調整，1961年“調整、鞏固、充實、提高”八字方針和原則的提出等，均表明計劃經濟時期高校布局結構的調整與變革主要是基于一種政治需要。國家通過行政手段對高等教育活動進行管理，高校布局結構的變革路徑是自上而下的。政府與高校之間是“主體”與“客體”的關系。

（二）社會

計劃經濟時期，由于政府處于“全能主義”的角色地位，社會形態呈現出“大政府”和“小社會”的特征。計劃經濟體制使得政府與民間社會的發展形成一種極度緊張的狀態。一方面，經濟發展要求社會組織有更大的自主空間；另一方面政府主導下的計劃經濟又賦予政府全面控制社會組織的合法性[4]。這在政府與社會之間形成了一種悖論，為政府權力結構的分配以及政治邏輯的運行奠定了基礎。在政治權力與經濟發展的雙重架構下，社會與高校被一道納入政府的行政框架中，政府的權力滲透到社會發展的各個領域，從而抑制了民間社會組織的發展。由于大部分民間社會組織受到抑制甚至摧毀，以民間組織為代表的社會力量，對高等教育的影響非常弱小，對高校布局結構變革的影響基本可以忽略。

（三）高校

計劃經濟時期，管理者用行政管理的方式和手段來管理教育，使教育管理成為一種政府行為，充分體現了行政長官的意志，具有權威性、強制性等特點，同時也會存在一些缺陷。如權威的影響力問題可能會使被管理者被迫服從而不是自覺服從，沒有充分調動管理對象的積極性[5]。因而布局結構變革中，高校只是作為“被動”角色，按照國家的行政指令進行，在其自身布局結構變化的選擇上只能處于“從屬”地位。如建國初期的院系調整與高校的內遷以及“文革”時期高校的撤并等，無不體現出高校對政府宏觀調控的“絕對服從”。

從總體上看，計劃經濟時期，在高校布局結構變革中，國家處于“絕對”主導地位，主要通過各項政策、規定和具體措施對高校布局結構進行規劃和調整；社會組織作為社會力量的載體由于被納入到國家發展的行政框架中，因而所起的作用很小，幾乎可以忽略；高校在其自身布局結構變化中發揮輔助作用，始終處于“被動”接受地位。

二、市場經濟時期各主體的角色變化與影響力演變

以1978年為分水嶺，社會經濟體制開始步入市場經濟時期。原“總體型”社會結構相應向“分化型”社會結構轉變，社會結構的多元或“多極”化發展逐步衍生出多重力量，它們在相互促動與制衡中促進社會的迅速發展。由此帶來高等教育的發展契機，同時也使高校布局結構面臨新的挑戰：第一，市場經濟體制條件下要求高校面向市場開放辦學，對計劃經濟體制下高校按行業設置、服務對象單一提出了挑戰；第二，區域經濟的崛起對區域高等教育資源配置的訴求向高校的“條塊分割”提出了挑戰；第三，市場經濟條件下高校自身適應社會發展內在邏輯的需要，對政府以傳統的行政性指令宏觀調控高校發展提出了挑戰。三大挑戰使高校、社會與政府之間的責、權、利發生變化。高校布局結構變革是這三方主體力量之間不斷博弈的過程。三種力量之間有可能為兩兩相互作用的過程，也有可能是三種力量相互作用的過程[6]。三方力量的大小與強弱在不同時間各不相同，它們之間的較量使高校布局結構的變革獲得了動力。

（一）政府力量

改革開放以來，政府職能不斷轉變。政府力量作為社會發展的重要“影響源”，在對高等教育辦學體制與管理體制的改革中，使高校布局結構發生了一系列變化：

第一，在高等教育辦學體制上，為適應社會主義市場經濟體制的要求，政府包攬一切的辦學體制開始打破，高校的辦學自主權逐步落實，政府通過頒布《高等教育法》使學校法人實體地位得以確立。政府與高校之間的關系完成了一系列的華麗轉身：從簡單的上下級行政隸屬關系轉變為職能明晰的舉辦者與經營者的關系，從以計劃為約束的直接聯系轉變為以市場為導向的間接聯系，從單一的行政約束關系轉變為雙元的法律與行政并存的約束關系[7]。高校被賦予更多的辦學自主權，改變了以往政府集三重角色于一身的現象，政府各級管理部門主要通過宏觀管理與調控影響高校布局結構。

第二，在高等教育管理體制上，重新理順中央與地方、國家教育主管部門與中央各業務部門以及政府與高校之間的關系。特別是20世紀90年代以來，隨著社會的轉型以及中央與地方責權利機制等方面的變化，高等教育宏觀管理由“中央集權”逐漸向“地方分權加中央調控”的模式轉變。對高校布局結構的調整在管理體制上的表現是通過高等學校的“共建、調整、合作、合并”，形成“兩級管理、以省級政府統籌為主”的新體制，解決高等教育的“條塊分割”現象[8]。除少數關系國家發展全局的高校以及行業特殊性強、地方政府不便管理的高校繼續由國務院委托教育部和其他少數部門管理外，多數高校由地方管理或以地方為主管理。高校管理體制及其權力結構的調整，使政府力量對高校布局結構變化的影響作用發生了重要變化。

（二）市場力量

由于在市場經濟時期，政府充當唯一的辦學主體已不適應時代發展的潮流，社會主義市場經濟體制的確立對高等教育辦學體制提出了前所未有的改革要求：第一，科學技術在經濟增長中的含量日益顯著，重視智力投資成為生產者的共同追求，要求高等教育規模有較大發展；第二，市場經濟下多種經濟形式和結構的存在，使得人才的類型、規格、數量受市場需求調控日趨多元；第三，隨著地區經濟發展自主性增強，要求高校的專業、學科設置與本地區政治、經濟、文化發展相一致，使高校直接、有效地為地方服務；第四，個體經濟與私營經濟等對高等教育的人才需求旺盛，同時對高等教育表現出極大的投資興趣[9]。這些迫使政府部門和社會組織的職能發生變化，計劃經濟時期完全封閉的“條條”已不復存在，市場在資源配置中起基礎性調節作用。市場力量及民間組織在社會轉型中不斷發展壯大，由此對高等教育及其布局結構產生深刻的影響。除極少數特殊行業之外，經濟發展不再主要由業務主管部門以“條條”的形式來規劃和組織。高等教育將更多地面向地方培養人才，同時兼顧行業主管部門的需要，行業所需人才更多地通過人才市場獲得[10]。在這種社會背景下，以市場力量為代表的社會組織逐漸介入到高校辦學過程中，并發揮其在高校布局結構變革中的角色地位與作用。與此同時，國家順應社會發展的需求，通過制定和出臺高等教育發展的方針政策（如《中共中央關于教育體制改革的決定》、《中國教育改革和發展綱要》、《社會力量辦學條例》以及《民辦教育促進法》等），賦予社會力量辦學的合法性，使得社會力量辦學的政策環境日益寬松，促進民辦高等教育呈現良好的發展勢頭。

從總體上看，在市場經濟時期，政府和社會力量開始共同成為高等教育辦學的兩類重要主體，高等教育的社會提供開始出現了兩種不同的途徑——公共途徑和市場途徑，并且在相互競爭中呈現出一種復雜多變的關系狀態。民辦高校利用民間資本舉辦，市場機制是其辦學的主要形式，而政府舉辦的高校則是利用公共財政經費維持，通過非市場的公共選擇機制向社會提供教育服務。民辦高校與政府所構成的新關系模式推動了政府舉辦的高校與政府之間關系的分化和改組[11]。另外，伴隨著高等教育擴招而開始出現的賣方市場現象，以及國外高等教育機構的進入，使我國高等教育辦學模式在新的社會因素的影響下，以國家投入為主體和國家管理為主要運行機制的模式悄然地發生了新的變化；出現了以產業方式運作的教育集團、以各種融資方式組建的大學城、以改制為主要特征的國有民辦二級學院等新的辦學模式[12]。社會力量正成為市場經濟時期的辦學主體之一，在一定程度上對高校布局結構變化起著重要的補充作用。

（三）學術力量

在市場經濟時期，隨著社會形態和結構的變化，政府與高校之間的關系也發生了變化。這是由于在經濟體制轉型過程中，一方面政府提供的高等教育產品時有失靈的情況，另一方面高等教育產品不再是一種純公共物品，教育領域意識形態色彩開始淡化。這意味著政府的權力將大幅度從教育領域撤退，包括舉辦大學的權力以及管理大學的權力，為高校自治提供了可能[13]。1998年《中華人民共和國高等教育法》正式以法律的形式規定“高等學校應當面向社會，依法自主辦學，實行民主管理”，在法律中具體明確了高等學校七項辦學自主權。雖然七項辦學自主權的落實有一個較長的過程[14]，但這從制度與法律上對高校作為辦學主體的合法權益訴求提供了基礎保障。由此，以高校為代表的學術力量在布局結構變革中所扮演的角色及地位開始從“被動”向“主動”過渡，并逐漸發揮雙重角色作用。

高校的“被動”角色體現為高校在布局結構變革中主體性的發揮仍然以政府提供的政策框架為依附。政府與高校之間的關系仍具有計劃體制的色彩，高校相對于政府的依附性仍然是這對關系的主要特征，高校的從屬地位還沒有得到徹底改變?！爸鲃印苯巧侵父咝Ｗ陨碓诓季纸Y構變革中并不是像往常那樣被動地接受或絕對地服從，而是逐漸找到了適應、回饋以及自我調適的角色和地位。市場經濟時期，高校從以往作為客體或被動調整，逐漸向作為變革的主客體相結合或主動適應進行轉變，其扮演的角色和發揮的作用逐漸完善。這種變化在20世紀90年代新一輪院系調整有著明確體現。從變革的路徑上看，這一時期的改革更多地是在上下結合的基礎上走自下而上的路徑。如在社會體制轉型的大潮中，為了在新形勢下更好地生存與發展，一些在地理位置上比較接近的高校經過各種途徑的接觸交流，逐漸達成聯合與協作的意向，然后經主管部門批準，加之高層領導的鼓勵和推動，最終付諸實施[15]。從新一輪院系調整的重點上看，中央政府部門權力重心的下移使高校及其主管部門具有一定的自主權，在重視部門、地區和高校自身利益的基礎上強調高校為地方經濟發展服務。對于聯合辦學的范圍、方式和時間，除了原則規定外，中央并無詳細的方案和必須執行的具體時間表，政治環境較為寬松。這次改革大體上屬于在中央領導下，由高校及其主管部門包括中央部委和地方政府合作實施的、漸進的改革方式[16]?？梢?，市場經濟時期高校布局結構的變革已考慮到高校自身發展的邏輯。

三、結語

在計劃經濟和市場經濟兩種不同的社會背景下，高校布局結構變革的各行為主體的角色地位不同，對高校布局變革影響力量的大小與強弱也各不相同。計劃經濟時期以計劃為導向，高等教育以及高校布局結構要與國家經濟建設相配合，直接納入國家建設體系與范疇，具有明確的行政指令性目標。市場經濟時期則主要以市場為導向，高等教育以及高校布局結構要與社會經濟發展相適應，特別是與區域社會經濟發展相適應，在客觀上要求高校服務于社會經濟發展需要的同時，逐步注重高校自身發展的內在需要。在從“計劃”走向“市場”的過程中，國家、社會和高校三個主體隨著社會形態與結構的變化，在布局結構變革中所發揮的作用已出現明顯的變化：

首先，在三種力量中，國家力量在高校布局結構變革中的地位由“絕對”主導變為“相對”主導，國家力量在社會轉型過程中有所減弱。其次，社會力量在經濟體制轉型過程中迅速崛起，成為高校布局結構變革的又一影響力，對高校布局結構的變化起重要的補充作用。再次，高校在經濟體制轉型過程中實現雙重角色的轉變，即由“被動”角色轉化為“主動”與“被動”相結合的雙重角色。高校布局結構在三種力量的此消彼長中發展演變。

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