論我國農業保險制度的“二元”模式

鄧國取

（河南科技大學 管理學院，河南 洛陽 471023）

【經管索微】

論我國農業保險制度的“二元”模式

鄧國取

（河南科技大學 管理學院，河南 洛陽 471023）

我國農業保險制度的變遷沒有突破初始選擇的框架，自始至終在“一元”制度框架內演進，這也是我國農業保險困境的根源。走出困境的出路在于建立和完善“二元”農業保險制度，即一般性農業災害保險沿用既有的農業保險體制和組織結構，農業巨災保險由政府主導，采取循序漸進的形式，逐步建立和完善農業巨災保險體制，由此構建“二元”農業保險制度的新模式。

農業保險；保險制度；二元模式

我國農業保險制度建設幾經反復，1934-1949年間實行農村互助農業保險制度模式。［1］1949-1958年間實行政府主導的農業保險制度模式，1982-2004年間實行的是政府支持下的商業農業保險制度模式。［2］2004年以后，在政策性農業保險制度模式基礎上，開展了合作保險和互助保險制度模式試點，試圖在農業保險制度模式上進行創新。但從目前情況看，試點的力度和范圍有限，加上合作保險和互助保險制度模式本身存在局限。同時，農業保險的政策性目標與保險公司的商業化經營目標存在矛盾，使得我國農業保險制度困境依然存在。本文試圖探索中國農業保險制度的“二元”模式，把中國農業保險制度的研究引到一個新的理論框架之中，為解決我國農業保險困境提供制度層面的思路和方法。

一、問題提出：農業保險制度困境的表現

中國農業保險試驗從20世紀至今鮮有成功的案例。①農業保險經歷了1934-1949年期間的農村互助性質的農業保險和當時國民政府及商業保險公司參與的農業保險，但是都毫無例外的以虧損告終。1950年新中國試辦農業保險，經過停辦、重辦的曲折過程，1958年鑒于政治原因退出。（參見文獻［12］）。特別是自20世紀90年代初到2003年，作為農業發展的一個重要政策保障和支持農業發展的制度安排，我國農業保險的發展卻處于停滯不前、日益萎縮的尷尬局面。［3］2003年底，保監會出臺了《建立農業保險制度的初步方案》。從2004年開始，按照“先起步、后完善，先試點、后推廣”的原則，保監會在上海、吉林、黑龍江分別批設了3家不同經營模式的專業性農險公司；在江蘇、四川、遼寧、新疆等省區，依靠地方政府支持開展了多種形式的農險試點。雖經逐步推廣深化，保障范圍和覆蓋面進一步提升，但面臨的困難和障礙也逐漸顯露，最突出的問題表現以下兩個方面。

（一）農業損失不堪重負

目前農業保險制度模式的最大問題就是償付基金難以承受年年巨大的損失支出，既使保險公司不堪重負，又使國家財政背上沉重的負擔。對保險公司而言，每年的農業災害賠款成為保險公司巨額賠款的主要部分，如浙江保險公司1988-1997年10年間因洪災支付共1 819億元的賠款，占賠款總額的80％。1991年以來，每年僅水災造成的社會財產損失就在數百億以上；中國人民保險公司僅對水災支付的保險賠款就達120多億元，平均每年20多億元，最高年份達30億元以上。巨額的保險賠款，不僅使現在的保險公司不愿承保巨災保險，長此以往，無疑會將保險公司推到瀕臨破產的邊緣。［4］對整個國家而言，每次大災都是政府充當了最后、最大的救濟者。一旦遭受巨大自然災害，通常以政府無償救助和社會人道主義捐助為主、災區人民自建家園為輔，國家不得不動用大量本來可以用于建設、發展的資金，投入到災區的經濟重建工作，致使中央、地方財力力不從心，負擔非常沉重。

由于農業災害的高損失率與農民收入低的矛盾，廣大農戶也不堪重負。據統計，山西省平均每年旱災受災面積占耕地面積的25％，雹災占2.7％，霜凍、風暴、水災、病蟲害各占1％。以1997年為例，山西全年的農業產值為226.9億元，因自然災害造成的實際損失是15.2億元（旱災損失未計算在內），全省自然災害造成的經濟損失占農業產值的6.7％，人均損失64.9元，一個4口之家每年要負擔260元的保險費，這對于相對貧困的農民來講是相當困難的。如果把旱災損失包括在內，費率應達到30％以上，農民無論如何也承受不了。如果開辦綜合險（包括財產和牲畜），保險費率就更高了。而1997年山西省農村居民人均收入只有1738元，貧困地區更低，難以負擔昂貴的保險費。［5］農業巨災的高損失率同農村人均收入低這一基本矛盾決定了農險巨災業務開展的艱巨性。從保險的基礎理論來講，收取保費的費率應取決于農業生產的損失率，如此確定的收費標準，目前我國絕大多數農民無法承受。如果厘定的保險費率過低，保險公司就要出現虧損無法經營下去。這一對矛盾不解決，農業保險就無法開展。

（二）農業災害損失補償水平很低

農業災害對我國農業生產經營造成的損失很大，并有逐漸加重的趨勢，然而通過保險和救濟實現的農業損失補償水平卻很低。據測算，1998-2000年，需要補償的農業產值損失（即造成損失程度30％以上的部分）平均每年為1 681.59億元，通過災害救濟平均每年補償37.31億元，相當于需要補償的農業產值損失的2.22％；通過農業保險平均每年補償4.5億元，相當于需要補償的農業產值損失的0.27％。兩者合計，1998-2000年我國農業損失平均補償水平為2.49％。按農村人口計算，2000年需要補償的農業產值損失平均每人246.89元，而人均農業救濟費為4.36元，人均農業保險賠款0.37元。［6］因此，現有的農業保險遠遠不能補償農業災害的損失。

二、“一元”保險制度模式：農業保險制度模式制度困境的根源

（一）模式介紹

農業保險在不同國家都經歷了各自的實踐，這些實踐是在不同的社會經濟制度背景和政策目標下進行的，從而產生、發展并形成了不同的制度模式。①庹國柱等人把世界上農業保險的制度模式主要分為五種，即美國、加拿大模式——政府主導模式，日本模式——政府支持下的合作互助模式，前蘇聯模式——政府壟斷經營模式，西歐模式——民辦公助模式和亞洲發展中國家模式——國家重點選擇性扶持模式。筆者認為，我國目前的農業保險制度模式可以稱之為“一元”保險制度模式，即按照農業保險險種，由政府主導商業化運作的一套農業保險規則。該模式有兩個顯著特點：一是在農業保險實踐中把保險災害損失“同質化”。一般按照保險的“趨利避害”原則，對農業保險損失的大小和發生頻率（主要是一般農業災害和農業巨災）不同，保費的厘定和政府的支持不同，但在現有農業保險制度模型下，采取“同一套”②盡管在不同農業保險產品上費率厘定上有差異，但總體差異不大。保費的厘定和管理辦法，有悖于保險的基本原理。二是政府參與方式“單一化”。在計劃經濟時期，農業保險或停或辦，都是政府一句話。而進入市場經濟體制以后，政府逐漸重視農業保險，又開始逐漸對農業保險制度進行調整與創新。但在我國的農業保險制度變遷過程中，國家并未能發揮制度供給的主體作用，進行農業保險試點的區域在沒有相關法律作保障的情況下，地方政府的政策有很大的隨意性和不穩定性。更重要的是，目前政府參與農業保險的方式“單一化”，主要是政府支持和財政補貼，各級政府對農業保險的態度各異，只在少數重視農業保險地區，政府與商業保險公司合作，并提供政策優惠，補貼保費和管理費，減免營業稅，參與方式比較“單一”。

其實，農業保險公司開展農業保險最大的風險來自農業災害風險，一般農業災害還能勉強應付，一旦發生巨災，農業保險公司自身就無法應對。目前政府的支持還不足以分散和轉移農業災害風險，特別是對農業巨災的支持和補貼明顯不足，機制也不健全，而這正是農業保險面臨的最大問題。

（二）存在的歷史原因

諾思認為，在制度變遷中，存在著一種報酬遞增和自我強化機制，即“路徑依賴”。這種機制使制度變遷一旦走向某一路徑，其既定方向會在以后的發展中得到強化。諾思指出：人們過去做出的選擇決定了他們現在可能的選擇。路徑依賴形成的深層次原因是利益因素：原有制度形成了與該制度共榮共存的“既得利益集團”，他們力求鞏固和維護舊的制度，阻礙進一步改革，哪怕新的制度比舊的制度更有效率。路徑依賴一旦形成，制度變遷就可能變成“修修補補”的游戲了。［7］

近半個世紀以來，我國農業保險幾經變遷，但始終沒有走出其制度困境。①理論界對農業保險市場失靈問題進行了探討。李軍、庹國柱、馮文麗等人認為農業保險具有的雙重外部性導致農業保險市場失靈；張躍華等人認為農民在收入低下的時候其風險偏好趨向于中性，從而導致市場失靈；同時認為外部性的概念在市場失靈理論中并不嚴密，農業保險在微觀上具有典型的外部性，然而在宏觀上卻并不足以導致市場失靈。孫秀清認為我國農業保險發展的困境是農業保險的政策性目標與保險公司的商業化經營目標相矛盾。可以說，其制度變遷沒有突破初始選擇的框架，而是自始至終在這個框架內演進。這表明這種變遷存在強烈的路徑依賴。究其原因有二，一是在原有構架下進行制度變遷，既有利于節省初始設置成本，降低執行中的摩擦成本，加快變遷速度，又不會過多地觸動既得利益集團的利益，容易被地方政府所接受；二是由于長期實行政府主導的強制性變遷和行政指令性管理，基層農業保險改革的主動性差，農業保險干部職工習慣聽命于上級指示和紅頭文件，缺乏主動思索和創新的主觀能動性，因此在改制過程中，普遍出現走過場、敷衍了事的現象，使改革措施落不到實處。這些因素都強化了路徑依賴，致使農業保險遲遲難以走出“體制困境”，突破現有的制度模式。［8］

（三）存在問題

我國是世界上農業自然災害多發國家之一。災害種類多，受災面積廣，成災比例高，自然災害嚴重威脅著我國農村經濟發展，危害著農民正常的生產生活（見表1）。在“一元”保險制度模式下，我國農業保險保障還存在不少問題，最主要的是缺乏農業巨災支持保護體系。這已成為制約我國農業保險發展的瓶頸，也是我國與發達國家農業保險存在的主要差別。譬如，美國為保險公司提供一定比例的再保險保障，法國則是建立國家農業保險專項基金，承擔除雹災之外其他自然災害造成的損失。而我國的巨災損失完全由保險公司獨立承擔，大量風險集中于經營主體自身，使得賠付率居高不下，經營主體的積極性和持續經營能力受到嚴重影響。［9］政府對農業保險支持能力有限，在現有的制度模式下，政府對農業保險支持只好采取“撒胡椒面”的做法，導致有限的政府保險資源無法實現效用最大化。

表1 2001-2005年全國災情情況統計

三、“二元”農業保險制度模式：農業保險制度出路

關于農業保險的發展模式，一直是國內爭論的焦點，期間提出了許多發展模式。事實上也進行了一系列實踐和探索，但到底怎么發展？基于我國農業保險的復雜性和特殊性，農業保險政策一直難以最終確定。2006年3月頒布的《國務院關于保險業改革發展的若干意見》明確指出，我國農業保險應該采取“積極穩妥推進試點，發展多形式、多渠道”的綜合發展模式。總體框架上，充分發揮國家農業產業政策、財政稅收政策、金融政策和保險相關政策的作用，建立多層次體系、多渠道支持、多主體經營的農業保險制度，以適應我國農業保險發展的國情，滿足廣大農民參與保險的需求。《意見》還指出，要“認真總結試點經驗，研究制定支持政策，探索建立適合我國國情的農業保險發展模式，將農業保險作為支農方式的創新，納入農業支持保護體系。發揮中央、地方、保險公司、龍頭企業、農戶等各方面的積極性，發揮農業部門在推動農業保險立法、引導農民投保、協調各方關系、促進農業保險發展等方面的作用，擴大農業保險覆蓋面，有步驟地建立多形式經營、多渠道支持的農業保險體系”。在上述思想指導下，今后我國應該逐步建立和完善“二元”農業保險制度模式。

（一）模式

今后我國農業保險制度模式構建的基本思路是要打破目前的“一元”農業保險體系，逐步建立和完善“二元”農業保險體系，也就是把農業巨災保險從現有的保險體系中獨立出來，將農業保險分為農業巨災保險和一般性農業保險，統一實行政策支持下的商業運作模式（圖1）。

圖1 我國“二元”農業保險制度模式構想

在二元農業保險體系下，農業巨災保險和一般性農業保險是按在一個保險期內保險標的的損失大小進行劃分的，保險標的損失超過50％以上的稱農業巨災保險，［10］否則稱一般性農業保險。①這也是目前國際上（如美國等）流行的對一般農業災害和農業巨災的劃分標準。一般性農業保險可以采取政策性商業化運作模式，按照我國目前農業保險的發展政策，建立多元化的農業保險主體，形成商業性保險、合作保險和互助保險等相互補充和相互完善的農業保險市場。對此，政府可以延續既有的農業保險政策和支持政策。巨災農業保險應由政府來直接經營，基本思路應采取政策性運作模式，比如組建政策性的農業巨災保險公司，采用國家控股的經營模式，主要經營農業巨災保險業務，下設省（自治區、直轄市）、地（市）和縣（市）三級機構。實際上，政策性農業巨災保險公司就是專門從事政策性農業巨災保險的獨立法人實體，實行一級法人制度，按照行政區劃設置三級分支機構，自成系統，垂直管理。在行政上隸屬國務院，由國資委直接管理。其組織體系可分為四個層次，主要職責執行國家產業政策，并根據企業發展戰略，運用占用的資產，自主經營、自負盈虧，并按董事會制定的目標，具體承擔國有資產保值增值的責任（圖2）。

圖2 農業巨災保險總公司運營模式圖

（二）作用

1.有效降低農業經營風險

按照一次農業災害損失超過50％即為農業巨災的標準，我們對1996-2004年我國農業災害和農業巨災損失的情況進行分析發現，農業巨災損失占了農業災害損失的主要部分，1998年和2003年竟占到農業災害損失的87％和81％。看來，只要解決好農業巨災損失的問題，農業經營風險問題也就不難解決了。

2.有效降低農業保險經營風險

與命運多舛的中國農業、農村、農民一樣，農業保險帶有天生的“苦命基因”——農業保險中的大多數險種（尤其是種植業保險）面臨的巨災風險遠高于非農業險種，而目前化解巨災風險的保險手段卻非常缺乏。

對1982-2004年我國農業保險損失及農業巨災保險損失的情況分析表明：農業巨災保險損失占到了農業保險損失絕大部分比例。個別年份（1989年和1996年）竟占到了90％以上。只要解決了農業巨災保險的損失問題，農業保險的損失就應該不難解決，目前涉農保險公司農業保險虧損的問題就可得到根本性解決，也可以有效地降低涉農保險公司農業保險經營風險。

3.較好地解決農業保險制度性供給不足問題

馮文麗認為，農業保險的制度性供給不足是我國農業保險失靈的根本原因。要解決農業保險市場供給主體缺損，就必須有效地增加制度性農業保險供給，發展政策性農業巨災保險能較好地解決農業保險制度性供給不足問題。［11］

發展政策性農業巨災保險能夠把農業保險中的主體風險進行有效分散，由政府或政府通過市場化運作來承擔巨災風險。這樣就能有效地降低涉農保險公司農業保險經營風險，提升農業保險公司農業保險經營的積極性，增加農業保險市場供給。政府可以把有限的保險資源集中起來，重點發展政策性農業巨災保險，使本來就非常有限的資源實現效用最大化。

4.較好地解決農業保險需求不足問題

通常成本、投入價格和技術變化會引起供給的變化，使供給曲線發生變動。農業保險商品的社會成本小于私人成本，其外部性使旁觀者受益，使投入產出不足，如果政府可以對農業生產給予一定的補貼，可以使供給曲線向下移動或需求曲線向上移動（這主要取決于補貼對象：是對保險人給予補貼還是對投保人進行補貼），移動量就是補貼量，這樣將農業保險商品的外部性內在化，最終實現農業保險市場上需求和供給的均衡。［12］因此，從理論上講中國農業巨災保險的發展離不開政府的支持。農業保險的高費用、高費率與農民購買力較低的矛盾是目前農業保險需求不足的根本原因。要解決這對矛盾，一方面要增加農民收入，但在目前農業投入有限和農戶小規模分散經營的情況下，要大幅度提高農民收入不太現實。另一方面是降低農業保險費率。在現有情況下，農業的高風險和保險公司的高費用基本是剛性的，調整余地不大，而政府的農業保險補貼又十分有限。因此可以通過發展農業巨災保險，提高政府農業巨災保險的單位保險補貼，讓農民以極少甚至零成本就可以享受到農業保險，從而解決農業保險的高費用、高費率與農民購買力較低的矛盾，并以此帶動比較富裕的農戶購買一般災害保險和其他農村保險，擴大農村保險市場。

5.有效保障農民的基本生活、生產

“一次重災，即刻致貧”、“一年受災，三年難翻身”和“十年致富奔小康，一場災害全泡湯”等，都是農戶在災害面前的真實寫照。農民抵御災害特別是巨災風險的能力十分有限，對一般家庭來說，一旦發生巨災，很難通過自身的行為從巨災中恢復過來。所以，通過給農民提高“大范圍、廣覆蓋”的農業巨災保險，使農民在巨災之時得到一定的經濟補充，就能使他們的基本生活得到保障，生產得到及時恢復。這對于農村社會穩定、經濟發展以及社會主義新農村建設等都具有非常重要的戰略意義。

四、循序漸進：“二元”農業保險制度模式選擇

創設式制度變遷基本上是依賴自我設計和自我建構的制度。這種性質的制度安排或制度結構基本上沒有先例，所以，制度變遷的論證分析很大程度上是依據理論的預期分析，沒有其他地方的制度績效可供參考，因而有可能創設一套更有效率的制度，也有可能創設一套缺乏效率的制度。創設式制度變遷具有以下特點：一是初始成本較高，要花費大量的摸索、研究、設計和創制等創設成本；二是預期的可信度較低；三是具有較大的風險性；四是摩擦成本較高；五是變遷動力弱化。［13-14］

以最小的成本獲得潛在利潤，達到農業保險制度均衡狀態，是農業保險制度建立的最終目的。但保險制度的建立要受到制度的成本約束，制度供給的成本一般包括新制度規劃設計、組織實施的費用、清除舊制度的費用、消除變革阻力的費用、制度變革造成的損失以及隨機成本等。

基于上述指導思想，在設計“二元”農業保險制度模式時，對一般性農業災害產品我們沿用既有農業保險制度，盡量減少制度變遷過程中的成本，在此基礎上創設農業巨災保險制度體系，實現農業保險制度均衡和高績效運作。另外，還應根據我國社會、政治和經濟發展水平，結合金融市場和保險市場的完善狀況，綜合農業保險公司的承保能力、保險技術和保險風險管理水平等，在不同歷史時期和發展階段，遵循循序漸進原則，使我國農業保險的制度模式在具體安排上有一定的差異（一般性保險可以沿用既有的農業保險體制，這里重點討論農業巨災保險的制度模式選擇）。

1.短期政策性農業巨災保險制度模式

短期內，由于我國涉農保險機構和組織面對農業災害特別是農業巨災，不論是在承保能力、保險技術還是在農業風險管理等方面存在比較大的問題，在現有的條件下，他們不可能也沒有能力去開展農業巨災保險業務。這樣，我國政策性農業保險的制度模式應該選擇由政府主辦并由政府組織直接經營。其具體的運作模式（圖3）由國家出資或部分出資（可采用股份制形式）政策性農業巨災保險公司，并按全國目前的行政區劃設立國家、省（市）、縣（市）三級巨災保險機構，由縣（市）級機構直接具體負責經營農業巨災保險業務。同時，也可以考慮把其部分農業巨災保險業務委托給商業農業保險公司、農業保險合作社和農業相互保險公司代辦經營，通過支付一定傭金來換取更大的市場份額。

圖3 短期政策性農業巨災保險制度模式

2.中期政策性農業巨災保險制度模式

在我國金融市場和保險市場逐步完善和發展的基礎上，我國部分保險組織和機構（主要是商業保險公司和外資保險公司）可以在農業保險技術條件成熟、風險管理手段具備和政府財政和稅收等支持手段到位的情況下，逐步開展農業巨災保險業務（圖4），農業保險合作社和農業相互保險公司可以部分代理國家農業巨災保險公司、商業保險公司和外資保險公司的農業巨災保險產品。這樣就能夠完善我國農業巨災保險市場，增加我國農業巨災保險的市場供給主體，在一定程度上就會推動我國農業巨災保險的發展。

圖4 中期政策性農業巨災保險制度模式

3.長期政策性農業巨災保險制度模式

從長期來看，我國農業巨災保險制度應該調整社會一切資源，動員各種組織和機構經濟開展農業巨災保險業務。由國家政策農業巨災保險公司、商業保險公司、外資保險公司、農業保險合作社和農業相互保險公司共同組成了一個比較完整的農業巨災保險體系（圖5）。這是我國農業巨災保險理想的制度模式。

圖5 長期政策性農業巨災保險制度模式

五、結論與展望

近半個世紀以來，農業保險制度幾經變遷，但始終沒有走出困境，農業保險的制度變遷沒有突破初始選擇的框架，自始至終在“一元”制度框架內演進。應建立和完善我國“二元”農業保險制度，即一般性農業災害保險沿用既有的農業保險體制和組織結構，農業巨災保險由政府主導，采取循序漸進的形式，逐步建立和完善農業巨災保險體制，由此構建我國農業保險新制度模式。在制度變遷過程中，制度變遷成本是不可避免的，此外，在構建“二元”農業保險制度過程中，農業保險產品開發、費率厘定、風險分散和轉移技術的應用等都是今后需要面臨和解決的問題。

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Dual M ode of Chinese Agricultural Insurance System

DENG Guo-qu

（School of Management，Henan University of Science and Technology，Luoyang 471023，China）

Not changing the initial choice framework，China’s agricultural insurance system has been evolving within the course of“One system”framework，then leading to the root cause of the plight of agriculture insurance in China.Theway out lies in establishment and improvement of China’s“Dual System”agricultural insurance，that is，the general agricultural disaster insurance adopts existing agricultural insurance system and organizational structure，and agriculture Catastrophe Insurance is led by government，established and improved gradually.Therefore，a new“Dual System”model of agricultural insurance will be constructed.

agricultural insurance；system plight；dualmode

F840.66

A

1672-3910（2012）05-0072-07

2012-06-15

國家社科基金項目（12BGL076）；國家社科基金西部項目（11XJY029）；國家科技部科技創新專項課題基金；河南科技大學重大預研基金

作者簡介：鄧國取（1968-），男，湖北漢川人，副教授，博士，中國社會科學院博士后。