大力加強農田水利建設全力保障海河流域糧食生產用水安全

任憲韶

（水利部海河水利委員會，天津 300170）

2012年3月22日是第二十屆“世界水日”，3月22—28日是第二十五屆 “中國水周”。聯合國確定2012年“世界水日”的宣傳主題是“水與糧食安全”。我國紀念“世界水日”和“中國水周”活動的宣傳主題是“大力加強農田水利，保障國家糧食安全”。

“民以食為天，食以糧為本”，糧食安全事關國計民生和社會穩定的全局。海河流域地處華北平原，是我國的政治、文化和經濟中心地區，也是我國糧食生產基地，中國半數以上的小麥及1/3的玉米都產自于華北平原。據統計，2008年海河流域耕地面積0.11億hm2，當年稻谷、小麥、玉米等糧食作物播種面積0.12億hm2，產量5 438萬t；經濟作物播種面積0.04億hm2，產量2 129萬 t，農作物復種指數為1.4。根據《全國新增1 000億斤糧食生產能力規劃（2009—2020年》提出的糧食生產總體規模和布局，海河流域承擔糧食增產任務的地區主要是河北省平原和豫北、魯北平原。以流域糧食產量在全國所占份額不下降為控制目標，2020年的糧食產量應不低于5 600 萬 t。

水利是農業的命脈，水資源是糧食安全的根本保障。但由于海河流域人多水少、水土資源分布不匹配，地下水超采嚴重，洪旱災害頻繁，加之工業化和城鎮化發展嚴重擠占水土資源，近年來降水持續偏少，現有農田水利基礎設施所能提供的供水支撐已難以保證流域糧食安全的正常需要。為了保持海河流域農業穩定發展、保障流域糧食安全、促進農民持續增收，迫切需要進一步加強農田水利建設，為糧食生產提供更為堅實的供水安全保障。

1 海河流域農田水利設施現狀

水利基礎設施在保障國家糧食安全方面起到了至關重要的、不可替代的作用。2008年，海河流域有效灌溉面積754萬hm2、占全國灌溉面積的13%，有效灌溉面積上糧食作物產量4 436萬t、占全國糧食總產量的9.4%，非灌區的糧食作物產量為1 001萬t，灌溉耕地的糧食生產能力是未灌溉耕地的4倍多。從海河流域有效灌溉面積與糧食產量變化歷程來看，鞏固和擴大灌溉面積是糧食穩定增長的決定性因素，為農業生產和糧食安全提供了重要保障。

一方面開源成效突出，灌溉供水能力逐步提高。新中國成立以來，海河流域興建了大量蓄水、引水、提水工程。目前，全流域已建成蓄水工程1.94萬座，引（提）水工程1.93萬處，調水工程27處；大型灌排泵站21座，裝機容量15萬kW；中型灌排泵站約188座，裝機容量25萬kW。流域現有井灌區有效灌溉面積401萬hm2，灌溉機電井144萬眼，裝機容量1 278萬kW。海河流域農田有效灌溉面積754萬hm2，其中，萬畝以上灌區48處，灌溉面積221萬hm2；農田旱澇保收面積367萬hm2，占農田有效灌溉面積的72%；在301萬hm2的易澇耕地中，除澇面積167萬hm2，占全流域易澇面積的55%。另外，還發展鹽堿地76萬hm2、坡耕地 38 萬hm2。

另一方面節流力度不斷加大，農業節水不斷推進。2008年海河流域灌溉面積中按現行節水灌溉技術規范要求進行改造的節水灌溉工程面積達到365萬hm2，占全部灌溉面積的50%。其中，噴灌、微灌、低壓管灌面積占節水灌溉工程面積的71%，是糧食主產區節水灌溉發展比較好的地區。目前，農田灌溉實灌面積655萬hm2，灌溉水利用系數為0.64，農業節水效果十分明顯。

2 海河流域糧食生產用水面臨的嚴峻形勢

2.1 水資源短缺是制約海河流域糧食生產的主要因素

2008年，海河流域供用水總量為373.4億m3，農田灌溉用水量達237.6億m3，占64%。為了實現海河流域糧食增產要求，按照強化節水模式，2020年在多年平均情形下海河流域糧食作物灌溉需水量約159億m3，比2008年糧食用水量增加11億m3。根據《海河流域水資源綜合規劃》，在采取強化節水措施后，按地表水可利用量和地下水可開采量進行控制，海河流域2020年仍缺水36億m3，基本為農業缺水。

2.2 農業灌溉擠占生態用水

水資源短缺導致了農業灌溉用水大量擠占生態用水，亦成為海河流域水生態惡化的一大因素。據統計，2008年流域平原區24條主要河流平均干涸天數為166 d，平均斷流天數達 257 d，干涸總長度1 834 km，占調查河長的47%。平均斷流天數大于300 d的河流有15條，永定河、南拒馬河等8條河流基本全年干涸。流域濕地功能退化比較嚴重，與20世紀50年代相比，海河流域濕地水面面積減少了72%，生物種類和生物量也呈銳減的態勢。

2.3 農業灌溉取用地下水造成地下水超采嚴重

農業灌溉取用地下水占農業用水總量60%以上，地下水成為糧食生產的主要水源。由于大量開采地下水，全流域平原淺層地下水超采區面積已達4.6萬km2，主要分布在山前平原，并形成了唐山、保定、石家莊、邢臺、安陽-鶴壁-濮陽、莘縣-夏津等11個較大的地下水漏斗。深層承壓水開采主要集中在中東部平原，并形成了天津、廊坊、冀棗衡等7個較大的地下水漏斗。支撐海河流域糧食生產的主要地下水源已不具備可持續性。

2.4 大型灌區灌溉水利用系數較低

海河流域大型灌區是區域內農業和農村經濟發展的重要基礎設施，是糧棉油等農產品生產基地，承擔著保障糧食安全和社會穩定的任務。大型灌區具有集中管理和配套工程齊全的優勢，糧食畝產明顯高于流域平均水平，已逐步成為提高單位面積勞動生產率、實現農業現代化的有效載體。但大型灌區灌溉水利用系數僅為0.484，遠低于全流域平均值0.64，灌區續建配套及節水改造工作迫在眉睫。

3 海河流域農田水利建設保障糧食安全生產的目標

3.1 水資源供給基本滿足國家糧食安全生產的需要

2020年在多年平均情形下海河流域糧食作物灌溉需水量約159億m3，比2008年糧食用水量增加11億m3，為保證流域的糧食生產目標，通過采取適當超采地下水的措施，使流域的水資源供需達到基本平衡。

3.2 糧食生產條件明顯改善

海河流域2020年糧食作物灌溉面積預計比2008年實際灌溉面積增加5萬hm2，將達到477萬hm2。

3.3 農業用水效率明顯提高

到2020年，海河流域預計新增節水灌溉工程面積205萬hm2，節水灌溉率將達到78%，灌溉水有效利用系數將由現狀的0.64提高到0.73。到2020年，通過灌區節水改造等工程節水措施，海河流域將形成18.8億m3的農田灌溉節水能力。

4 海河流域農田水利建設保障糧食安全的重點任務

4.1 加強灌區續建配套與節水改造

全面推進大中型灌區續建配套與節水改造工程建設和先進節水灌溉技術推廣，突出抓好田間工程（末級渠系）配套建設。大力發展節水灌溉，完善田間灌溉設施，注重田間高效節水增效，積極推廣水稻控制灌溉、小麥節水灌溉和坐水種等節水技術，完善灌溉用水制度。通過對現有灌區進行改造及田間高效節水技術應用，提高灌區對水資源的調配能力，大幅提高骨干工程配套率、完好率，提高農田灌溉水利用率和水分生產率，同時利用節約的灌溉水量，為灌區增加和改善灌溉面積及提高灌溉保證率創造條件，提高糧食單產和增產能力。進一步推進灌區管理體制與機制改革，盡快建立健全大中型灌區建設和管理的良性運行機制。到2020年，對總干渠、干渠全部進行襯砌，支渠襯砌率達到50%。加強大中型灌區的渠道防滲建設，優化井渠結合的灌溉模式，減少地下水超采，高效利用雨洪資源，加快推廣高效節水灌溉技術，提高水資源利用效率。

4.2 加強小型農田水利工程建設

加快以小型灌區節水改造和雨水集蓄利用為重點的小型農田水利工程建設，支持糧食主產區的小型水源、渠道、泵站等設施的修復、新建、續建與改造，因地制宜興建中小微型蓄引提工程和雨水集蓄利用工程。在有水無井、配套不健全的地方，進行井電配套、渠系延伸，擴大灌溉面積。整體推進小型農田水利工程建設和管理，充分發揮中央和省級財政小型農田水利專項補助資金和農業綜合開發土地整理等專項資金的示范輻射帶動作用，調動農民參與小型農田水利工程建設的積極性，促進農田水利建設全面展開。

4.3 大力發展高效節水灌溉農業

積極有效地推進農業高效節水，因地制宜發展田間高效節水灌溉設施建設。在適宜規模化糧食種植區，統籌規劃，集中投入、連片推進，實施區域田間高效節水灌溉工程。以大田節水技術為重點，因地制宜發展管道輸水、噴微灌和膜下灌等高效節水技術。加強渠系化和管網化建設，推廣噴微灌和非充分灌溉等技術。井灌區力爭全部發展為管道輸水灌溉。到2020年，實現噴灌 28萬 hm2、微灌 22萬 hm2、管灌180 萬 hm2。

通過大型灌區續建配套及節水改造，可提高用水效率和效益。到2020年，大型灌區的灌溉水利用系數達到 0.55～0.75。

4.4 建設水源工程，發展新灌區

合理配置水資源，適度興建蓄引提水工程，增加灌溉供水量，為保障糧食增產提供水源保障；在水土資源條件匹配較好地區，適度擴大灌溉面積或新建灌區，增加農田有效灌溉面積；調整種植結構，適度擴大糧食主要產區糧食播種面積和糧食灌溉面積。

4.5 加強灌排泵站更新改造，完善綜合防洪除澇減災體系

針對大中型灌溉和排澇泵站老化失修問題，加大更新改造力度，提高灌溉排澇設施能力，提高灌溉供水保證率和農田排澇標準。不斷完善流域和區域綜合防洪除澇減災體系，全面提高農業防御洪澇災害的能力。提高農田的防洪除澇標準，增加防洪除澇保護面積范圍，減少洪澇災害糧食損失。加強河流中下游、平原洼地防洪治澇工程建設，保障糧食增產。加強中小河流重點治理，提高沿河兩岸集中連片的基本農田防洪除澇標準。

4.6 加強抗旱應急備用水源工程及抗旱減災能力建設

加大污水處理回用灌溉工程建設；在灌溉條件較差、灌溉水源不足的地區，建設農業抗旱應急水源，增加臨時抗旱灌溉面積；在河南、山東、山西等有條件的區域，適當興建雨水集蓄利用工程；在平原地區，適當加大微咸水利用。抗旱應急備用水源通過采取小型抗旱工程建設、配備小型應急抗旱機具等措施，擴大抗旱坐水種面積。按照“先挖潛、后配套，先改建、后新建”的次序，根據不同地區的特點，因地制宜地實施水系聯網，多庫串聯，地表水與地下水、外調水與當地水聯調等工程，形成主要覆蓋易旱地區的農田抗旱應急工程體系。

4.7 加強坡耕地水土保持和農田蓄水保墑體系建設

積極實施坡耕地水土綜合整治，搞好水土資源整治和保護，加大坡改梯工程建設力度。以小流域為單元，因地制宜實施坡改梯和田面水系配套工程，以5～15°為重點， 適當兼顧 15～25°， 優化配置水土資源，在適宜區域實施綜合治理，對大于25°的陡坡耕地進行退耕還林還草。

到2020年，通過實施坡改梯改造，配套建設小型水利水保工程，使坡耕地糧食增產19 132萬kg，穩定解決山丘區農民的糧食和生計問題，使土壤流失明顯減少，擴大經濟作物、經果林、牧草的種植面積，促進山丘區多種經濟的發展，改單一農業生產為農林牧副全面發展，農業生產結構得到合理調整。

5 建立農業用水開發利用與保護長效機制

5.1 建立穩定增長的農田水利建設投入機制

農田水利基礎設施的建設和改造屬于國家公共投資領域，建議國家和地方完善投資體系，加大投資力度和擴大財政補貼規模。加強水利和財政、發展改革、國土資源等部門之間的配合，加快相關激勵、扶持政策和財政補貼政策的研究制訂和落實。應當從政策上切實保證直接關系糧食穩產增產的重點水利工程投入的穩定增長，建議中央財政資金逐年增加，帶動地方財政及社會各方資金加大對水利的投入。

5.2 加快建立和完善農田水利法規體系

實行嚴格的灌溉水源、灌排設施、灌溉農田面積保護制度，明確政府的保護責任，強化政府的監管制度。制訂災后農田水利設施恢復能力建設的應急補償辦法及農田水利建設和節水灌溉直補辦法，鼓勵農田水利建設和節水灌溉積極性。

5.3 全面推進農田水利管理體制改革

加快推進灌區管理體制和運行機制改革，完善農民用水戶協會建設的有關政策，大力推進農民參與農田水利建設和管理，完善農業用水價格政策，建立農業灌溉工程運行管理財政補貼機制，降低農業用水成本。

5.4 加強以農業節水和面源污染防治為重點的水資源綜合管理

一要加強對地表水、地下水以及當地水和外調水統一調配，增加農田防洪除澇抗旱能力，提高農田灌溉保證率。二要嚴格實行總量控制和定額管理相結合制度，加強農業灌溉計量設施建設，采用超額用水累進加價等經濟杠桿，提高用水效率和水平。三要統籌水資源開發與糧食生產關系，重視對地下水超采、面源污染等生態與環境問題的治理，加強地下水壓采管理，引導高效生態農業發展，著力推進綠色有機種植方式，控制和減少污染物入河量，提高水利對糧食生產的保障能力。

5.5 加強能力建設和水利科技支撐作用

流域各地應整合科研院所力量，加強重點實驗室、工程技術研究中心、科技試驗站等科技基礎平臺建設，加強關鍵技術科技攻關，提高節水技術研發和設備制造水平。加快節水灌溉等農田水利科技成果轉化應用。通過大規模的示范項目建設，普及推廣適宜的節水灌溉技術和設備，盡快提高節水灌溉建設與管理水平。