地下水合理開發利用與科學管理措施探析

于麗麗

（水利部水利水電規劃設計總院，北京 100120）

1 我國地下水開發利用現狀

據有關資料統計，我國地下水資源總量8 700億m3/a，占全國平均水資源總量28 000 億m3/a 的近1/3，其中能夠直接利用的每年約2 900 億m3。我國南方和北方地區的地下水資源分布很不平衡，北方15 個省、直轄市、自治區和蘇北、皖北地區約有3 000 億m3/a，約占北方水資源總量的1/2；南方各省、直轄市、自治區的地下水資源量約有5 000 多億m3/a。地下水資源是我國平原地區水資源的重要組成部分，地下水資源對居民生活、社會經濟發展和生態保護用水方面均起著極為重要的作用。特別是地表水相對貧乏的干旱、半干旱地區，地下水在社會發展中更起著舉足輕重的作用。我國南方地表水較多、地下水也多，北方地表水少、地下水也少，南、北方水資源分配差別很大，但地下水超采現象十分普遍。

據對我國181 座大中城市統計，采用地下水供水的城市有60 多座，采用地下水與地表水聯合供水的城市有40 多座。據統計，現在我國城市和工業地下水的使用量已超過150 億m3/a，約占全國地下水年開采總量的20﹪以上。

據北方17 個省、直轄市、自治區統計，目前該區域已有農業機井200 多萬眼，每年開采地下水超過400 億m3，占全國地下水年開采總量的50%以上。據測算，我國地下水年開采量約767 億m3，約占全國地下水年天然總量的9%，其中北方地區的地下水開采量每年已達到600 億m3、占全國地下水年開采總量的78%以上。而華北地區的地下水年開采量為236 億m3，占全國地下水年開采量的30%以上。由于我國地下水開采地點集中，用水量增長速度過快，工業布局、農業種植結構不夠合理，部分河道污染嚴重，地下水開發利用產生了一系列的嚴重問題。

2 地下水開發利用存在的主要問題

2.1 地下水超采造成取水困難

由于歷史的原因和認識水平、技術水平的限制，在過去相當長的時間中我國地下水資源開采沒有得到有效控制，在地表水源日趨匱乏的形勢下，地下水的開采量越來越大，導致地下水供需失衡，局部超采較為普遍。尤其是北方平原大部分地區地下水長期處于超采或嚴重超采狀態，已造成地下水位大幅度下降，引起了地面沉降，并導致一些地區出現大量機井報廢以及取水深度加大而增加投入等負面效應。

2.2 地下水開采不均勻造成環境地質災害

由于地區間開采地下水資源程度不平衡，局部地下水開采不均勻，地下水位下降形成漏斗。在多處城市集中開采局部地段，多處出現地面塌陷事故，造成建筑物損壞的現象時有發生。

2.3 地下水受到污染

由于農田大量施用農藥、化肥，城市生活污水和工業廢水未經處理直接排放，導致地下水受到污染。據不完全統計，我國已發現地下水水污染的城市已有136 座。

2.4 地下水超采造成海水入侵，地下水水質惡化

由于沿海地區經濟的快速發展，水資源的需求量日益增加。加之集中區域開采地下水，造成所在區域的地下水水位大幅度下降，以至于低于海潮水位，使海水沿地下含水層入侵或海水順河上溯補給地下水，造成地下水惡化。

3 地下水開發利用管理措施

3.1 健全執法體系，嚴格處理地下水違采案件

地下水的開發利用應受到法律的約束。水行政執法部門，應認真落實和施行水法賦予的權利。在地下水的開發利用工作中，首先應該建立一支具有一定法律知識、執法水平的執法隊伍，其次是建立健全地下水監管機制。各地區都應結合自己的特點在加強水行政執法隊伍建設的同時，積極制定出臺《地下水取水許可管理規定》《地下水資源保護條例》 等法律法規來加強地下水資源管理。只有這樣，在遇到需處理違法、違規開采地下水案件的時候，才能作到以事實為依據、以法律為準繩有條不紊地作出正確處理決定，才能較好地杜絕地下水超采和浪費現象的發生，保證地下水開發利用總量控制目標的實現。

3.2 嚴格劃定地下水禁采區和限采區

一切開發利用地下水的區域，都應該結合地下水的存儲情況，劃定地下水禁采區和限采區，尤其是劃定平原區深層地下水禁采區和限采區。相關部門應該加快地下水動態監測系統建設，努力提高地下水監測的自動化水平，以強化地下水的監控管理能力。同時，還要做好地下水壓采和水源轉換工作，各地區都應該作到統一部署，制定年度的地下水壓采工作計劃，并努力創造條件盡最大努力做好水源的轉換工作。合理開發利用地下水資源，還要科學制訂地下水開發利用規劃，合理布置井位、井深和取水層，并且編制好報廢機井的統計和回填實施計劃，積極按計劃開展報廢井的回填工作，避免報廢井取水層錯亂，造成地下水錯層污染的現象，有效保護地下水資源。

3.3 強化引導，加強監督，突出經濟杠桿作用

為合理開發和有效控制、保護地下水資源，嚴格控制超采區地下水的開采，遏止越采區擴展，保護和改善生態環境，促進地下水可持續利用，要努力做好以下工作： 一是針對農業和鄉鎮用水主要來源是地下水這一事實，在農業種植上要做好農民調整種植結構的引導工作，還要努力加強農作物灌溉用水制度的研究，大力發展高效節水農業，推廣和普及先進適用的節水灌溉技術，積極發展旱作節水農業。二是鄉鎮供用水城市化，作到集中供水管理。同時，在審批工業園、生態園等園區規劃時應該把水資源論證作為規劃審批的要件，并應按照相關的法律、法規制定用水計劃，辦理取水許可手續。要通過取水許可制度的落實，結合每個地區水資源論證成果，嚴格控制開采量和開采層位，保護地下水資源。三是嚴格實行用水總量控制、用水效率控制，年初為各用水戶下達用水指標，并通過加強用水計量設施的建設與管理嚴格考核，作到嚴格實行計劃用水；同時，努力加強農村水利管理信息系統建設，全面提高水利科技在農業節水方面的水平。四是充分發揮水價的調節作用，制定合理的用水水價，按照規定征收地下水資源費。努力推進居民生活用水階梯水價制度，落實超定額取水累計加收地下水資源費的政策，用水價經濟杠桿的手段遏止浪費水的現象發生，努力促進農業農村長期穩定的發展。

3.4 加強宣傳，加大公眾參與力度

地下水的開發利用隨時可見，但民眾對地下水的合理開發利用和總量控制的知識了解甚少，所以這就需要有關部門結合水法律法規工作的落實，進一步加大宣傳力度，宣傳加強水資源管理、合理開發利用地下水的重要意義，大力宣傳由于超采地下水引起地下水供需失衡導致的地下水持續下降、含水層疏干、海﹙咸﹚水入侵、地下水水質污染和地面沉降塌陷以及基礎設施遭受破壞等帶來的一切危害。地下水管理的法制化對地下水的保護和合理開發利用具有非常重要的作用，《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水污染防治法》 等法律法規中對水資源的開發利用、污水排放等均有專門的管理規定。此外，在一些省、市，針對各自水資源管理保護及地下水開發利用的具體情況，都制定了地方性地下水開發利用、保護條例。如，《天津市人民政府關于劃定地下水禁采區和限采區范圍進一步加強地下水資源管理的通知》《天津市取水許可管理規定》《天津市地下水超采區劃定方案》《山東省用水總量控制管理辦法》《山東省實施最嚴格水資源管理制度實施方案》和《地下水壓采方案》等，這些地方法規較好地彌補了國家法律法規的不足和難以具體應用的情況，對促進地下水資源保護、合理開發利用起到了積極的作用。有關部門要把這些法律法規的知識宣傳給廣大民眾，通過宣傳讓民眾掌握更多水資源管理及合理開發利用地下水的知識，充分發揮民眾在地下水總量控制監督工作中的作用，以保障地下水開發利用總量控制監督工作有效的開展。

3.5 領導重視，是保證地下水資源合理開發利用的關鍵

2011年中央水利工作會議為水資源的管理明確了方向，提出全面實行最嚴格的水資源管理制度是新時期水利發展的重要任務，地下水資源的開發利用總量控制也是水資源管理的重要內容。要落實好“中央一號”文件精神，各級領導重視是關鍵。水資源真正作到合理開發利用，首先要健全各級管理機構，成立相應的組織；其次要充分發揮各級地下水監測體系的作用，真實掌握本地區的地下水含儲量，同時也要堅持把水資源可持續利用作為節水工作的主攻方向抓好抓實。真正作到節水工作要堅持與產業結構調整、企業轉型升級相結合，堅持與生態宜居城市建設相結合，堅持與經濟發展布局和園區建設規劃相結合，堅持與優化種植結構、注重發展高效節水農業相結合。要努力提倡建設節水型社會，這就要求在工業方面要控制、淘汰耗水量大的工礦企業，在農村要努力建設節水型農業、推廣節水灌溉技術。對主要的城市用水和平原農業用水都應實行定時的觀測，時刻掌握本區域地下水供需平衡動態。要以水行政執法部門為主，層層抓落實，才能保證地下水資源的合理開發利用目標的實現。

4 結語

面對嚴峻的地下水資源供需形勢，要把水資源作為經濟社會發展的關鍵影響因素來抓。對于地下水資源的合理開發利用，各地區都應引起高度的重視，作到統籌規劃、科學開發，在科學規劃的基礎上，扎扎實實地推進地下水的開發利用。同時，更要抓好節水工作，把節水放在首位。能不能較好地解決水資源緊缺的問題，關鍵取決于節水，取決于提高水資源的利用率。要努力實施以建設節水高效的現代灌溉農業和現代旱作農業為目標的農業用水戰略，降低農業用水消耗量。為保證合理開發利用地下水資源，各地區都應努力進一步提高地下水的觀測水平，利用先進技術努力建成地下水監測體系，對地下水開采量大的地區要實行長期動態觀測。并應結合目前在地下水開發利用監管工作中存在的問題加強研究，通過研究制定總量控制方案及控制措施，在充分掌握我國地下水資源開發利用狀況的基礎上進行合理的開發布局及調控工作，盡快建立起地下水資源合理開發利用的長效機制。