穿黃北區工程投資控制管理

徐 峰，趙 慧

（1.水利部海河水利委員會，天津 300170；2.中水北方勘測設計研究有限責任公司，天津 300222）

穿黃河工程是南水北調東線控制性工程。工程穿越山東泰安、聊城兩市，涉及到黃委與地方水管部門管轄范圍，受社會環境影響因素多，地質條件復雜，建設周期長，且穿黃北區工程實行施工期委托管理制，投資包干使用。以上工程特點決定了穿黃北區工程投資控制管理工作存在諸多困難。

1 影響投資控制管理的關鍵因素

1.1 建設周期長

2004年，穿黃河工程初設報告編制工作完成；2007年水利部對初設報告進行了批復；2007年底到2008年陸續完成各標段的招標工作；2011年底完成主體工程施工。由于建設周期長，建設期間受國家宏觀經濟的影響，原材料、人工等基礎價格大幅度上漲，造成建設資金緊張。同時，由于各種原因造成的工期延長，也不可避免地增加了建設費用。

1.2 責任主體投資控制目標不一致

穿黃河工程分為南北區工程。根據國家發展改革委對可行性研究報告的批復精神，穿黃北區工程實行委托管理制。項目法人（南水北調山東干線有限責任公司）負責可行性報告、初設以及施工圖階段等前期工作，從自己利益角度考慮，要求設計方削減概算，變更設計，以節省投資，并要求穿黃北區建設管理局（以下簡稱建管局）盡可能地加快施工進度。

建管局負責招標階段以及施工期間的建設管理，在投資包干使用的前提下，對工程的質量、安全、進度負直接的責任。在各建設階段的責任主體投資控制目標不一致情況下，建管局面臨巨大的投資控制壓力。

1.3 不確定性因素多，設計變更多

穿黃北區工程涉及兩個市級行政管理區域，并且涉及到中央與地方的多個水管單位。在工程實施過程中，多方提出各自的利益要求。為了滿足各方的利益，造成工程投資的增加。

此外，根據與項目法人簽訂的委托管理協議，建管局負責招標階段與施工期的建設管理，沒有參與初步設計階段與施工圖設計階段的工作，所以對工程設計工作中影響投資控制的因素無有效的管理手段。地質條件復雜、施工難度大，且由于設計深度不夠，存在工程量偏差與漏項的情況，導致工程建設中出現了大量的變更與索賠，造成投資控制難度增大。

1.4 合同條件不完善

穿黃北區工程施工合同條件采用《水利水電土建工程施工合同條件》（2000年第2 版），該合同條件對于工程參建各方投資控制的責任及其具體操作內容的規定不夠詳盡，對變更與索賠程序的規定不夠詳細，而變更與索賠是投資控制管理的重點，工程建設中出現了一些糾紛。

2 投資控制管理采取的措施

針對穿黃北區工程的特點和投資控制管理中的難點，建管局從招標階段開始就特別注意投資控制管理的各個要素，并在施工管理階段不斷完善各項投資控制管理制度，將投資控制在概算以內。

2.1 規范招投標管理

招投標階段上承設計階段，下啟施工階段，是投資控制的關鍵階段。穿黃北區工程按照國家有關法律、法規的規定實行公開招標，并在招標過程中著重做好以下幾方面的工作：

2.1.1 注重招標文件中工程量清單的編制工作

工程量清單是招標文件的重要組成部分，工程量清單質量的高低直接影響到投標者的報價和標底的準確性以及施工過程中的投資控制工作。因此，工程量清單的編制，必須科學合理，內容明確，客觀公正。穿黃北區工程結構較復雜，有埋涵、埋管、隧洞以及水閘等多種結構形式。在編制工程量清單時若作到細致、準確、合理地劃分項目，既便于計量準確，又能避免施工方的不平衡報價。

2.1.2 注重標底的編制審核工作

穿黃北區工程評標采用綜合評分法。在編制標底時，特別注意考慮穿黃北區工程本身的特點和工程地質、水文以及周邊環境的復雜性，使之成為評價投標人報價合理性的主要參考依據，并為以后確定合同變更、索賠和額外工程的費率及價格提供參考依據。

2.1.3 注重招標文件中合同條款的約定

招標文件中合同條款是簽訂施工合同的依據，直接影響工程投資的控制。合理編制招標文件中合同條款是從源頭上控制工程投資最為直接的措施。穿黃北區工程在采用《水利水電土建工程施工合同條件》（2000年第2 版）的基礎上，完善了對于進度計劃管理、變更以及物價波動引起的價格調整等可預見并可影響造價的因素的規定，明確了各方的責任，盡量避免和減少索賠及爭議的發生。

2.2 建立內部投資控制管理體系

2.2.1 制訂投資管理辦法

制訂《南水北調東線第一期工程穿黃北區工程投資管理辦法》，確定了合同管理、投資計劃控制管理、價款結算管理以及變更管理的原則和程序。

2.2.2 強化建設管理過程中投資控制的手段

（1） 加強施工進度和計劃管理。建管局制訂了《南水北調東線第一期工程穿黃北區工程進度控制管理辦法》，根據實際情況制定總體進度計劃，并編制年、季、月、周施工計劃，作到按計劃施工，避免因工期延長帶來價格上漲和人工機械待工費用索賠等因素造成投資費用的增加，為投資控制管理做好基礎工作。

（2）依據施工進度，合理支付工程款。以投標合同分類分項工程量清單為基礎，以合同價格為控制目標，將各分部分項工程量、投資與實際發生的工程量、投資進行比較分析，使投資控制在合理范圍之內。

監理單位制訂《南水北調東線第一期工程穿黃北區工程月支付監理實施細則》，規定對月工程款支付憑證的審核必須由相關的專業工程師簽字并由總監審核、才能作為撥款的依據。同時，建管局明確了各部門責任與工程款支付核簽程序。工程款支付的比例要嚴格按合同辦理，堅持作到先進行質量驗收再予以付款，如出現超過設計工程量的問題則需要監理作出說明，必要時需要設計方的認可。工程付款單必須由質量、計劃、財務、建管局負責人進行確認。

（3）加強變更費用的控制。變更對工程造價影響較大，必須對其進行有效的控制。由設計方提出的工程變更，監理方應及時處理并確認變更的合理性；因施工技術的原因而由施工單位提出的變更要求，監理方應及時處理并確認變更的必要性。無論哪種變更，監理方必須作出投資分析報告，所有變更都附預算書，作為結算的依據。

（4）建立施工圖審查制度。制定施工圖審查管理辦法，規定施工圖審查內容，在設計交底以前組織施工、監理等各方的技術代表對施工圖進行審查，以保證設計質量達到要求，避免由于設計錯誤或不當而造成的浪費。

（5）合理處理工程索賠。加強合同管理，盡量避免工程索賠。在施工單位索賠事項有理、有據、有度的前提下，依據施工合同，通過與施工單位進行談判、協商，并經過監理方審核，建管局及時批復索賠意見書，有效控制索賠金額。

（6）嚴格執行“靜態控制，動態管理”的投資控制管理規定。在招標合同中規定了由于市場價格波動引起的價差不予調整，但政策性的價差調整例外。根據相關規定，編制年度預算管理報告，并統一編制價差報告，待國調辦批準后對價差予以調整。

3 對當前水利工程投資控制管理工作的思考

在諸多不利因素影響下，建管局通過采取以上行之有效的措施，使投資控制管理工作取得了良好的成績，工程總投資被控制在概算以內。根據穿黃北區工程建設實踐，對當前水利工程建設投資控制管理工作提出以下建議。

3.1 明晰責任主體權責，加強有效監管

就整個穿黃北區工程來看，在設計階段與施工階段出現了投資控制責任主體的變化。由于各責任主體投資控制目標不一致，工程建設出現了一些困難。建設項目的順利實施，既不能擴大投資、造成浪費，也不能一味地精簡設計、壓縮投資。目前，我國的公益性水利工程建設沒有建立起投資決策、設計、招投標、施工階段的全過程投資控制管理體系，各個階段的責任主體并不明晰，投資控制目標不完全一致。因此，完善水利工程投資管理體制改革，實行代建制，在政府對代建單位進行有效監管的前提下，給予代建單位建設全過程真正的項目法人權責地位，勢在必行。

3.2 盡快推行水利工程施工圖審查制度

根據《建設工程質量管理條例》《建設工程勘察設計管理條例》等規定，施工圖審查制度是建設工程的一項法定制度。但由于種種原因，這一制度在水利工程建設中一直未得到推行。建議盡快在水利工程建設中推行施工圖審查制度，不僅從設計文件的質量、安全角度進行審查，而且保證設計文件經濟性上的可行性、完整性、合理性，避免因施工圖造成工程投資難以控制的問題，確保工程建設順利實施。

3.3 加強《標準施工合同文件》宣傳貫徹工作

水利部頒布實施的 《水利水電工程標準文件》（2009年版） 中新增的適應計價規范的工程量清單格式以及對招標圖紙提出的通用要求等內容，對于提高招標文件的質量具有重要的意義。有關部門應盡快組織力量加強對新的標準文件的宣傳培訓工作，使其在水利工程建設中得到貫徹實施。