成都市生活垃圾分類收運體系建設對策研究

蔣 宇，張 劍，嚴 勃

（成都市城市環境管理科學研究院，四川 成都 610031）

1 成都市生活垃圾分類試點工作現狀

成都市生活垃圾分類收集工作已開展了近10 a，但規模不大，影響較小，一直流于形式，并沒有達到預期效果。近年來，隨著城市管理水平的提高和處理設施的不斷完善，成都市將生活垃圾分類收集試點納入了生活垃圾日常管理范疇。2010年萬科金色家園、金域藍灣小區作為成都市首批試點小區，進行了居民小區生活垃圾分類收集試點。2011年又將試點范圍擴大到全市，中心城區選擇18個小區（院落），14個郊區（市）縣各選擇3個社區進行生活垃圾分類收集試點，并全面開展農村生活垃圾分類試點工作。2012年錦江區通過引入公司化運作的方式將試點小區（院落）擴大到31個試點小區（院落）近2萬住戶，中心城區其他各區（含高新區）至少新增5個試點單位，并在全市215個鄉鎮、1 131個村（社區）開展了農村生活垃圾前端分類試點。試點通過各種形式對垃圾分類展開宣傳、引導和實施，取得了一定效果。

1.1 分類相關政策及法規

2011 年四川省政府辦公廳發布了《<關于進一步加強城鄉生活垃圾處理工作的實施意見>的通知》，要求成都市建成生活垃圾分類示范城市；2012年成都市城鄉環境綜合治理辦組織編制并下發了《成都市生活垃圾分類收集中期規劃綱要》指導全市的生活垃圾分類工作。此外，城鄉環境綜合治理工作也將垃圾分類作為一項重要工作出臺了相關文件和措施要求。

1.2 試點組織實施機構

成都市內分類試點主要涉及城管局、商務局、農委（供銷社）。居民小區或社區院落分類試點主要由城管局牽頭組織，街道辦事處協辦，小區物業服務中心進行小區分類收集清運，組織人員進行二次分揀，聯系商務局管轄的再生資源回收公司收購可回收垃圾，同時承擔對小區居民的宣傳工作。而在農村地區，供銷社主導的廢舊物品回收成為農村生活垃圾分類試點的主要動力。

1.3 試點分類方式

此次分類試點工作并未統一生活垃圾的分類方式。多數試點小區選擇按照餐廚垃圾、可回收垃圾、其他垃圾和有毒有害垃圾4類進行源頭分類，但也有部分小區按可回收垃圾、不可回收垃圾等其他分類方式進行分類。農村地區生活垃圾大致分為廚余垃圾、可回收垃圾、可利用垃圾、其他垃圾等。

1.4 試點資金來源

參與試點的萬科、藍光等少數大型居民小區由區城管局和物業公司各自投入部分資金配置生活垃圾分類收集桶和垃圾袋，并依靠出售二次分揀出來的可回收物回收部分資金，大多數試點小區的分類設施設備均依靠區級（街道）政府財政投入配置。

1.5 分類試點宣傳

分類試點主要由物業服務公司向小區業主宣傳，宣傳手段以海報、廣告、傳單、報刊報道等靜態宣傳為主，少數幾個大型居民小區還組織過垃圾分類主題活動，持續時間都不長。

2 存在問題

2.1 缺乏明確的法律政策支撐

垃圾分類成效好的城市都有完善的法律法規體系，如德國垃圾管理相關的法律約有800項，以及行政條例近5 000項；日本對政府、團體和公民的責任義務、垃圾分類的回收方式、各類垃圾的再利用都有詳細的法規規定。而成都市尚未出臺生活垃圾分類方面的專項法律法規，對于垃圾的分類投放、收運、處理、監管等各方面的權利義務缺少明確界定，現行部分相關法規的條款內容模糊，約束力差。同時，生活垃圾分類工作還有待于政府出臺相關配套政策，明確各相關政府部門以及有關企業的責任、政府資金投入的計劃和安排，加強政府對社會參與的引導等。

2.2 生活垃圾分類的認識誤區

1）管理理念落后，分類方式不統一。生活垃圾分類方式隨著對分類認識的不斷深入而不斷發生變化，過去以垃圾回收為中心分為可回收垃圾和不可回收垃圾，實踐證明，這種簡單的分類方式已無法適應現代生活垃圾管理要求，如今以“干、濕分類”為核心的分類理念正在逐步形成，將居民廚余垃圾從生活垃圾中分離出來逐漸成為垃圾分類的共識。

2）系統性認識不足，未能全過程分類管理。生活垃圾分類收集是一項系統性工作，涉及生活垃圾產生、收集、運輸、處理的全過程。而政府部門在分類工作上往往存在“兩頭重、中間輕”的現象，在前段分類收集和后端分類處置上下大力氣開展工作，對中間分類運輸環節卻重視不足，造成分類后的垃圾混裝、分類運力不足等問題。

3）專業性認識不足，居民投放時缺乏專業指導，居民正確投放率低。生活垃圾種類繁多，成分復雜，任何1種分類方式都只能大致分類，因此對于所分每類垃圾的定義就顯得尤為重要。分類垃圾的定義首先應考慮其后續過程的經濟性，可回收垃圾就必須有回收的價值，例如1張干凈的報紙、1個干凈的塑料袋可作為可回收垃圾進行回收，而1張浸滿油污的報紙、1個黏糊醬汁的塑料袋就只能作為其他垃圾進行處理，當回收利用的成本遠遠大于其價值時，垃圾的分類也將隨之變化。

4）全面性認識不足，分類效果期望太高。由于長期的生活習慣，通常人們在家中會對生活垃圾進行粗分類，將其中的酒瓶、報紙、紙箱等可回收物單獨收集出售給廢舊物資回收人員，而公共場所的垃圾桶（果屑箱）也往往被拾荒者翻揀，拿走可回收的塑料瓶、金屬、玻璃等，因此，最終進入環衛部門生活垃圾收運體系的垃圾多數屬于“挑剩的”，可回收垃圾比例較低，基本無回收價值。事實上，若考慮生活垃圾中回收的廢舊物品，我國的生活垃圾回收利用率并不低。據有關資料統計，2007年日本生活垃圾回收利用率20%，美國33%，而2010年北京市廢品回收467萬t，同期生活垃圾處理635萬t，生活垃圾回收利用率達43%。2009年美國廢紙回收率62.1%,進入垃圾處理場中的廢紙含量有16.1%，而國內進入垃圾場中的廢紙含量不足5%，從材料回收的角度看，國內紙張回收利用率遠高于美國［1］。

2.3 分類收運處理體系建設滯后

成都市中心城區已建成3座焚燒發電廠、1座生活垃圾衛生填埋場，2座餐廚垃圾無害化處理廠和危險廢物處置中心仍在建設中，后端處理設施的建設滯后制約了生活垃圾分類工作的進度。目前的分類試點仍主要是分類收集、混合運輸和混合處理，僅可回收垃圾通過再生資源回收渠道實現了分類運輸。

2.4 缺乏完善的組織協調機制和管理措施

生活垃圾分類收運處理是涉及市、區兩級城管、商務、農委、工商、發改委、稅務、財政、旅游、教育、宣傳等多個政府部門以及各類社會機構，由于沒有專門的協調機構對生活垃圾分類工作進行組織協調，試點過程中各部門各自為政，沒有形成良好的配合和協助，導致工作開展中常常遇到責任分工不清、工作互相推諉、技術政策時有沖突等現象，沒有形成通力合作的良好氛圍。另外生活垃圾分類收運處理是對原有垃圾管理理念的顛覆，面對全新的管理理念，還缺乏行之有效的管理制度、監督機制、評價體系和獎懲激勵措施。這是分類試點影響不大，效果欠缺的重要原因。

2.5 資金保障困難

目前小區分類試點主要依靠物業服務公司來實施，分類試點增加了物業服務的工作量，卻很難從物業服務費用中得到相應補償，少數小區物業服務公司補充了部分資金開展分類活動，但入不敷出不具備可持續性。盡管市區財政對分類試點工作安排了部分經費補貼，但嚴重不足。據估算，成都市建立生活垃圾分類收運處理體系達到中期規劃目標所需資金超過25億元，占2011年全市地方財政收入的3.7%，市、區財政壓力很大，從而造成了在試點過程中多數小區分類垃圾桶和分類運輸工具配備嚴重不足，物業服務敷衍了事，分類工作流于形式。而不具備一定規模的再生資源回收，社會資金也缺少投入的熱情。

2.6 缺少宣傳輿論氛圍

試點宣傳工作普遍停留在傳統方式上，形式較為單一，大部分試點小區以海報、公告等宣傳為主；宣傳范圍大多僅限于試點小區內部，未能引導社會輿論為分類活動宣傳造勢，宣傳持續時間短，連續性差，造成社會影響較小，輿論氛圍冷淡。

3 對策

3.1 建立健全法律法規及相關配套政策，引導社會資金，強化資金保障

為保障分類工作的有序開展，必須加快生活垃圾分類收集立法工作，使分類收集、中轉、運輸、資源化利用、最終處理處置等各個環節納入依法管理的軌道，這是分類工作的前提。

與此同時，參照日本、歐美等國家和臺灣地區的做法，開展生活垃圾計量收費試點和分類反饋激勵試點，將分類活動與公眾經濟利益緊密聯系在一起，促使企事業單位和居民家庭積極參與資源回收工作。

研究建立以獎代補機制和地方財政轉移支付政策，規范市場競爭行為，鼓勵和保障社會資金流入渠道暢通，調整產業政策，適時出臺再生利用優惠舉措，對參與分類收運處理的企業給予優惠，促進再生資源利用產業發展壯大，應確保部分再生資源回收利用盈利回用于生活垃圾分類工作，形成多元化的保障資金渠道。

3.2 科學制定生活垃圾分類方式

生活垃圾分類方法應具有較強包容性、較易界定性和良好適應性，并具備時代特征，與地區社會狀況、處理設施建設、公眾意識、垃圾成分等多方面因素有關。根據成都市生活垃圾含水率高、有機物含量高的特點，結合全市生活垃圾分類試點情況，在現階段宜按照“干濕分類、先易后繁”的原則，主要在居民家中將廚余垃圾、可回收垃圾分離開。

生活垃圾分類：①城區居民小區和農村集中居住新型社區分為廚余垃圾、可回收垃圾、其他垃圾和有毒有害垃圾；②散居農戶分為可回收垃圾、建筑渣土、可堆肥垃圾、其他垃圾和有毒有害垃圾；③公共區域分為可回收垃圾和其他垃圾。

其中分類名錄如下：

1）可回收垃圾：指能被回收循環使用或再生利用且回收利用成本較低的廢物，通常指再生資源回收站點長期收購的廢舊物品。主要包括，①未被嚴重玷污的紙類，如報紙、雜志、包裝紙盒、廢紙板等；②未被嚴重玷污的塑料，如各種干凈的塑料瓶、泡沫包裝塑料、硬塑料等；③金屬，如易拉罐、鐵皮罐頭盒等；④玻璃：如酒瓶等。

2）廚余垃圾：食物殘余、菜梗菜葉、動物內臟、水果殘余、廢棄食用油等，不包括堅果果殼、骨骼。

3）可堆肥垃圾：適宜于利用微生物發酵處理并制成肥料的垃圾。包括農村居民的廚余垃圾、動植物類垃圾等。

4）建筑渣土：主要包括煤渣、炭渣、碎磚塊等農村地區可就地利用的無機垃圾。

5）有毒有害垃圾：對人體健康或自然環境造成直接或潛在危害的物質，包括廢舊日用電子產品、廢舊電池、廢熒光燈管、水銀溫度計、廢油漆（桶）、農藥（瓶）、過期日化品、過期藥品、過期化肥等。

6）其他垃圾：以上分類中未包括的垃圾，不明確歸屬的生活垃圾都歸入其他垃圾。

在分類收集初期，應提倡和鼓勵城區居民在家中設置廚余垃圾和其他垃圾2類垃圾桶（袋），進行分類投放。遠期進一步擴大分類種類，實施生活垃圾的細化分類。

3.3 完善生活垃圾分類收運處理模式

完整的生活垃圾分類收運處理體系應納入再生資源回收體系，著重加強再生資源回收網絡建設，抓好站點規范化建設和管理，推廣上門回收和預約回收服務模式。通過加強廚余垃圾分類收集管理，提高廚余垃圾收集質量，依托現有生活垃圾收運模式，建立獨立的廚余垃圾收運體系。穩步推進廢棄含汞熒光燈、廢溫度計等家庭有害垃圾分類投放，加強暫存場所管理，定時定點單獨收運，實現綜合處置。積極探索“戶分類、村收運、鎮分流”的農村生活垃圾分類收運方式，不斷改造和完善農村生活垃圾收運體系。

3.4 合理配置分類收運設施設備

成都市生活垃圾分類收集桶及蓋板樣式應符合CJ/T 280—2008塑料垃圾桶通用技術條件要求；標識符合GB/T 19095—2008生活垃圾分類標志要求；分類顏色統一為：廚余垃圾/可堆肥垃圾桶為綠色，可回收垃圾桶為藍色，有毒有害垃圾桶為紅色，其他垃圾桶為灰色。在垃圾桶的配置上宜充分發揮居民小區（社區）物業服務優勢，配合小區（社區）再生資源回收站點，合理布局分類收集桶，以廚余垃圾和其他垃圾收集桶為1組，確保居民小區至少按1組/棟（或單元）的標準配置，適當在小區出入口或小區內主要道路定點少量設置有毒有害垃圾收集桶，鼓勵小區物業服務部門在高層建筑樓梯間設置廚余垃圾和其他垃圾2個1組的分類垃圾桶，每戶居民家中自行設置廚余垃圾和其他垃圾容器。相對集中居住的散居農戶以可堆肥垃圾和其他垃圾收集桶為1組，可按照1組/10戶進行配置；建筑渣土由各村自行設置回收容器，定期清運。道路、廣場等公共區域的垃圾收集桶按照可回收垃圾和其他垃圾2類加快完成更新。

廚余垃圾收運車等分類收運車輛宜根據生活垃圾分類收集效果和收運范圍分批購置，收運車輛應滿足節能環保的要求，逐步完成城鄉全覆蓋，實現全程密閉收運，車身主色和標志顏色與對應的分類垃圾桶相同。

3.5 加快基礎設施建設，完善設施布局

加快區縣生活垃圾轉運設施建設，適時開展中心城區壓縮轉運站改造試點，增加二次分揀功能，及時完成各類收運車輛停車場的建設。合理布局城鎮居民廚余垃圾集中無害化處理和資源化利用設施；結合有機物還田利用和農村沼氣利用工程，推動農村散居農戶堆漚池和沼氣池建設，提倡將廚余垃圾和糞污、菜葉等有機物混合共同產沼或漚（堆）肥，實現就地處理。加快完成環保發電廠、餐廚垃圾處理廠、危險廢物處置中心等項目建設，統籌規劃布局大型廚余垃圾處理廠、大件垃圾拆揀中心等遠期建設項目。

3.6 創造良好的輿論環境

實現生活垃圾分類收運處理需要全社會的共同參與，政府部門應在社會宣傳方面發揮主導作用，采取報紙專欄、戶外廣告、校園教育、主題活動、專題短片、公益動漫、志愿者活動等多種形式，利用報紙、電視、移動傳媒、網絡等多個媒體，廣泛、深入、持久地宣傳生活垃圾分類收運處理，印發科普讀物，普及生活垃圾分類知識，創建社會單位和公眾參與的激勵機制，調動社會單位和公眾參與的積極性，引導社會輿論。

3.7 實行信息化管理，建設信息化平臺

依托數字化城市管理系統平臺，利用人工智能、物聯網等新技術打造現代化的生活垃圾分類管理信息系統，實現各政府部門數據共享，是加強部門之間溝通協作，保障分類工作順利開展的重要措施。通過政府搭臺，企業參與，推行再生資源回收利用交易制度，建立集交易、結算、信息、鑒定評估、交易見證等服務為一體的第三方電子商務平臺，規范再生資源回收利用市場，幫助回收利用企業獲取貨源信息，推動生活垃圾分類的不斷深入。

3.8 創新工作機制，實現統籌管理

可參照城鄉環境綜合治理工作機制，建立生活垃圾分類收運處理的聯動工作機制，成立市政府牽頭，各級政府部門參與的工作領導小組，明確各部門責任，全面協調和推動生活垃圾分類工作的有序展開。同時建立政府部門、社會機構和廣大市民共同參與的績效評估機制和評價體系，對包括容器設置、物流運輸、數據統計、社會宣傳、市民知曉等方面的分類實施效果進行科學、客觀的評價，并對政府部門、居民小區和其他單位（包括社區街辦、物業公司等）獎優罰劣。