我國檔案程序立法理念探討

河南省胸科醫(yī)院 劉珂河南省財政稅務高等專科學校 王春暉

我國檔案程序立法理念探討

河南省胸科醫(yī)院 劉珂
河南省財政稅務高等專科學校 王春暉

《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）經(jīng)1987年第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過，并于1988年1月1日起開始實行；1996年7月5日，《檔案法》在第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議上經(jīng)修正后沿用至今。自該檔案法頒布后，我國逐步形成了以《檔案法》為主體的檔案法規(guī)體系，對我國的檔案事業(yè)起到了極大的指導和推動作用。然而，隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展和依法治國基本方略的推行，我國現(xiàn)行檔案法的缺陷也逐漸暴露。如，由于我國屬于大陸法系，在傳統(tǒng)立法中有著明顯的“重實體、輕程序”的傾向，這種傾向在檔案立法方面體現(xiàn)明顯，一定程度上影響了檔案法的執(zhí)法力度和執(zhí)法效果。

如今，我國各項事業(yè)都在飛速發(fā)展，要想使檔案事業(yè)跟上時代發(fā)展的步伐，更好地為社會主義現(xiàn)代化事業(yè)服務，就要求相關(guān)負責人更新思維，樹立程序立法的檔案立法理念，掃除檔案事業(yè)發(fā)展中的各項障礙。檔案程序立法理念要求樹立檔案實體法和檔案程序法并重的思想，并對檔案立法本身的程序給予更多的關(guān)注和相應的規(guī)范。檔案實體法主要指以規(guī)定和確認檔案工作中相關(guān)權(quán)利、義務及責任為主要內(nèi)容的法律；檔案程序法主要指以規(guī)定檔案工作中權(quán)力的實施、權(quán)利的實現(xiàn)以及責任和義務的履行的有關(guān)程序為主要內(nèi)容的法律。

一、我國“重實體、輕程序”立法傾向的淵源

1.我國的傳統(tǒng)法律文化和高度集權(quán)的政治體制是造成“重實體、輕程序”立法傾向的歷史原因。諸法合體是我國古代法治的重要特點，程序法一直沒有得到應有的重視。盡管我國古代也有不少關(guān)于法律程序的相關(guān)規(guī)定，如《禮記·五制》中關(guān)于殷代有關(guān)訴訟審判程序的描述，秦漢法律、唐代法律以及《宋刑統(tǒng)》、《明律》、《清律》中關(guān)于訴訟程序方面的規(guī)定等，但在一個君權(quán)至上的封建國家，制定這樣的法律程序并非為了維護民眾的權(quán)利，而是為了維護以君權(quán)為核心的國家權(quán)力。一方面，自漢代“罷黜百家，獨尊儒術(shù)”之后，儒家思想逐漸在社會意識形態(tài)中占據(jù)了統(tǒng)治地位，其倡導的“禮”成了人們的基本行為準則，這對程序法律的發(fā)展產(chǎn)生了極大的負面影響。如，儒家所倡導的“父子相隱”、

H K“德主刑輔”、“先德后刑”等觀念，主張禮法結(jié)合，以道德教化為主要手段來平息社會紛爭，并期望以此達到一種“無訟”的社會境界。這種無訟的傳統(tǒng)法律觀念嚴重阻礙了我國程序法的發(fā)展。另一方面，在我國封建社會高度集權(quán)的政治體制中，以皇帝為首的統(tǒng)治階級與普通老百姓之間的權(quán)力分配極不平衡。統(tǒng)治階級制定了包括訴訟程序在內(nèi)的一系列法律規(guī)章，只是為了維護統(tǒng)治階級的權(quán)力和統(tǒng)治地位，而不是為了維護司法的公正或廣大民眾的權(quán)利。正因如此，他們雖然制定了完備的訴訟程序法律，卻極力宣揚“無訟”觀念，并刻意營造無訟的社會環(huán)境，從而削弱社會權(quán)力對國家權(quán)力的監(jiān)督和制約，這就逐漸淡化了人們的程序立法意識，并最終導致重實體輕程序的立法理念的形成。

2.“程序工具主義”是加重我國“重實體、輕程序”立法傾向的重要因素。《中國大百科全書·法學》中對程序法的解釋是：“凡規(guī)定實現(xiàn)實體法有關(guān)訴訟手續(xù)的法律為程序法，又稱訴訟法，如民事訴訟法、刑事訴訟法等。”《法學辭典》對其的解釋為:“程序法亦稱‘審判法’、‘訴訟法’、‘手續(xù)法’、‘助法’、‘實體法’的對稱。”由此可見，我國法學界長期以來一直存在著把程序看作實體的附屬的傾向。這種把程序看作實體內(nèi)容的實現(xiàn)手段和工具的思路，在某種意義上說即“程序工具主義”。在這種觀念的支配下，人們會逐漸淡化程序法而僅注重實體法，甚至會在司法領(lǐng)域出現(xiàn)“只要案子沒辦錯，程序是否合法無所謂”的錯誤觀念。程序工具主義觀念的蔓延以及人們對該觀念的逐漸認同，會使“重實體、輕程序”的立法理念在我國司法界得到進一步加強。

3.計劃經(jīng)濟模式的殘留是“重實體、輕程序”立法傾向的又一影響因素。計劃經(jīng)濟的基本特征是經(jīng)濟與政治、生產(chǎn)組織與國家政權(quán)的一元化，政府掌握了對社會生活各個方面近乎無限的權(quán)力，行政權(quán)力、長官意志不僅可以逾越法律，甚至可以藉行政法的形式大行其道。計劃經(jīng)濟條件下奉行的是權(quán)力本位，而不重視保障行政相對人權(quán)利的相關(guān)法律程序。《檔案法》產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟時代，后來雖經(jīng)修改，但仍然不可避免地受到時代的殘余影響。

二、“重實體、輕程序”立法理念在檔案立法中的體現(xiàn)

1.在《檔案法》中的體現(xiàn)。《檔案法》共六章二十七條，其中實體規(guī)定與程序規(guī)定的比重懸殊。在這二十七項條款中，大部分是關(guān)于解決檔案行政管理的實體問題，如檔案工作機構(gòu)的權(quán)限和職責，檔案管理相對人的權(quán)利與義務，檔案管理行為的條件和標準等，這類條款占到了全部條款的95%左右。而與實體規(guī)定相比，相應的程序規(guī)定很少，且一般都需要通過實施辦法或其他配套地方法規(guī)來實現(xiàn)。這樣的條款安排是不科學的，也有失偏頗，恰恰反映出我國檔案立法中“重實體、輕程序”的傾向。相比較而言，美國、法國等一些西方發(fā)達國家在檔案立法中就比較注重相應的程序規(guī)定，其程序規(guī)定在檔案法中占有相當比例，且在作出某些實體規(guī)定的同時往往也對相應的管理行為的程序加以規(guī)范，對管理行為的方式、步驟、時限、管理機關(guān)的程序義務、管理相對人的程序權(quán)利等問題都有相應規(guī)定。雖然這種差異是由不同國家的立法傳統(tǒng)、具體國情等因素的不同而共同造成的，但我國司法界應該客觀認識我國法律在程序法方面的缺陷，正確認識實體法和程序法的關(guān)系，并在今后給予程序立法足夠的重視。

2.在地方檔案法規(guī)中的體現(xiàn)。《檔案法》及其實施辦法出臺后，我國各省、市、自治區(qū)和直轄市都陸續(xù)頒布了相應的地方檔案法規(guī)，以便對各地的具體檔案事務進行指導和規(guī)范，從而促進各地檔案事業(yè)的發(fā)展。在地方檔案法規(guī)中也存在著程序規(guī)定不足、缺乏可操作性的缺陷，這無疑阻礙了我國檔案事業(yè)的發(fā)展步伐。黑龍江大學的劉迎紅在其《我國地方檔案法規(guī)建設研究綜述》一文中指出，我國地方檔案法規(guī)的條文內(nèi)容規(guī)定偏原則性，可操作性不強，并總結(jié)了我國地方檔案法規(guī)建設方面存在的幾種傾向，其中之一就是“重立法，輕實施，進而具體表現(xiàn)為重法規(guī)實體規(guī)定，輕程序規(guī)定”。此外，吳化、譚必勇以及耿俊在其《我國檔案立法狀況調(diào)查分析》一文中也提到了這一問題，指出“在各地方法律法規(guī)中，只有10個檔案程序法規(guī)，如《江蘇省檔案局行政規(guī)范性文件制定程序規(guī)定》（蘇檔發(fā)[2005]3號）等。今后，檔案立法程序法、檔案行政程序法、檔案違法監(jiān)督程序法等要進一步完善”。我國地方檔案法規(guī)中重實體輕程序的傾向由此可見一斑，加強檔案程序立法應該引起業(yè)界人士的廣泛關(guān)注。

三、樹立檔案程序立法理念的重要意義

1.使檔案工作更好地適應市場經(jīng)濟體制。市場經(jīng)濟要求經(jīng)濟活動以市場為中心，強調(diào)市場主體的平等地位。在實體法中，對行政相對人的規(guī)定往往僅限于義務，權(quán)利規(guī)定則較欠缺；與之相反，對于行政主體的權(quán)利則缺乏限制。檔案法中也存在相似的問題，其對行政主體權(quán)利的界定很清晰，對其義務的界定則很模糊，同時對行政相對人的義務規(guī)定居多而權(quán)利規(guī)定較少。因此，只有樹立程序立法理念，加強檔案程序立法，才能通過對行政主體程序性的義務規(guī)定來增加行政相對人的權(quán)利，從而提高檔案行政相對人的地位，進而實現(xiàn)雙方地位的平等以及權(quán)利、義務的均衡。

2.更好地促進依法治檔工作。黨的十五大明確提出了“依法治國，建設社會主義法治國家”的戰(zhàn)略目標，隨后，1999年全國人大第九屆常委會上又通過了相應的憲法修正案，標志著我國已經(jīng)通過根本法的形式把依法治國確定為國家的政治綱領(lǐng)，要求國家各項事業(yè)都要充分體現(xiàn)和維護法律的權(quán)威性。依法治檔是依法治國的必然要求，也是建設社會主義法治國家的重要舉措。“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”，完備而科學的檔案法是開展檔案執(zhí)法活動的首要前提；完善的檔案程序法有助于實體法的實施，能提高檔案執(zhí)法的效率，并促進執(zhí)法的良好效果。在檔案立法實踐中貫徹程序立法理念，可以有效地改變我國程序立法不足的現(xiàn)狀，促進實體法和程序法協(xié)調(diào)發(fā)展，從而有助于構(gòu)建一個科學的檔案法規(guī)體系，推動依法治檔工作。

3.更好地體現(xiàn)“以人為本”。“以人為本”是科學發(fā)展觀的核心，是和諧社會的本質(zhì)屬性。因此，在建設和諧社會實踐中，要充分尊重廣大人民的權(quán)利，充分體現(xiàn)廣大人民的利益。表現(xiàn)在立法實踐中，要求必須以實現(xiàn)廣大人民的權(quán)益為立法的根本價值目標，最大限度地體現(xiàn)和維護人民的利益。由于傳統(tǒng)的檔案立法重原則、義務要求等實體規(guī)定而缺乏相應的程序規(guī)范，使得檔案行政相對人的權(quán)利得不到保障。程序立法理念指導下的檔案立法要求檔案法對檔案行政主體的權(quán)力進行程序性的約束，對檔案行政相對人的程序利益加以具體規(guī)定，這就有助于廣大人民群眾各項檔案權(quán)益的充分實現(xiàn)，從而使我國的檔案事業(yè)更好地體現(xiàn)“以人為本”。

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