我國基層殘疾人組織發展歷程、存在問題及對策研究

宋全成

(山東大學哲學與社會發展學院，山東 濟南 250100)

我國基層殘疾人組織發展歷程、存在問題及對策研究

宋全成

(山東大學哲學與社會發展學院，山東 濟南 250100)

我國基層殘疾人組織的發展經歷了以組建和鞏固縣、鄉殘聯為重點，以城市社區為中心和逐步轉向農村三個階段。經過20多年的發展，我國基層殘疾人組織實現了從無到有的根本性轉變，但也存在著農村基層殘疾人組織發展緩慢、基本工作條件欠缺、工作人員文化專業素質偏低、基層殘疾人組織提供服務的能力不高等問題。為此，需要加快基層尤其是村莊殘疾人組織建設步伐，保障基層殘聯組織基本工作條件，提高工作人員的文化專業素質和為殘疾人服務的能力。

基層殘疾人組織;縣鄉殘聯;農村殘疾人協會;殘疾人服務

與其他西方發達國家相比，我國殘疾人組織的組織發展起步較晚，從1988年才開始組建，但由于得到了中央政府有力的政策支持而發展迅速。自1988年以來，我國的殘疾人組織發展經歷了三個階段:一是按照國家行政區劃建立各級殘聯，配備專職理事長，實現計劃單列的組建階段(1988－1995);二是理順各級殘聯管理關系，機構升格，全面實現計劃單列的鞏固階段(1995－2000)，三是大力推進社區、村殘疾人組織建設的提升階段(2005年至今)①中國殘聯組聯部:《我國殘疾人組織發展歷程》，《中國殘疾人》2009年第11期。。至此，我國殘疾人組織機構的基本框架已初步建立。但就縣、鄉、村基層殘疾人組織機構建設和發展而言，盡管也已取得較大的成就，但在現階段的發展中仍然存在諸多問題。本文擬就我國基層殘疾人組織的發展歷程、存在的問題及發展對策，從組織社會學的視角進行初步研究。

一、我國基層殘疾人組織及其發展歷程

什么是基層殘疾人組織?對此，我國殘聯和社會學界有不同的看法。按照中國殘疾人聯合會章程，殘疾人聯合會組織可分為如下三個層次，一是全國組織——中國殘聯;二是地方組織——按國家行政區劃設立中國殘聯的各級地方組織、三是基層組織——村民委員會、居民委員會、殘疾人集中的企業事業單位，建立殘疾人協會或殘疾人小組②《中國殘疾人聯合會章程》，http://www.cdpf.org.cn/wxzx/content/2008 －03/26/content_30317429_2.htm。而我們認為，從組織社會學的視角來看，界定我國的基層殘疾人組織，應與我國現行的組織管理與社會管理相對應。據此，我們認為，我國基層殘疾人組織應是指縣及縣級以下的殘疾人聯合會及殘疾人群眾組織。具體而言，我國的基層殘疾人組織既包括縣(社區)、鄉(街道辦事處)殘疾人聯合會、村民委員會(或居委會)的殘疾人協會(或小組)，也包括殘疾人就業服務所、殘疾人康復服務指導站、殘疾人用品用具供應服務站及助殘志愿者聯絡站等③中國殘聯:《基層殘聯組織建設》，http://www.cdpf.org.cn/zuzhi/content/2007－11/21/content_30315000.htm。這種界定既符合國務院殘疾人工作委員會《關于加強基層殘聯建設的決定》中關于基層殘聯“一體化”建設要求的精神④《國務院殘疾人工作委員會印發＜關于加強基層殘聯建設的決定＞的通知》，http://www.cdpf.org.cn/zuzhi/content/2007－11/14/content_30315035_3.htm，也符合我國現行的社會組織、社會機構在建設、運營和管理等方面的現實狀況。本文中的基層殘疾人組織就是在這種意義上使用的。

如果以此概念仔細考察我國基層殘疾人組織的發展歷史，那么，中國基層殘疾人組織的發展進程，大體可分為如下三個階段①中國殘聯組聯部:《我國殘疾人組織發展歷程》，《中國殘疾人》2009年第11期。:

(一)以組建和鞏固縣、鄉殘聯為重點的階段(1988年－2000年)

中國殘聯于1988年成立以后，包括縣、鄉殘聯在內的地方各級殘聯的建設進入發展的快車道。為加快推進殘聯組織的建設，1993年至1996年，中國殘聯相繼組織了668個調研組，奔赴全國30個省(區、市)的352個市(地)、2619個縣(市、區)、5258個鄉(鎮、街道)進行綜合調研②中國殘聯組聯部:《我國殘疾人組織發展歷程》，《中國殘疾人》2009年第11期。。這在客觀上，極大推進了基層殘疾人組織建設的步伐。為進一步強化基層殘聯組織的建設，1998年，國務院殘工委又印發了《關于加強基層殘聯建設的決定》，由此，中國殘聯成立了基層工作辦公室。在此后的兩年里，中殘聯再一次大規模地組派督察組，積極推進縣級殘聯“四位一體”和鄉級殘聯“三位一體”建設。所謂縣級殘聯“四位一體”，是指殘聯、殘疾人服務社、殘疾人康復指導站、殘疾人用品用具供應服務站;所謂鄉級殘聯“三位一體”，是指鄉(鎮)殘聯、殘疾人服務社、志愿者聯絡站③國務院殘工委:《關于加強基層殘聯建設的決定》，http://www.cdpf.org.cn/2008old/jczz/content/2007 －11/14/content_76459_2.htm。這一階段的基本特征是基層殘聯機構迅速建立，基層殘聯組織初具規模。

(二)以城市社區為工作中心的階段(2000年－2005年)

為促進城市社區的基層殘聯的組織建設工作，2000年12月，中國殘聯在哈爾濱召開了首次基層殘疾人組織建設工作會議，即全國社區殘疾人工作座談會。此后，民政部、中國殘聯等14部委聯合出臺了《關于加強社區殘疾人工作的意見》，我國基層社區殘疾人組織建設工作由此拉開了序幕。從2001年到2003年，全國各城市在社區和街道辦事處的層面上，基層殘聯的組織機構迅速組建，并涌現出像濟南殘聯那樣的、值得推廣的先進經驗和模式。2003年11月，中國殘聯和民政部在濟南召開了全國社區殘疾人工作現場會議，推廣濟南市殘聯組織工作中的“一個理念、兩個整合”的先進經驗。所謂“一個理念”，是指“我的兄弟姐妹”理念，其核心價值定位在全心全意為殘疾人辦實事、辦好事上，通過弘揚該理念，解決社區殘疾人工作發展中的認識問題;所謂“兩個整合”，就是通過社區就業與配備社區殘協專職干事(聯絡員)的整合解決了社區殘疾人工作中的人員問題，通過實施社區殘疾人工作場所與“星光計劃”站點的整合，解決社區殘疾人工作中的場地問題④濟南殘聯辦公室:《全國社區殘疾人工作現場會在濟閉幕“一個理念”、“兩個整合”推向全國》，http://www.fliya.com/article/display.asp?id=1553。通過上述政策和活動，極大推進了我國城市社區的殘疾人組織建設，加快了社區殘疾人協會和殘疾人專職委員隊伍的組建步伐。此后，殘疾人專職委員隊伍，不僅在城市社區，而且在鄉鎮，成為殘疾人事業發展中又一支重要的新生力量。這一發展階段的基本特征是城市社區的殘聯組織建設的快速推進，形成了城市社區殘聯機構的網絡化。

(三)逐步轉向農村的階段(2005年至今)

在規范了城市社區的殘聯組織的建設工作以后，中殘聯將工作的重心逐漸轉向了農村。2005年國務院殘工委下發《關于進一步加強基層殘疾人組織建設的意見》，規范了縣鄉村三級殘疾人組織的設置，明確了具體目標任務⑤國務院殘工委:《關于進一步加強基層殘疾人組織建設的意見》，http://www.cdpf.org.cn/2008old/wxzx/content/2008－04/02/content_。在此期間，也涌現出了像成都殘聯那樣的先進典型。2005年8月，中殘聯在成都召開了“全國基層殘疾人組織建設工作會議”，推廣了成都市“量體裁衣”式個性化服務理念，著力強化(機構健全規范、隊伍穩定實干、服務功能完善)三個要素，努力打造(縣、鄉、村)三級組織網絡，全力推進三支(專職殘疾人工作者、殘疾人專職委員和助殘志愿者)隊伍建設。在“十一五”發展綱要中，對基層殘疾人組織規范化建設提出了具體目標:要求按每年20%的進度，到“十五”末實現全國整體達標。為實現農村基層殘聯組織的規范化，2006年，中國殘聯下發了《基層殘疾人組織規范化建設驗收標準》。此后，全國范圍內、縣鄉村三個層面的殘聯組織建設，進入了發展的快車道。2009年9月，民政部、人力資源和社會保障部、財政部、中國殘聯聯合制定下發了《關于進一步加強和規范基層殘疾人組織建設的意見》，該文件首次明確了縣鄉村三級殘疾人組織在機構設置、規格、人員、編制等方面的規定，同時就開發設置鄉(鎮、街道)、村(社區)殘疾人專職委員公益性就業崗位做出了明確規定，并明確專職委員的工作補貼、教育培訓經費按規定納入當地財政預算等等。9月23日，中國殘聯在山東臨沂市召開了全國農村基層殘疾人組織建設會議①中殘聯:《全國農村基層殘疾人組織建設會議在臨沂市召開》，http://www.cdpf.org.cn/zuzhi/content/2009－09/22/content_30315013.htm，推出了臨沂市“組織全覆蓋、整村趕平均”的農村基層殘疾人組織建設典型經驗②中國殘聯組聯部:《我國殘疾人組織發展歷程》，《中國殘疾人》2009年第11期。。至此，遍布全國農村的基層殘聯組織網絡基本建立。

經過20多年的發展，我國基層殘疾人組織建設取得了巨大的成就，縣(市、區)殘聯組建工作全部完成，鄉(鎮、街道)殘聯組建基本完成，社區殘疾人協會建設全面鋪開③湯小泉:《在全國基層殘疾人組織建設工作會議上的講話》，《中國殘疾人》2005年第9期。，基層殘疾人組織實現了從無到有的根本性轉變，但也存在著諸多問題。

二、目前我國基層殘疾人組織建設存在的問題

(一)部分縣級殘聯機構和部分鄉鎮殘聯機構設置和職責功能不完善

盡管“十一五”發展綱要提出，基層殘疾人組織規范化建設，要按照每年20%的進度達標，到“十一五”末要實現全國整體達標。中殘聯為確保此項工作的順利開展，2006年下發了《基層殘疾人組織規范化建設驗收標準》，并督促各省市的殘聯組織努力工作④中國殘聯組聯部:《我國殘疾人組織發展歷程》，《中國殘疾人》2009年第11期。。但實際上，直到今天，由于我國地域遼闊，東西部地區、甚至是同一省市的不同地區的經濟社會發展水平差異較大，在經濟與社會欠發達的地區，部分縣級殘聯機構和部分鄉鎮殘聯機構設置和職責功能依然不完善。據統計，截止到2009年10月，全國仍有8個省尚未完成基層殘疾人組織建設任務。全國共有1756個縣(市)達到了基層殘疾人組織規范化建設標準，達標率為62.7%，盡管完成了“十一五”期間的年度目標任務，但仍有37.3%的縣市沒有達到基層殘疾人組織規范化建設標準。在全國41287個鄉(鎮、街道)中，仍有1809個鄉(鎮、街道)沒有成立殘聯，沒有配備專職或兼職理事長。但即使成立了的鄉殘聯組織，其中專職理事長僅僅有7811名，占19.7%⑤王新憲:《大力加強農村基層殘疾人組織建設為推進“兩個體系”建設提供保障》，《中國殘疾人》2009年第11期。。即使到2010年9月，全國仍有1249個鄉鎮沒有組建殘疾人聯合會⑥新華社:《“十一五”期間我國基層殘疾人組織建設全面發展》，http://www.gov.cn/jrzg/2011－01/02/content_1777308.htm。

(二)農村基層殘疾人組織建設緩慢

從理論層面上看，“黨中央、國務院頒布的《關于促進殘疾人事業發展的意見》和黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農業改革發展若干重大問題的決定》所強調的重要任務和舉措之一，就是加強各級殘疾人組織建設，特別是農村基層殘疾人組織建設，這既是殘疾人社會保障體系和服務體系建設的重要內容，也是推進‘兩個體系’建設的必然要求。”⑦王新憲:《大力加強農村基層殘疾人組織建設為推進“兩個體系”建設提供保障》，《中國殘疾人》2009年第11期。從殘疾人的城鄉分布來看，在我國8300萬殘疾人中，就有6225萬殘疾人生活在廣大農村⑧。因此，要推進“兩個體系”建設，首先要加快農村基層殘疾人組織建設。從政策層面上看，盡管2009年9月，民政部、人力資源和社會保障部、財政部、中國殘聯聯合制定下發了《關于進一步加強和規范基層殘疾人組織建設的意見》(殘聯發〔2009〕13號)，明確了縣、鄉、村三級殘疾人組織在機構設置、規格、人員、編制等方面的規定。但現實基層殘疾人組織建設的情況是，在全國的農村范圍內，成立村殘疾人協會和殘疾人專職委員的選聘工作進展遲緩。截止到2009年9月，“相當部分農村組織建設還是空白。有40%的農村沒有成立殘協，50%的農村沒有選聘殘疾人專職委員。”⑨王新憲:《大力加強農村基層殘疾人組織建設為推進“兩個體系”建設提供保障》，《中國殘疾人》2009年第11期。這意味著有74.6萬個村莊沒有成立殘協，93.26萬個村莊沒有選聘殘疾人專職委員。由此可見，村級層面上的殘聯組織建設，依然是任重而道遠。

(三)基層殘疾人組織的基本工作條件欠缺，無法正常開展工作

突出表現在如下三個方面:一是基層殘疾人組織建設的經費不足。眾所周知，“我國殘疾人組織運行資金主要依靠政府投入和社會募集，政府投入要考慮到社會整體的經濟發展狀況，社會捐助也有待相應的政策引導和制度規范，因此，二者的投入力量都十分有限。”⑩姜靜芳:《我國殘疾人組織社會化芻議》，《東北大學學報》2003年第5期。特別是在經濟欠發達的廣大農村地區，一方面當地政府不可能從捉襟見肘的當地財政收入中，拿出更多的資金投入到殘聯;另一方面，由于經濟欠發達，這樣社會捐助的力度和規模也就相當有限。二是基本工作條件得不到保障，無法正常開展工作。在經濟欠發達地區、尤其是西部農村地區，盡管有的鄉鎮層面建立了基層殘聯組織，但缺乏基本的工作條件，尤其是辦公設備、車輛等硬件，致使分布偏遠的農村的殘疾人無法得到殘聯組織的服務。三是多數殘疾人專職委員待遇偏低，有的甚至沒有任何報酬和補貼，這直接影響了殘疾人專職委員從事殘疾人服務工作的積極性和工作的可持續性。僅以江西省興國縣殘聯為例，“興國縣殘聯現有干部職工16人，無編人員就達12人……每年縣財政進入預算的事業費2萬元，而一年勞動合同制工人的社保、干部職工的醫保、住房公積金就要3.5萬元，所有辦公紙張、筆墨、水電和新農村建設、招工等費用，全部靠殘聯干部向外‘討要’來確保縣殘聯的正常運轉，每年的經費缺口都在15萬元以上，殘代會后，各鄉、鎮、區和村(居委會、社區)都成立了殘聯組織，但其經費均為零，所以，也如同虛設，無法開展正常的工作。”①楊亞東:《基層殘聯組織的現狀與對策》，http://blog.jxcn.cn/u/xgcl/34037.html

(四)基層殘疾人組織工作人員的文化素質和專業素質有待于進一步提高

出現這一情況的原因，一是因為殘疾人組織與殘疾人事業、尤其是基層殘疾人組織的發展在我國，尚是一個新生事物，組織機構發育時間尚短，導致工作人員素質不高。從我國殘聯組織發展的歷程來看，直到1988年，我國才開始自上而下按照國家行政區劃建立各級殘聯，配備專職理事長。1995年以后，殘聯的主要任務轉向理順各級殘聯管理關系，機構升格，全面實現計劃單列。2000以后，殘聯的重點任務才轉向基層殘聯組織建設。即在進一步完善各級殘聯組織建設的同時，大力推進社區、村殘疾人組織建設——即基層殘疾人組織建設。由此可見，基層殘聯組織的建設只有短短的十年時間，許多基層殘聯組織的工作人員，都是從其他政府部門轉行進入殘聯的。在這種背景下，基層殘聯組織工作人員的文化素質、尤其是專業素質有待于進一步提高。二是基層殘聯、尤其是鄉鎮殘聯和村莊的專兼職工作人員的整體文化素質和專業素質偏低。一方面，由于殘疾人工作和殘疾人服務是一個新的學科專業，目前僅有北京大學、中國人民大學、山東大學、南京大學、吉林大學等幾所大學建設有殘疾人事業發展研究中心，只有少量的專家、學者從事這一新興學科領域的研究和教學工作。另一方面，“殘疾人工作是一項專業性更強、服務更為復雜的工作，因此，需要專業人士介入。”②姜靜芳:《我國殘疾人組織社會化芻議》，《東北大學學報》2003年第5期。但目前基層殘聯、尤其是鄉鎮殘聯和村莊的專兼職工作人員，多數沒有接受過系統的殘疾人事業與服務的專業培訓。這樣，基層殘疾人組織工作人員的文化素質和專業素質有待于進一步提高，也就可以理解了。

(五)基層殘疾人組織為殘疾人提供服務的能力不強

由于基層殘疾人組織建立的時間較短，工作人員的文化素質和專業素質不高以及經費匱乏等，因此，基層殘疾人組織為殘疾人提供服務的能力不強。主要表現在如下三個方面:一是針對基層村莊的殘疾人的基本物質生活難以保障的現實狀況，基層殘疾人組織的功能直接體現為對部分殘疾人提供了少量的物質救助。但對于殘疾人群中普遍存在的就業問題、社會心理疏導問題、殘疾人社會保障問題、殘疾人的法律援助問題等心理與社會需求問題，基層殘疾人組織難以提供這方面的服務。二是基層殘疾人組織難以提供個性化服務。“為殘疾人提供個性化服務，就是將各級黨委、政府發展殘疾人事業的各項政策和措施，以及社會各界為殘疾人提供的各項幫扶，與殘疾人實際情況和個體需求實現有效對接，為每戶殘疾人量身定做個性化的發展方案或幫扶方案，并使之落實。”③成都市人民政府:《加強規范化服務型殘疾人組織建設，全面開創殘疾人工作新局面》，《中國殘疾人》2005年第10期。眾所周知，不同的殘疾人群體其需求是不同的，有的需要具體的物質救助，有的需要解決就業問題，有的需要心理輔導，有的需求醫療保障等等，如何滿足這些需求不同的各種殘疾人的愿望，是擺在目前基層殘疾人組織的一大問題。三是基層殘疾人組織的組織形式單一，不能整合與聯系熱心于服務殘疾人的各類非政府組織以及其他民間組織，并與之建立良好的伙伴關系，由此，造成基層殘疾人組織服務的社會覆蓋面減小，即使在基層鄉鎮建立了殘疾人組織，也無法建立覆蓋所有殘疾人、滿足不同需求的各類殘疾人愿望的社會網絡。這在我國廣闊的西部地區和經濟與社會發展欠發達的地區，表現的尤為明顯。

三、完善我國基層殘疾人組織建設的對策

(一)對目前縣、鄉鎮殘聯機構尚未設置或者雖已設置但職責功能尚不健全的省市或地區，設定具體的建立和健全的日程表，限期完成縣鄉殘聯組織機構的設立和職責功能健全的任務

依據2010年國務院辦公廳轉發的中國殘疾人聯合會等部門“關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設的指導意見”，到2015年，將“建立起殘疾人‘兩個體系’基本框架，使殘疾人基本生活、醫療、康復、教育、就業等基本需求得到制度性保障，殘疾人生活狀況進一步改善。到2020年，殘疾人‘兩個體系’更加完備，保障水平和服務能力大幅度提高，殘疾人都能得到基本公共服務，實現殘疾人人人享有基本生活保障，人人享有基本醫療保障和康復服務，殘疾兒童少年全面普及義務教育，殘疾人文化教育水平明顯提高，就業更加充分，參與社會更加廣泛，普遍達到小康水平。”①中國殘聯等:《關于加快推進殘疾人社會保障體系和服務體系建設的指導意見》，http://www.gov.cn/zwgk/2010－03/12/content_1554425.htm。毫無疑問，要實現覆蓋全國所有殘疾人的這一宏偉目標，就需要首先建立和健全覆蓋全國范圍的縣、鄉殘聯機構組織，推進縣級殘聯“四位一體”和鄉級殘聯“三位一體”的建設，并進一步健全其職責和功能。只有在縣鄉建立起完善的殘聯機構，才能實現到2015年“建立起殘疾人‘兩個體系’基本框架”的發展目標。

(二)加快農村基層殘疾人組織、尤其是村(居)殘疾人協會的的建設步伐

眾所周知，我國的殘疾人中有75%分布在廣大的農村。若要實現到2015年建立起殘疾人“兩個體系”的基本框架，實現殘疾人普遍達到小康的目標，就需要加快農村基層殘疾人組織、尤其是村(居)殘疾人協會的的建設步伐，首先在村級層面建立起組織完備的殘疾人協會或小組。依據中國殘聯章程的明確規定:“村民委員會、居民委員會、殘疾人集中的企業事業單位，建立殘疾人協會或小組。”村(居)委會殘疾人協會(小組)由村(居)委會主任(或副主任)和轄區內殘疾人骨干任主席(組長)、副主席(副組長)，由一名熱心殘疾人事業、有一定威信的殘疾人任聯絡員，協助開展工作②中國殘疾人聯合會:《基層殘聯組織建設》，中國殘聯網:http://www.cdpf.org.cn/zuzhi/content/2007 －11/21/content_30315000.htm。要在全國的范圍內，每個村莊建立殘疾人協會，對于我國這樣一個區域經濟與社會發展水平差別較大的大國來說，實屬不易。因為即使在我國的東部發達地區的某些省份(例如山東省)也沒有實現村村建立殘疾人協會的目標。依據2009年9月的統計，山東省殘疾人口是569.5萬，其中農村殘疾人高達450.7萬，占全省殘疾人口的79.1%。然而，仍有10%的行政村沒有建立殘疾人協會或小組③潘林青:《山東基層殘疾人組織覆蓋率達90%以上》，新華網:http://news.xinhuanet.com/society/2009－09/23/content_12102619.htm。對于偏遠、經濟與社會欠發達的西部省份來說，在短短數年之內，村村建立殘疾人協會或小組，更是任重而道遠。

(三)保障基層殘疾人組織及其工作人員的基本工作條件和物質待遇，多渠道籌資，從而保證基層殘疾人組織的正常運轉

無論是基層殘疾人組織的基本運行條件，還是工作人員的基本物質待遇，歸根結底是基層殘疾人組織的經費短缺問題。針對基層殘疾人組織經費短缺現狀，可采取的具體措施是:

首先，在現有的政府財政投入和社會募集的基礎上，借鑒西方發達國家殘疾人事業發展的成功經驗，實現殘疾人組織資金來源社會化。即“政府要加強宏觀政策引導和扶持，以吸引社會力量投入到殘疾人事業發展中來。同時，在殘疾人組織開展活動過程中，應鼓勵那些有支付能力的殘疾人或其家庭、企業，本著‘誰受益誰出資’的原則，適當交費。”④姜靜芳:《我國殘疾人組織社會化芻議》，《東北大學學報》2003年第5期。

其次，還要注意聯系國內外各種致力于殘疾人事業的非政府組織、企業和基金會，以爭取他們的資金投入。從資金籌措的一般規律來看，經濟與社會發達的省份和地區，籌措經費相對容易，而經濟與社會欠發達的省份和地區，籌措經費相對困難。這就是社會學、經濟學常常提及的“馬太效用”。考慮到我國東西部地區經濟與社會發展的不平衡性以及籌措資金的不均等性的這一現實狀況，可借鑒世界發達國家和我國汶川地震后的重建經驗，采取對口支援、轉移支付的方式⑤宋全成:《論我國地震災區移民安置與恢復重建資金的來源與運作問題》，《山東社會科學》2008年第10期。，由我國的東部發達省份，直接對口西部欠發達省份，進行一對一的定向支援，從而為我國經濟欠發達的省份和地區的基層殘疾人組織籌措足夠的運行經費。以此保證基層殘疾人組織、尤其是西部欠發達省份和地區基層殘疾人組織的正常運轉和工作人員的基本物質條件。

(四)迅速提高基層殘疾人組織工作人員的文化素質和專業素質

一是在社會科學研究和高校殘疾人事業發展研究方面，給予政策和資金上的傾斜，以促進殘疾人社會保障、殘疾人社會服務、殘疾人基層組織及其網絡等方面的研究和關于殘疾人問題研究隊伍的擴大。一方面，在國家社科項目、教育部項目中，設立專項殘疾人研究;另一方面，中國殘聯可否考慮，對現有高校中為數不多的殘疾人事業發展研究中心，給予較大的財政支持。這樣，既促進和深化了高校社會科學領域關于殘疾人的學術研究，又會進一步壯大關于殘疾人研究的學術隊伍。

二是在高校的人口學專業、社會工作專業等與殘疾人事業研究相近專業，開設殘疾人研究方向，培養專門的殘疾人研究的專業人才。殘疾人的社會保障、社會救助和社會服務問題是人口學、社會學、社會保障、社會工作等學科關注的重要研究領域，如何在上述三個專業中開設殘疾人研究的專門研究方向，是高校碩士和博士研究生培養正在探索的問題。山東大學哲學與社會發展學院學院人口學碩士點和社會保障博士點已經開始了這方面的有益嘗試。人口學碩士點已經開設了殘疾人研究的專門研究方向，并計劃于2012年正式招生。社會保障博士點正在考慮制定殘疾人社會保障的專業研究方向的計劃。

三是以中國殘聯為領導、以高校的殘疾人事業發展研究中心為依托，進行系統的培訓。包含如下兩個層面的內容:一方面，高端培訓。對省、市的殘聯領導干部進行殘疾人政策、殘疾人組織、殘疾人社會保障、殘疾人社會服務等內容的系統輪訓，可由中國殘聯直接組織和舉辦，或者在中國殘聯的領導和組織下，由高校的殘疾人事業發展研究中心具體承辦。另一方面，中低端培訓。對縣、鄉、社區辦和村莊的殘聯組織、殘聯協會的領導和工作人員，可由高校的殘疾人事業發展研究中心組織短期輪訓。也可依托大學，設立社會學專業、人口學專業的殘疾人保障與服務方向的網絡專科和本科班。這樣，即使偏遠的地處農村的殘疾人協會和工作人員，只要能夠上網，就一樣能夠接受殘疾人方面的高等教育。通過上述兩種方式，可以迅速提高殘疾人組織的工作人員的業務素質和專業素質。

(五)提高基層殘疾人組織為殘疾人服務的能力

一是基層殘疾人組織人員配備社會化。“首先要在人員任用上采取公開招聘和考核的方式，在招聘過程中，應遵循以下標準。(1)專業意識。工作人員要明確幫助那些受助者是他們工作的主要目標，在工作中也應引入客戶理念。(2)專業技能。工作人員要有組織管理、協調溝通的綜合能力，提供其他服務的人員要有相應的技能和知識，要通過相關資格認定。”①姜靜芳:《我國殘疾人組織社會化芻議》，《東北大學學報》2003年第5期。在這方面，日本針對殘疾人服務的社會工作人員的專業培訓，為我們提供了可借鑒的經驗。日本設有300多所專門學校，其課程設置服務于增加社會工作助理的人員，每年都有一批學習社會福利、社會工作的畢業生充實到福利工作崗位。工作人員上崗前要經過考試，錄用比例約在20%，入選后還要經過2－3個月的崗前培訓。然后，充實到相關的工作崗位②蔡安財:《日本的社會福利觀感》，《中國社會工作》1998年第4期。。毫無疑問，殘疾人工作是一項專業性很強的工作，經過這樣的專業培訓，殘疾人組織服務于殘疾人的能力將大幅度提高。

二是建立殘疾人社會保障與社會服務人才庫。一方面，在殘疾人中注重發現和培養服務于殘疾人不同需求的專門人才;另一方面，在廣泛的社會層面，尤其是熱心于殘疾人志愿服務的中介組織中，發現、聯系和培養能夠滿足殘疾人多方面社會需求的專家、人才。

三是注意發揮非政府機構的作用。“他山之石，可以攻玉。”在這方面，我國香港地區有著成功的經驗，香港的殘疾人組織“非常重視發揮非政府機構的作用，并注意與這些機構保持良好的‘伙伴’關系。這些得到政府資助的福利機構，必須用資助款去達到非政府機構的特定目標”③張偉等:《各國社會保障制度的特點和地位的比較研究》，《社會福利與弱勢群體》中國社會科學出版社2002年版，第315頁。。即使在我國的非政府機構組織中，其中也不乏服務于殘疾人多種需求的滿足的專業人才。通過發揮非政府組織及其專業人才的作用，也可以在實現殘疾人組織功能社會化的同時，較大地提高殘疾人組織的服務能力。

C913.69

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1003－4145［2012］07－0016－06

2012－04－02

宋全成(1964—)，山東青島人，法學博士，山東大學哲學與社會發展學院副院長、山東大學社會學系教授、博士生導師，山東大學移民研究所所長、殘疾人事業發展中心研究員。主要研究方向為人口學、社會學、社會保障、國際移民與社會融合。

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