論域外金融監管市場約束體系及其對我國的制度啟示

李慶華 胡琬蕓 周瑛達

(華中師范大學經濟管理學院,湖北武漢430079)

論域外金融監管市場約束體系及其對我國的制度啟示

李慶華 胡琬蕓 周瑛達

(華中師范大學經濟管理學院,湖北武漢430079)

市場約束是源于市場與客戶的能夠促使金融機構通過披露信息接受利益相關者監督,進而改善治理結構、規范經營行為以求得更高信用水平和更低融資成本的激勵性限制力量.隨著全球經濟向自由化方向不斷發展,金融監管體制也在不斷轉變,美、日、歐等發達國家以及我國香港地區金融監管市場約束制度的經驗對于構建我國金融監管市場約束體系具有啟示意義,即培育合格的約束者;加強金融監管市場化立法;建立組織協調機制;建立共享信息資源機制等.

金融監管;市場約束體系;域外金融監管體系;信息共享機制

一、引言

金融監管從廣義上說,是指國家金融管理部門對金融機構和金融業務進行監督管理,以及一些社會組織、行業自律和機構內部監管等方式;從狹義上說,是指國家金融監管部門對金融機構和金融業務的監督管理.金融監管秉持依法分類管理、公平對待、公開監管等原則,堅持監管主體的獨立性與協調性,以實現和維持金融業健康運行秩序、確保公平有效的金融需求、最大限度地減少銀行業風險的目的.

1961年,斯蒂格勒發表了《信息經濟學》,證明了金融市場逆向選擇和道德風險等問題的發生是由信息不對稱和不完整所造成的.1971年,斯蒂格勒在其《經濟管制理論》中提出管制是特定利益集團所需的產品,其由政府供給.1983年,Kaile提出六條存款保險改革建議,并對市場作用做了特別的強調,然而人們還是遲遲未能厘清市場紀律、市場約束及市場約束機制等概念及其相互間的聯系與區別.1999年,美國實施的《美國現代金融服務法案》以及新巴塞爾協議的出臺公眾才開始逐漸重視市場約束的作用.①張智輝:《論銀行監管中的市場約束作用》,《金融會計》2006年第5期.2006年《巴塞爾新資本協議》開始在十國集團中實施,該框架協議的實施要求結合市場紀律、官方監管和最低資本要求等三個要素.但是,我們在這個框架協議的"三大支柱"中并沒有看到"市場約束"的字眼,有的只是"市場紀律".按照現代漢語詞典的釋義,約束為"限制使不越出范圍,如:受紀律的約束";而紀律則被解讀為處于集體中的每個成員都以同樣的規則要求自己.據此,在金融監管中,我們或許可以將市場約束描述為通過行規限制金融機構的經營行為,而"三大支柱"中的市場紀律,則可理解為金融界的某種行規.二者雖有聯系,卻也有著明顯的區別.

市場約束是源于市場與客戶的能夠促使金融機構通過披露信息接受利益相關者監督,進而改善治理結構、規范經營行為以求得更高信用水平和更低融資成本的激勵性限制力量.以銀行為例,通過分析銀行信息,在必要時債權人可以直接將資金撤走或者要求銀行將存款利率大幅提高,例如在面對可能的成本升高和被擠出金融市場的風險,銀行方面會促使管理者謹慎對待,正確實施經營行為,確保銀行健康可持續發展以換取長遠利益.

我國傳統的金融監管主要是靠官方監管體制來維持運行的,由于缺乏健全的市場約束體制和組織紀律性,因此難以有效地發揮市場約束作用.可以設想,在缺乏健全市場約束體制的環境下,倘或遇到政府監管寬容甚至是"善意干預"的情況,類似于"散戶行情"的市場約束有多大把握能夠及時將存款、債權轉移給具有良好治理結構的銀行,而不會像股民一樣總被"深度套牢"?又如何讓那些經營不好或者管理較落后的銀行從市場退出?健全的市場約束體制就是在有組織、有紀律的金融市場環境下,緣于公眾對信息披露的敏感及其作出的理性反應,諸如會計師事務所、審計師事務所和信用評估機構等中介機構的工作人員不是更加傾向于自身利益,而是客觀公正、公平、公開地做好各項安排,激發市場約束力量,形成嚴明的市場紀律(行業規則)和對不同金融機構的潛在獎懲刺激,以優勝劣汰的示范效應使市場約束內化為金融機構的自我約束.

從監管的運行角度看,作為市場利益相關者如銀行股東、債權人、存款人等出于對自身利益的重視,往往會隨時關注自身所在金融機構的經營現狀,并通過對自己了解到的信息進行分析,必要時做出某種行為選擇,并對金融機構市場競爭力和自身成本構成影響.例如,在被判定存在較高經營風險時,債券持有者或者存款人就會要求銀行提高利息,或是減少、轉移存款,以及影響銀行發行次級債的價格和數量等方式,從而導致對銀行市場競爭力和經營成本造成較大影響.一般來說,在這樣的市場環境下,銀行的經營風險越低就越能獲得較為寬松的市場環境.從巴塞爾委員會推出的信息披露框架來看,無論是披露范圍、風險評估和管理過程,還是在資本構成、資本充足性等方面,其定性和定量的信息披露要求都是區別對待的.例如,對相對活躍的大型銀行來說,要求風險的披露必須在重大事件發生后進行,并且每季度一次.而對于普通銀行來說,信息的披露每半年一次即可.①劉興華:《對"巴塞爾新資本協議"實施狀況的解讀》,《區域金融研究》2009年第1期.這樣區別對待的意義,既是為了支持市場上利益相關者趨利避害的選擇,也是為了體現對金融機構的有獎有懲.經營穩健的銀行會憑借自身優勢獲得更多的資金,資金獲取來源主要來自投資者、存款人以及債權人,而這必然對有較高風險的銀行不利.

二、域外金融監管市場約束制度及其經驗

美國.由于美國對自身市場經濟發展的盲目信任,且事實證明,在金融危機發生的數十年前,美國并未出現過經濟衰退的現象.因此,美國疏于對經濟快速發展階段所衍生出的金融工具進行科學化、秩序化的管理.此外,美國對自身的信用借貸標準也過于自信,對用于購買固定資產的資金缺乏相應的管理制度,因而引發了金融危機的發生.美國屬于世界金融發展超前的國家,它的發展對世界經濟走向具有相當的影響力.因此,金融危機的到來對世界經濟產生了巨大的影響,美國自身所建立起來的金融監管體制及其機構也受到了重創.美國白宮向美國財政部發出了一份有關修訂美國金融監管體系的文件以激活美國經濟的低迷狀態,最終研究出了雙向獨立的金融監管模式.規范自身的金融管理模式是美國金融監管制度改革的最終目的,為此新的監管體系將美國整體的金融監管機構進行了權能的分割.即分配了雙級別金融監管機構,聯邦政府和地方都有權利自行設立金融管理機構以及金融監管機構,金融管理權利的分化促使兩級政府所設立的金融管理機構及監管機構的職能更為明確.兩級金融監管機構在處理業務過程中,互不干涉,各自對職能范圍內的金融管理機構實施監管,并各自制定相應的監管措施.由于兩級監管機構的構成不同,故職能范圍也有一定的差異,聯邦監管機構能夠對國家級的金融機構進行監管,包括美國貨幣管理組織以及中央銀行儲備部門,地區級的監管機構能夠對地區級金融機構組織進行監管,包括中央下屬的銀行機構以及保險機構.此外,美國還專門設立了金融服務監督委員會,對全國范圍內的金融機構的金融信息進行收集、管理和監督.美國通過這種特別的金融監管體系穩定了金融危機的蔓延,也有效的加大了金融監管的執行力度.

日本.日本在國際上同樣具有一定的經濟地位,故其金融機構的發展對世界經濟也具有一定的影響,日本經濟發展經歷過兩次灰色階段---泡沫經濟階段和亞洲金融危機階段.兩次沖擊都給日本金融機構帶來了巨大的負面影響,日本政府意識到了現行的金融行政體制與經濟發展并不匹配,故對金融監管機制做出重大改革.此次改革綜合考慮了日本國內出現金融問題的原因,完善了傳統金融監管機制中的不足.如為了能夠避免權利集中化,在現行的經濟管理體系中日本政府將財政管理權利與金融管理權利進行了科學的分割,明確了金融管理與財政管理之間的關系及職能管理范圍.以往,日本政府對國內的財政和金融的管理與監管業務都全權交給日本大藏省來管理,但是這種過度集中化的金融管理模式給日本帶來了諸多的金融問題.因此,日本政府決定對大藏省的權能進行科學的分割,設立專門的金融管理部門---金融辦公廳.金融辦公廳作為日本統一的金融監管中心,能夠有權處置監管民間金融機構;可以使用信用債券換取一定量的自由資產;為了使金融管理公開透明化,金融監管部門需要公開對相關金融機構的審查信息;能夠依照相關的金融法律,設立金融機構監察委員會.此外,日本金融辦公廳下設不同級別的金融監管機構,并對不同行業的金融業務進行細化,設置職能不同的監管部門,體現了整個金融監管體系的完善性.日本金融辦公廳是日本金融監管的最高部門,能夠依據本國經濟發展的走向來制定相應的金融政策.日本金融辦公廳在行使權力過程中需要與日本國內的其他金融部門通力協作(主要體現在與日本財務省及銀行之間的協作),故日本在統一金融監管體制的同時也增強了各個部門之間的協作關系,并且提高了監管體制的監管力度.

歐盟.歐盟為了防止金融危機對其成員國的影響,對內在的金融監管機制進行了必要的改革.歐盟現行的合作型金融監管機制,即對經濟合作區域內的相關國家的金融機構實施統一監管的方針,構建完善的金融監管體系,同時設立歐盟金融系統風險委員會以對金融風險進行識別控制.此外,歐盟還擴大加強了金融監管部門的職能權限,即在保障各國金融監管自主權的基礎上,精簡了整體的金融監管體系結構,由傳統的四級監管轉變為目前的三級監管.歐盟還將金融監管模式進行了統一化、規范化,即將歐盟各成員國金融監管部門的職能進行科學地整合,有效地提高了歐盟金融監管機構的權能.歐盟合作型的監管機制對于穩定各成員國的經濟體系具有重要的意義,同時歐盟統一化的金融監管模式,也增強了各成員國之間的合作關系.

香港.香港金融監管部門一直實行"持續監管"的金融監管政策,監管的主要內容包括國際銀行集團最低監督標準協議、巴塞爾資本金協議以及美國的"駱駝"評級等.香港金融部門所實行的監管手段包括現場檢查、共享信息、非現場審查等.信息的共享主要通過與外部審計師合作,借助與金融管理局的有效溝通,實時掌握最新的審計信息.現場檢查是香港金融監管的核心方法,對于金融機構的監管方式均采用金融管理局現場檢查的方式,具體檢查分為計劃階段、實施檢查階段以及報告階段等三個階段,檢查范圍涵蓋了全部金融業務,對于注冊地為香港而有海外業務的機構,金融管理局還必須對其海外經營業務進行檢查.金融管理局對金融市場的非現場審查方式主要包括常規的月度/季度審查和詳細審查.季度審查主要依靠報表進行,通過對報表的審查,掌握機構業務的實時變化特征,并將審查結論上報上級等待審批.詳細審查主要是脫離定期報表,通過分析更廣、更詳細的資料來對金融機構作出評價的方式.此外,對大集團在本地所設機構的金融監管可以使用并表監督方式.并表監督對本地注冊和外地注冊機構都適用,主要包括流動性、信用集中以及資本充足率.香港金融監管提倡銀行營運制度的良性發展,為客戶與銀行提供平等的對話平臺,降低機構運營風險,這是香港金融監管的宗旨,值得內地金融監管部門借鑒.

三、構建我國金融監管市場約束體系的建議

如前所述,健全金融監管市場約束體制需要從兩方面著手:一是引導金融機構和投資者、一般債權人、金融客戶等依靠自我約束和自我提升成為合格的約束者;二是通過立法進一步明確金融機構和投資者、一般債權人、金融客戶之間的法律關系,尤其要明確各方的權利和義務.我國金融監管經歷了從一元壓抑型金融監管制度,到控制性金融監管制度,再到審慎性金融監管制度的變遷過程,具有明顯的政府供給型制度變遷特征.①王忠生:《中國金融監管制度變遷的路徑考察》,《求索》2010年第10期.為此,要做到金融體系穩健運行,增強金融監管實踐效益,必須尋求監管者和被監管者之間的真誠合作,形成良性互動.

第一,培育合格的約束者.通過四維框架對市場約束實施機理進行分析,包括實施的基礎、途徑、主體和程序.毋庸置疑,實施主體是第一位的,然而同為市場約束的主體,居于"首席"地位的是被監管的金融機構,而不是監管者.金融機構是市場約束的第一責任者和最大受益者,其經營管理者的自我約束是首當其沖的.因此,政府應以激勵相容作為監管理念,市場約束以金融機構為主體,構建有效安全網、創造良好市場環境.要更多地依靠市場本身的力量解決市場問題,迫使金融機構樹立自我約束的金融監管理念并主動完善內部治理結構,即讓金融機構經營管理者成為合格的約束者.能否有效實施市場約束,其關鍵在于金融機構能否真實、全面地披露信息.事實上,至為關鍵的是金融機構的利益相關者、所有的市場參與者,必須是與金融機構具有平等地位的、有市場約束意識并能實施有效約束的合格約束者.在我國金融市場發展,特別是證券市場的發展歷程中,已有大量事實證明,透明度只是市場約束的一個必要條件,僅靠透明度是不夠的.市場參與者必須有利用有關信息的覺悟和能力,特別是在經濟擴張時期違約風險較低的情況下,缺乏組織紀律性的市場約束是不太可能產生限制效應的.原因很簡單,透明度并不能代替約束主體行使市場化監管,而且約束主體本身就是增強透明度的重要力量.

第二,加強金融監管市場化立法.為進一步深化金融監管改革,使官方監管可以順利的在政府退出的領域讓位于市場約束,需要政府盡快地實施金融機構信用評級,進一步規范其市場退出制度,進而使相應的市場經濟法律法規更加完善.例如,信息披露制度、有限安全網制度以及存款保險制度等.在市場化監管的立法中,應遵循以下幾項原則.第一,效率監管原則.應該承認,金融機構所面對的大多是中小投資者、投保人、存款人,他們對風險的承受能力普遍比較低.希望看到的是金融機構經營業績穩定而良好,不愿看到金融機構經營失敗并最終退出市場.但是換個角度講,金融機構退出市場制度的嚴厲實施,有利于加強中小投資者對金融機構的監管,使他們成為整個金融市場的重要監管力量,甚至成為市場約束的重要組成部分.美聯儲主席格林斯潘曾經表示,承擔風險是被監管金融機構應具備的最基本功能,倘若不存在承擔的風險,沒有破產問題的話,銀行也就失去了其經營目標.①田光偉:《金融---監管中的市場約束研究》,北京:中國法制出版社2007年版.可見,從效率監管角度來看,市場約束不可能一味地容忍金融機構在低效率、高風險的情況下照常運營,而是要在保護社會公共利益的前提下維護整個金融業的運行效率.第二,有限監管原則.這是就政府監管而言的,即政府的監管范圍和監管程序必須明確、具體,應是具有可操作性的法定職責,主要體現在權力的法定性、透明性、行使的程序性、被監督與問責制等方面.政府的有限監管要通過立法來落實,也就是說,在一些領域中市場約束無法奏效,在這種情況下法律應賦予政府監管權力,主要包括:其一,政府通過行政干預,確定以公允的市場準入條件和事前控制方式許可金融機構的市場主體資格,對擬進入金融市場的主體進行嚴格審查和篩選;其二,制定優勝劣汰的競爭政策,通過嚴格的審查與監督,掌握金融機構的經營指標,包括資產流動性比率、存貸比率以及資本充足率等,持續發布相關的動態信息,確保市場的良性競爭;其三,依法制裁市場主體的違法亂紀行為,公平、公正地對待市場主體各方,從而使公共利益有所保障.第三,權利行使原則.就是要通過立法明確政府的責任,能夠更好地引導金融機構規范、有序、合法的進行經營活動.這一原則主要表現為,政府要通過制定具有可操作性的業務指南、業務操作規范、客戶關系指南等指導性規章,使市場約束者明確自身的合法權益和行使權利的主要途徑、爭取權利保護的方法等,利益相關者的權利可以通過對金融機構的責任與義務進行量化得以反證.只有做到使市場約束措施精細化,才能在監管成本最小化的同時,最大化的實現社會公眾利益.②曾筱清:《金融全球化與金融監管立法研究》,北京:北京大學出版社2005年版,第126-135頁.

第三,建立組織協調機制.市場化的約束機制注重加強中小投資者、投保人和存款人等對金融機構的監管,然而作為"普通人"的他們有著搭便車的理性選擇,因此他們在現有條件下難以成為市場約束的主要力量.因其單項投資額度偏少,單個實施金融監管的監督成本比較高,所以大家更希望政府和中介機構代為行使監管權力.政府和社會應積極扶持他們成為金融監管的重要組成部分,除了要整合好現有行使金融監管職責的各中介機構,使之努力提升工作效率以外,還應建立由審計師事務所、會計師事務所、資產評估咨詢事務所等機構協同輔助市場約束的金融監管團體,按照國家有關政策專門受理中小投資者、投保人和存款人的投訴,定期通報投訴案例中所反映的問題以及金融機構為解決問題而采取的相應舉措,以減少矛盾沖突和監管成本,使市場參與者更好的發揮合力作用,促進金融機構依法改善經營管理行為.這樣的組織協調機制,可以借助信息資源共享機制,實現和諧暢通的市場約束執行傳導功能,確保市場化金融監管的有效性.

第四,建立共享信息資源機制.金融監管理論認為,金融監管具有執行成本和直接成本兩種成本.其中,執行成本相對復雜一些,主要包含了內部檢查評估的成本、被監管者需要提供信息的成本以及由此造成的業務收入和效率損失等;而直接成本是指在對金融機構實施監管過程中,會產生由監管工作所產生的費用以及雇員的費用.依據成本---收益分析,搭建市場約束型金融監管的網絡平臺是近乎一勞永逸的舉措.隨著計算機及互聯網技術的發展,人們對網絡的依賴性越來越大,網絡已成為人們獲取信息的主要渠道,因而可采取搭建網絡平臺的方式來建立市場約束型金融監管的信息共享機制,包括利用網絡資源建立健全信息資源庫和信息查詢系統,完善金融統計資料定期發布制度、信息通報制度等,甚至可以構建市場化金融監管的虛擬社區,使網絡成為市場約束的交互平臺.

(責任編輯:欒曉平E-mail:luanxiaoping@163.com)

F830

A

1003-4145[2012]07-0155-04

2012-04-29

李慶華,男,經濟學博士,華中師范大學經濟管理學院副教授.胡琬蕓,女,華中師范大學經管學院研究生.周瑛達,男,華中師范大學經管學院研究生.