行政自由裁量的問題與治理模式研究

顏燕師

（福建師范大學 公共管理學院，福建 福州350108）

行政自由裁量的問題與治理模式研究

顏燕師

（福建師范大學 公共管理學院，福建 福州350108）

對行政自由裁量需要理性地看待，它既有合理存在的現實土壤，又有被不正當運用的風險。從正反兩方面闡述行政自由裁量的兩面性，并對構建一個多維度的行政自由裁量理想模式進行了設計，最終的目的就是實現行政管理的良性運行。

行政自由裁量；治理；模式

一、行政自由裁量的本質與淵源

行政自由裁量，簡單說來就是行政機關對一些公共事務的處理擁有選擇權。它主要包括兩個方面的內容：一個是選擇要不要作出行政行為，另一個是在明確要作出行政行為的前提下，基于法律規定的目的和宗旨，選擇一定的范圍和一定的幅度，尋找事實與法律的最佳契合點。

其實，英國學者韋德早就指出了行政管理，特別是現代行政管理中存在的一個普遍事實，就是行政權的行使與行政裁量密切相連：“現代政府管理要求盡可能多且盡可能廣泛的裁量權，議會法案起草者也竭力尋找能使裁量權變得更為廣泛的新的措詞形式，議會在通過這些法案時也無意多加思量。”

二、行政自由裁量存在的理論基礎

第一，行政自由裁量的存在是行政管理本性使然。行政管理是行政權力運行的外在表現，它重點關注的是行政權力運行效率的高低。在當今時代，國家和社會正在跨越式發展，行政機關需要處理大量的經濟、社會、文化等事務，這些事務往往涉及政策制定、規劃設計、應急策略方案等，極具復雜性和多樣性，行政機關必須根據新情況、新變化來決定行為路徑和行為方式。所以，面對紛繁復雜的公共管理事務，為了能夠高效率地解決問題，充分發揮行政管理機關的職能，賦予這些機關主體一定的行政自由裁量空間是很有必要的。

第二，行政自由裁量的存在是由我國國情所決定的。我國幅員遼闊，東西發展不平衡，城鄉發展不平衡，行政管理的環境大不相同，如果實行完全一致的行為規則，恐怕是弊大于利。我國當前正處于改革攻堅的關鍵時期，很多政策、措施、辦法都需要在不斷的探索和實踐中進行檢驗。所以，行政管理需要有一定的自由空間，因地制宜，適時而變，才能把管理事務解決得更加徹底。

第三，行政自由裁量的存在是實現個案正義的內在要求。因為現實生活不是理想的狀態，每個人的身體條件、智力水平、經濟狀況、社會背景不盡相同，在此基礎上所產生的行為目的、表現的行為方式、造成的行為結果也是截然不同的。而行政管理必須面對現實，不能停留于理想的世界。所以，立法者無法對同樣的行為作出同樣的規定，只能在確定規則的前提下，保留適當的彈性空間，賦予行政機關“不同情況，不同對待”的較廣泛的裁量權，以保證實質正義。這是行政裁量存在的最重要的根據。

第四，行政自由裁量的存在是行政管理專業性和技術性的要求。行政管理人員對于所管理的公共事務通常具有專門知識、專門經驗和專門技能，而與此相對應的各項法律法規的制定者不一定熟悉各個領域。所以，對于涉及行政管理的特定事項，只能采取“宜粗不宜細”的制定辦法，規定普遍性的處理原則，具體的實施細則則留給行政機關自由裁量去處置。這么做可以起到彌補立法局限性的作用，有利于行政管理的有效性和針對性，提高行政效率。

三、行政自由裁量治理的原因分析

行政自由裁量的運用是行政管理中不可缺少的一種手段，但是，在運用這種手段的過程中，又會因為利用不當甚至濫用而造成負面效應。

第一，容易破壞社會的公平公正。因為權力資源具有有限性，而人的需求卻具有無限性，行政自由裁量會給行政管理人員濫用權力創造機會，以權謀私、辦人情案等現象時有發生。行政裁量的最大特點就是自由，一些行政機關從本部門、本地區的局部利益出發，會考慮相對人的經濟狀況、社會地位、家庭背景等因素，往往對相同或近似的案件采用不同的處理方式，給群眾造成物質上和精神上的損害。群眾對于行政管理預期的公平公正目標不能實現，容易產生對立的情緒，從而影響了社會的公平公正。

第二，容易造成行政管理系統的混亂。在所有的行政機關當中，有些機關享有大量的行政裁量權，而有些機關則屬于“無權”的部門，或者說享受到的行政裁量權較小。因此，行政機關便努力地通過立法部門去爭取諸如審批權、處罰權等權力，行政系統內部出現了追逐利益的現象，偏離了本來的行政管理目的，規避了應有的公共責任。行政管理致力于公共利益的實現，賦予行政自由裁量權是可以理解的，但是，根據理性人的假設理論，行政機關為自身的利益而利用行政自由裁量權，這是有違行政自由裁量設置的初衷的。這樣一來，行政管理的效率必然大大降低，行政管理所應該追求的價值也沒辦法實現。

四、行政自由裁量治理模式的多維建構

從上面的分析可以看出，行政自由裁量具有正反兩方面作用，要想最大限度地發揮行政自由裁量的功能，僅僅通過單一的治理模式是遠遠不夠的，必須采取多種方式相融合、相集中的立體模式，才能對其進行合理有效的控制監督，提高行政管理的運行效率，保護公共利益和公民利益。

（一）源頭上的規則之治

行政自由裁量的治理，必須從源頭上通過法律對具體事項給出準確界定，對涉及的事項給予明確、具體的規定。

首先，要制定規則，縮小行政自由裁量的幅度和范圍。在現代社會，行政自由裁量權沒有必要再繼續擴張了，因為隨著我國法律體系的不斷完善，法律對于社會生活的控制力也在不斷提高，在技術層面上已經具備了詳盡標準的能力，而且我國行政管理經驗也在日益豐富，可以相對地縮小自由裁量空間。其次，要制定規則，明確裁量的標準。對一些原則性、抽象性、彈性較大的規定進行細化和量化，減少模糊性用語。對于有一定裁量空間的規定，應當結合實踐中遇到的不同情形，細化成不同的裁量標準，以此將行政管理者自由裁量的空間壓縮下來。最后，在沒有明確、具體的規則的情況下，行政管理者可以按照立法意圖、立法目的進行自由裁量。當然，立法意圖和立法目的也必須成文化和明確化，才能讓行政管理者準確把握這些意圖和目的，避免歧義和模糊。作為行政管理者，必須樹立“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的思想觀念。

（二）程序上的利益平衡

設計一套嚴密的程序是控制行政自由裁量權合理運行的有效手段。行政管理者在實施行政行為的過程中，必須遵循法定程序，如告知義務、說明理由、聽取申辯等。程序是限制行政裁量隨意性的前提，行政管理者在選擇行為方式、范圍、幅度以及步驟時必須遵循程序之規定，否則就要承擔違反程序的法律責任。作為行政相對人，有權要求行政管理者履行必經的程序義務，從反方向督促行政管理者合理行使自由裁量權，避免權力濫用。

程序的設計還能夠保證公正與效率兩者的利益平衡。效率是行政管理追求的目標，行政自由裁量就是為效率而設，而程序則是行政自由裁量實現公正公平的保障。不僅需要效率，也需要公平，程序為行政自由裁量的合理化提供了一個明朗清晰的價值尺度。

（三）內外部的監督體系

行政自由裁量具有很大的主觀隨意性，通過內外部的監督，可以遏制權力的隨意性。

首先是完善備案登記制度。有了備案登記制度，行政管理機關就必須將已經作出行政行為的依據、過程和結果實事求是地記錄在案，這種內部監督機制可以保證行政自由裁量的合理性，防止隨意裁量。其次是完善政務公開制度。推行政務公開是行政管理方式的一種改進，也是行政管理方式的創新。將作出行政行為的依據、理由、過程和結果向社會公開，不僅有利于提高行政機關的公信力，還能有效地防范行政自由裁量權的濫用。最后是完善行政責任制度。要明確行政管理者的權力和責任。權力與責任既有對應性，又有統一性，絕不能將兩者割裂開來。

（四）終端上的司法審查

行政自由裁量在終端上的司法審查，就是人民法院在行政訴訟中，運用審判權對行政自由裁量行為的合法性進行監督。但是，在復雜的具體行政案件的司法審查中，行政自由裁量權的界限應如何把握一直是個問題。

人民法院應當在預防和治理濫用行政自由裁量權問題上扮演重要角色。這就要求人民法院應充分發揮綜合協調不同社會利益的能動性，經過探索與實踐，確定一套系統的、針對行政自由裁量行為的司法監督模式。筆者認為，首先是確定由行政自由裁量引起的爭議的性質，是法律問題、政策問題還是事實問題，先定性再定范圍。然后，審查行為目的、行為內容和行為程序，有針對性地選擇重點問題進行審查，或者是審查三者交織難分的疑難問題，做到抽絲剝繭，從而維護并監督行政機關的行政自由裁量權。

以上四個治理方式構成了一個四位一體的治理模式，應是治理行政自由裁量弊端的理想設計。當然，除此之外還有其他的靈活方式，比如，可以通過政策來規制行政自由裁量。政策具有一定的約束力，政策的優點在于它的時效性和靈活性，行政機關在行政管理中行使自由裁量權時也需要將其考慮在內。

[1]周佑勇.行政裁量治理研究：一種功能主義的立場[M].北京:法律出版社,2008.

[2]姜明安.行政裁量的軟法規制[J].法學論壇,2009(4).

[3]黃學賢.行政裁量基準：理論、實踐與出路[J].甘肅政法學院學報,2009(6).

D912.1

A

1673―2391(2012)05―0041―02

2012—01—11

顏燕師，女，福建永春人，福建師范大學公共管理學院。

【責任編校：江 流】