農村信用社改革績效評價——以山東省為例

耿 欣 代金奎

(中國人民銀行濟南分行，山東濟南 250001)

2003年6月，以增強服務功能為目的的新一輪農村信用社改革正式開始。一是以法人為單位改革產權制度;二是農村信用社交由地方政府負責。為推動上述兩方面的改革，政府采取適當扶持方式給予農村信用社一定的資金支持，如發行兌付專項票據，逐批發放專項借款。同時，建立資金支持與農村信用社改革效果相掛鉤的政策安排。一方面明晰農信社產權關系，完善法人治理結構，形成可持續發展的經營機制;另一方面，促使省級政府積極承擔對轄內農信社的依法管理職能，為農信社可持續發展創造良好的外部環境。

山東是農業大省，其農業發展具有典型性和代表性。同樣，山東省農信社的改革發展也具有這些特點。本文嘗試對山東省農信社改革的效果進行初步的評價與分析。全面評價農信社改革試點，有利于進一步推進信用社改革，進而為農村金融配套改革提供思路。

一、山東省農村信用社改革的實踐

以2008年底央行票據兌付完成為標志，山東省農村信用社改革可以分為兩個階段:一是2003－2008年間，這一階段的核心工作是票據兌付和不良貸款置換，內部制度變遷則主要是產權和組織機構改革;二是2009年至今，這一階段以省聯社為主體的省、市、縣三級組織管理體制得以穩固，山東省農信社系統向統一經營的商業銀行標準靠攏。

(一)外部政策扶持

山東省作為此次農村信用社改革的首批試點地區，自2003年開始實行以下扶持政策:(1)對虧損的農信社，1994－1997年因執行國家宏觀政策開辦保值儲蓄而多支付的保值貼補利息，由中央財政給予補貼。近4年農信社獲得財政保值補貼1.6億元。(2)從2003年1月1日起至2005年底，農信社按其應納稅額減半征收企業所得稅;從2003年1月1日起，對所有信用社的營業稅按3%的稅率征收。截至2010年末，全省農信社累計減免稅收44.3億元，稅收減免率16.81%。(3)允許試點農信社貸款利率靈活浮動。貸款利率可在基準貸款利率的1.0至2.0倍范圍內浮動。對農戶小額信用貸款利率不上浮，個別風險較大的可小幅上浮，對受災地區的農戶貸款，利率還可適當下浮。(4)對信用社不良貸款以央行票據進行置換。票據置換與信用社改革成果掛鉤，以縣為單位驗收支付。從2006年二季度至2008年底，全省農信社分11批全部成功兌付央行票據共131.86億元。

與此同時，各地方政府按照改革承諾，陸續開展了各類不良貸款置換和財政補貼工作。2007年以來，全省近7成的縣級聯社實施了由當地政府集中置換不良貸款工作，通過現金、土地、房產及其他方式，共置換不良貸款270.87億元。

(二)山東省農村信用社系統內部制度變遷

山東省農村信用聯社于2004年6月6日正式成立，新的內部設置和派出機構在改革中發揮積極主導作用。

1.穩步推進產權改革。自2004年起，山東省農村信用社在清產核資的基礎上，進行了產權改革，將股權形式設置為資格股和投資股，并大力提高投資股占比，初步規范了股金，為組織形式改革創造了條件。2005年，按照改革設想搭建“三會一層”的法人治理管理框架。為進一步規范股金結構，有效解決股權分散、股金轉讓頻繁、抗風險能力差等制約農信社改革發展的核心問題，2009年起山東省內農信社對股金進行了資格股轉投資股的股權改造和定向募股等工作，至2011年上半年全省農信社全部取消資格股，產權制度進一步明晰。目前山東省農信社按照“三權分立、相互制衡、共謀發展”的原則，基本建立起以“三會一層”為核心、相互制衡的法人治理組織架構，健全了“三會”議事規則和程序，為農信社向公司制管理模式目標邁進奠定了基礎。①諶爭勇:《對農村信用社管理體制和產權改革的現實審視與政策建議》，《金融發展研究》2009年第8期。

2.內控機制建設得到加強。省聯社成立后，針對農信社長期以來內控薄弱的情況，加大了內控建設力度和案件查處力度。按照現代金融企業的要求，積極清理、修訂和完善業務、財務、會計、稽核、保衛、計算機等管理制度，為各項工作的制度化、規范化奠定了基礎。②陳剛等:《日照市農村信用社改革績效研究:基于Yaron業績評估框架》，《金融發展研究》2009年第4期。

3.人力資源管理配置優化。自2004年起，對縣級聯社133名高管人員進行了民主評議、推薦和考察，并按規定程序進行了選舉和聘任。2006年起，新錄用人員由省聯社統一招聘，設計了科學的人員招聘機制。2007年設計了新的員工等級管理、考核評價和薪酬分配體系。截至2011年10月，全省6.7萬在崗人員中專科及以上學歷人員占比73%，較改革前提高了35個百分點，聯社高管中本科以上學歷人員占比81.5%，較改革前提高了25個百分點。

4.科技支撐體現規模優勢。省聯社成立以來，大力實施“科技引領”戰略，加快新項目、新產品研發步伐，2004－2008年圍繞提高信息科技水平，累計投入資金15億元，完成系統和技術改造項目60余個，建立完善了全省統一的結算、管理和業務三大技術支持平臺。依托省聯社的統一科技平臺支撐，山東省農信社系統基本建立了與其他銀行功能一樣的支付結算體系，實現了實時、跨地域、跨行資金匯劃。

5.整體向統一經營和商業銀行標準靠攏。③王萍:《農村信用社改革與發展的四大趨勢——以山東為例》，《金融發展研究》2011年第7期。2009年，省聯社運用自營業務收入7600萬元補貼部分聯社，使12家聯社消化了歷年掛虧，2010年又幫助兩家聯社消化歷年掛虧6000萬元。系統內調劑盈虧行為標志著省聯社初步具備了統一經營的能力，全省農信社系統開始向整體化、規范化和商業化標準靠攏。

二、山東省農村信用社改革績效的定性分析與定量評價

(一)資本實力增強

2010年末，山東省農信社資本凈額達454.57億元，資本充足率大幅提高至8.34%，核心資本充足率達到7.29%，農信社抗風險能力有了質的變化。其中，資本充足率最高的達到18.4%，79家農信社資本充足率達到8%的監管要求;有15家信用社資本充足率達到6%以上，接近8%的監管要求;資本充足率仍為負的信用社僅9家。

(二)資產質量逐年改善

2010年末，山東省農信社(按五級分類)不良貸款余額比2002年末(按四級分類)下降57.9億元;不良貸款率7.88%，比2002年末下降24.85個百分點。不良貸款余額和比例實現了大幅“雙下降”，資產質量明顯改善。

(三)經營基礎進一步夯實

2002－2010年，山東省農信社營業收入由93.22億元增加到436.16億元，年均增長21.28%;凈利潤由 －4.12億元增加到50.33億元，資產利潤率由2002年末的－0.14%提高到2010年末的0.72%，提高了0.86個百分點。全省農信社自2003年實現統算盈利后，連續7年利潤保持大幅增長，經營效益顯著好轉。

(四)市場份額持續擴大

2010年末，全省農信社各項存款達6839.44億元，比2002年末增加5103.94億元，增幅為294.09%，年均增長14.44%;農信社存款占縣域金融機構各項存款余額比例18.59%，比2002年末提高1.65個百分點;各項貸款余額5093.56億元，比2002年末增加3358.06億元，增幅為193.49%，年均增長8.6%;農信社貸款占縣域金融機構各項貸款余額比例18.08%，比2002年末提高2.25個百分點。

(五)改革績效的定量評價

結合新一輪農信社改革的總體要求，本文選取山東省133家農信社為樣本，以2002—2010年為時間界限，從資本安全、經營效益、資產質量、服務“三農”、后續發展能力等方面選取8項指標，構建9×133×8的時序全局主成分分析方法對山東省農信社改革績效進行動態描述。

從綜合來看，始于2003年的山東省農信社改革績效綜合得分是逐年提高的，特別是2006年以后，在央行資金扶持等政策的推動下，山東省農信社改革取得了較好的成效。

分主成分來看，第一主成分得分逐年提高，這說明農信社在支持“三農”、可持續發展能力和資產質量安全方面都得到了改善。第二主成分體現的是農信社盈利能力的情況，從得分看也是逐年提高，說明隨著不良貸款率下降、資本充足率的提高，農信社盈利能力得到了明顯改善。

從計量結果看，山東省農信社改革績效具有以下特點:一是農信社的改革取得顯著進展，全省農信社綜合評分均保持上升趨勢。二是支持“三農”的信貸服務總體有所改善。F1的綜合評分總體呈上升趨勢，尤其是在2005年和2006年央行專項票據發行時期，農信社的支農信貸有較大幅度的提升。但是，由于各個樣本社所處區域、地域經濟發展和優勢產業有所差異，支農服務水平差別較大。三是農信社信貸資產質量大幅提高，大部分地區農信社變化趨勢基本一致。這是改革績效綜合評分增加的一個重要因素，也是注資改革的一個最為直接的成果。四是農信社盈利水平波動幅度較大。部分樣本社并未表現出盈利能力水平的持續增長。僅在央行專項票據發行后的2006年，盈利水平有跳躍式的增長且扭虧增盈，但此后的盈利水平有較大的波動。五是可持續發展能力逐步提高，各地農信社呈現出較為一致的變化趨勢，農信社可持續發展能力均保持持續增長態勢。

三、幾點結論及對下一步改革的思考

結論一，農信社改革成效顯著。本輪改革通過央行票據置換的達標激勵和地方政府不良貸款置換等其它化解風險政策的實施，在短期內迅速擴大了農信社股本金規模，資本充足率明顯提高，農村金融供給得到持續保障和擴張。并且，農信社整體扭虧為盈，初步具備了持續經營能力。通過本輪改革，農信社盈利能力大幅度提高，不良貸款率維持在較低水平，人員素質和管理水平均有明顯提高，大部分農信社已基本具備了自我生存和發展的能力。

結論二，農信社涉農與非涉農業務的共同發展是各方博弈的結果。經過多年的改革，農信社涉農貸款總量逐年遞增，但也出現了信貸投向多元化和一定程度的脫農傾向。適量的非涉農業務不僅能夠提升農信社的盈利能力，而且有助于其支農水平的進一步提升，二者并不矛盾。實現農信社的商業可持續性是農信社承擔支農重擔的基本前提和保障。農信社應注重實現涉農和非涉農業務的共同發展，單純地“支農”或“脫農”都是片面的。

結論三，現有管理體制具有合理性和過渡性。主要表現在:(1)省聯社通過完善農信社法人治理結構，轉換經營機制，促使農信社員工統一思想、轉變觀念，樹立現代化的經營管理理念。(2)開展專項央行票據發行和兌付申請，落實“花錢買機制”的改革目標。(3)促進經營管理活動標準化和規范化，加強內控建設。(4)發揮協調和服務職能，促進資源整合，壯大整體實力。一方面作為省政府履行隱性擔保義務的對稱配置，省聯社對農信社系統行使控制權符合經濟邏輯，而且對盡早恢復農信社元氣、確立規則和搭建平臺等發揮了不可替代的重要作用，其出現和存在具有合理性。另一方面，省聯社運用行政手段對縣聯社進行管理和控制，“三會一層”均由省級聯社任命，縣級聯社無法掌控自主經營權，缺乏應有的激勵約束機制，不能很好地適應下一步改革的要求，說明省聯社具有過渡性特征。①馮波、郭琪:《農村信用社組織再造與治理優化的探討——以山東省為例》，《金融發展研究》2010年第12期。

結論四，產權問題仍是當前農信社改革的核心。實證分析發現，農信社盈利水平波動幅度較大，部分樣本社并未表現出盈利能力水平的持續增長。僅在央行專項票據發行后的2006年盈利水平有跳躍式的增長且扭虧增盈，但此后的盈利水平存在較大的波動性。究其原因，主要是由于產權改革不到位，農信社仍然不是完全意義的自主經營、自負盈虧、自擔風險的市場主體，外部體制優化缺乏穩固的微觀基礎。

下一步農信社改革應在既有改革的基礎上，明確方向、突破難點、謀求長遠的制度安排。

(一)農信社進一步改革的目標方向

考慮到農信社改革發展的現狀，銀行化將是其改革目標。下一步可將改革目標分解為短期規劃和長期規劃。短期內，農信社應堅持服務“三農”的方向;保持縣(市)法人地位穩定;按照股份制方向，實施分類指導，穩妥有序地推進改革;進一步完善法人治理，建立現代企業制度;理順管理體制，按照責權利相結合的原則，明確管理職責，落實管理責任;著重加快培育并適度規范信用合作組織等內生于農村金融市場的金融組織。長期來看，應考慮成立省級法人模式，依靠市場機制使縣聯社成為自主經營、自負盈虧的經營主體。

(二)實現涉農和非涉農業務均衡發展

在今后較長的一段時期內，農信社仍然是我國農村金融的主力軍。農信社不能以追求利潤為借口而脫離涉農業務，必須將服務“三農”、服務中小企業作為立足點，既要滿足農民基本的信貸需求，又要適應農村產業結構、生產方式轉變的新特點，從而為三農提供更好的金融服務。在這一過程中，農信社可以嘗試轉變服務提供方式，以打包貸款等方式將貸款提供給信用合作組織等更微型的農村金融機構，在降低自身業務成本和風險的同時，也能夠增加微型農村金融機構的資金來源。同時，非涉農業務成本相對較低、盈利水平較高，有利于增強農信社的資金實力和競爭力，從而進一步提升其支農水平。

(三)深化農信社產權制度改革

確立資本紐帶的產權導向。只有解決了農信社產權主體缺位問題，才能真正實現“誰出資、誰管理、出了問題誰負責”的目標，也才能使“三會一層”制度不再流于形式，從而從根本上改善農信社的經營管理，大大降低金融風險。可通過吸收中小民營企業、農業龍頭企業、富裕農戶入股，吸引民間資本進入農信社;增加非職工股東(社員)代表和理事比重，弱化內部人控制，為社員參與管理和監督提供空間等。

(四)以參股控股方式改造現有管理體制

短期內，可按照“政企分開、規范管理”的原則，逐步厘清省政府與省聯社之間的職責安排，逐步厘清省聯社與基層法人社之間的權責關系，堅持省聯社行使管理職責與不干預基層信用社自主經營的二元化統一，逐步弱化省聯社的行政管理，按照市場化原則，強化業務指導和行業服務。長期看，應伴隨產權改革，在做實省聯社的基礎上，逐步對基層聯社參股或控股，以資本為紐帶強化省聯社對基層聯社的股權約束，用參股控股方式改造現行的行業管理體制。

(五)培育發展農村信用合作組織

長期來看，針對成立省級法人模式后可能出現的農信社脫農現象，應注重培育和發展由市場內生的農村新興信用合作力量。應給予農村信用合作組織優惠的財稅、再貸款扶持政策，發揮農業產業化企業在組織生產合作和信用合作上的比較優勢，鼓勵其開展和探索各種形式的內部資金互助和信用合作。需要注意的是，要明確并穩定各類農村信用合作組織的定位，確保其立足三農、專心服務于三農，防止其過度商業化等使命漂移現象的出現。