上海支出型貧困家庭的救助模式和經驗啟示

徐大慰

（華東政法大學 法學博士后流動站，上海 200042）

一、引 言

“支出型貧困”由上海市民政局首次提出，2007年我國開始關注；2009年列為上海市民政局工作重點；2010年下半年民政部積極推進；2011年上海市政府工作報告中首次出現。上海人形象地稱“支出型貧困”為“上海式貧困”，其實，“上海式貧困”在中國城市具有普遍性。2007年國務院發展研究中心的調查數據顯示，若以人均收入計算，全國城市貧困人口為1470萬人，但若以人均支出計算，全國貧困人口總數則增加到3710萬人［1］，“支出型”貧困群體數量不少。另據民政部統計，2010年上半年，我國接受社會救助的貧困人口達到7856萬，占全國總人口5.86%，但主要是“收入型”貧困家庭［2］。

“十二五”期間，上海市將難以納入現行最低生活保障救助制度的“支出型”貧困家庭給予最低生活保障，構建更加完善的社會救助體系。上海浦東新區、靜安、閘北、長寧等區積極探索“支出型”貧困家庭的社會救助模式，現在亟需總結這些實踐經驗以便在全國推廣。

二、上海救助“支出型”貧困家庭的主要模式

上海民政部門積極探索“支出型”貧困家庭的社會救助模式，楊浦區建立“支出型”貧困家庭的“發現—幫扶—跟蹤—評估”機制，推進“楊浦區特殊困難家庭慈善援助住院醫療補貼計劃”；黃浦區建立發現機制，調整完善區、街道兩級審批制度，構建“政府牽頭、部門配合、社會參與、社團運作、依托社區，綜合幫扶”的運作模式。尤其靜安區、長寧區、虹口區、徐匯區等探索建立“支出型”貧困家庭救助模式，構建更加完善的現代社會救助體系。

（一）靜安區構建“五四三二一”幫扶救助體系

靜安區以健全“支出型貧困”的評估和幫扶模式為抓手，加大扶貧工作力度，對“支出型貧困”家庭實施幫扶補貼，切實緩解“支出型貧困”群體的基本生活困難。2007年底，靜安區確立了“五四三二一”的綜合幫扶救助體系框架，即“五項幫扶補貼、四項福利措施、三級工作網絡、兩個評議制度、一個系統整合”，通過“個案幫扶、項目幫扶、特定幫扶”，保證實事項目有序推進。從2010年11月開始，靜安區遵循“政府指導、社會化運作，先虛后實、分階段推進、規范操作、項目化實施”的基本原則，在先期試點的基礎上，并經與市民政局共研、外區試驗、模擬評估、實體救助、完善系統，基本驗證了數學模型的科學性和實體操作的可行性，在全市率先制定了“支出型貧困”救助的操作規范。2012年，靜安區將按照試點制定的《關于“支出型”貧困家庭綜合評估和幫扶補貼的試點辦法（試行）》，在全市率先對“支出型”貧困家庭實施幫扶補貼工作，并作為政府為民辦實事項目加以推進。

（二）長寧區推出“四醫聯動”的醫療保障模式

2010年，長寧區民政、財政、衛生、醫療保障等四部門聯合出臺了“四醫聯動”措施，推出“基本醫療保險+基本醫療服務+政府醫療救助+社會組織醫療幫扶”的基本醫療保障模式。“四醫聯動”模式將醫保基金、救助資金、慈善資金進行統籌，納入到一個措施中，形成合力，發揮了聯動作用。針對困難人員因起付線缺乏參加居保動力的問題，采取臨時救助資助其參保。納入各類醫保的困難人員在就醫時首先享受醫保基金支付，再由民政醫療救助和臨時救助支付相應比例的自負費用。如果困難人員全年實際自負的醫療費高于一定金額，還可引入慈善資金，通過個案幫扶進一步保障。救助對象涵蓋了長寧區內民政特殊救濟對象、低保人員、低保殘疾和大重病人非本區戶籍配偶、低收入大重病人員、65周歲以上無業老人和因病致貧人員等6類困難群體。同時，不分疾病類型和就醫形式，對各種疾病的門急診、家庭病床、急診留院觀察、住院治療一攬子保障。在就醫結算時，保障對象除享受醫保外，醫保支付范圍內由個人自負的部分，享受90%（區屬二級醫院就醫）或95%（社區衛生服務中心就醫）的保障，從而實現救助覆蓋面擴大，救助水平提高［3］。

（三）虹口區建立四項幫扶機制

虹口區積極探索四項幫扶機制（發現機制、鎖定機制、核準機制、反饋機制），通過信息反饋，對于共性問題努力完善政策，對于個性問題采取“個案幫扶”的方式予以解決。一是發現機制。充分發揮樓組長、社區志愿者和塊長的作用，形成發現、監控和預警機制；分別從居委、街道、民政局三個層面深入了解，充分利用區實有人口信息化管理網絡平臺，及時發現已經形成“支出型”貧困家庭和即將形成“支出型”貧困家庭，做好備案。二是鎖定機制。街道社區事務受理服務中心運用信息軟件鎖定“支出型”家庭，及時建立“支出型”貧困家庭檔案，掌握“支出型”貧困家庭的救助動態和趨勢，反饋到區社會救助事務中心，及時實施幫困救助。三是核準機制。對各類對象的收入和支出情況開展有效甄別，使“核貧”方式更合理科學；加快廉租房收入核對系統向社會救助工作移植的進度，增強收入核對準確性和權威性，確定“支出型”貧困標準線。四是督查機制。街道、居委及時做好對“支出型”貧困家庭綜合幫扶后的信息反饋工作，堅持每月督查制度，通過信息反饋，發現問題，及時研究改進和解決，不斷完善幫扶機制，提高幫扶資金使用效益。

（四）徐匯區實施“五可”幫困救助模式

徐匯區探索“五可”（可分類、可組合、可疊加、可聯動、可進出）幫困救助運作方式。一是可分類。根據貧困群體救助需求的多樣性以及困難程度的差異性，提供多層次、多樣化、多類型的救助保障，做到突出重點、兼顧一般、分類救助。二是可組合。指生活困難的家庭可享受社會最低保障金，同時根據其仍然困難的情況，對其進行組合救助，使其在生活、教育、醫療、住房等方面的困難能得到相應的救助。三是可疊加。指通過實施幫困救助后，困難對象的困難仍未緩解或解決，可采取疊加救助的方式，實施“應幫即幫”。如雖已享受低保，但家庭生活仍很困難，可疊加生活救助方面的政策和措施，重點解決其生活方面的實際困難。四是可聯動。指充分發揮政府部門與社會幫困、民間公益性幫困的聯手互動作用，形成資源、信息效率聯動的幫困優勢，讓困難群體得到更有效的幫扶。五是可進出。指在貫徹執行城鎮最低生活保障制度以及各項幫困救助政策法規中，依法行政，嚴格、規范管理。針對低保、低收入對象收入變化情況及時進行調整，做到“應進即進、應出須出”［4］。“五可”運作方式的基礎是幫困對象的可分類，對困難群體的不同類別、不同需求，應有不同的救助標準；對困難群體的不同困難程度，救助后仍然困難的，可采用單項或專項組合、疊加等方式救助；對政府各部門及社會慈善的救助政策和措施，可采用“聯動”的方式救助，共同做好幫困救助工作；在實施“應保確保”的同時，對復審后不能再享受低保政策的對象應實施“逐漸退出”的救助政策。

三、上海救助“支出型”貧困家庭的經驗啟示

上海市民政局將“支出型”貧困群體的幫扶救助工作細分為三個階段：第一階段是采取臨時救助機制，民政部門發現需要幫扶的人群，發放臨時補貼，雖然措施簡單，但效果直接。第二階段是實行社區綜合幫扶機制，上海市民幫困互助基金會由市民政局扶持成立，通過融資等方式專門針對個案進行幫扶。第三階段是建立主動發現機制，民政部門通過市級民政綜合幫扶信息平臺尋找困難群體，給予幫助。目前，上海民政的救助工作已經進行到第二階段，開始第三階段的嘗試，取得了一些經驗。

（一）建立“市民收入核對系統”

上海市建立“市民收入核對系統”，2009年出臺《上海市居民經濟狀況核對辦法》。核對的內容主要包括核對對象的可支配收入和財產。可支配收入包括工資性收入、經營性凈收入、財產性收入、轉移性收入等，財產包括實物財產、貨幣財產等。核對機構可以運用入戶調查、鄰里訪問、信函索證以及調取政府相關部門信息等方式開展核對工作。其中，對于工資性收入可以通過調查就業和勞動報酬、各種福利收入，以及社會保險費、住房公積金、個人所得稅的繳納情況等得出；對于經營性凈收入可以通過調查工商登記、企業或個體工商戶的生產經營情況以及企業所得稅的繳納情況等得出；對于財產性收入可以通過調查利息、股息與紅利、保險收益、出租房屋收入以及知識產權的收益情況等得出；對于轉移性收入可以通過調查養老金、失業保險金、社會救濟金、住房公積金的領取情況，以及獲得贈與、補償和賠償的情況等得出；對于實物財產可以通過調查房產、車輛，以及古董、藝術品等有較大價值實物的擁有情況等得出；對于貨幣財產可以通過調查存款、有價證券持有情況、債權債務情況等得出。

（二）探索社區市民綜合幫扶機制

從2005年開始，上海市在閘北、楊浦、黃浦、青浦四區率先進行社區市民綜合幫扶試點，探索社區市民綜合幫扶機制，解決政府救濟暫時沒有或者不能解決的群眾“急、難、愁”問題。具體做法：采取政府資助、社會募集、福利金出資相結合的方式，在市和區縣建立綜合幫扶基金；采用社會慈善形式，委托基金會民間組織負責操作。通過三種形式開展幫扶：一是針對群體性民生困難開展項目幫扶；二是針對家庭和個人大重病等突出困難開展個案幫扶；三是針對天災人禍等特定事件開展特定幫扶，社區外來務工人員遇到特殊困難時也能享受到幫扶。這一機制有效、及時地將突出矛盾化解在社區中［5］。

（三）深化分類施保，在低保救助基礎上形成“保基本、可疊加、多組合”的救助套餐

“分類施保”就是根據貧困群體的多樣性需求以及困難程度提供多層次、多樣化、多類型的救助保障。2001年，上海市根據困難群體的不同致貧原因，提出了“科學分類、區別救助”的工作理念，并在2002年市政府專門文件中明確“加強分類救助，完善救助聯動機制，促進有勞動能力的對象的自助自立”，從而確立了本市分類救助的政策導向。“保基本”就是要確保困難群眾維持基本的生活水平。“可疊加”就是針對貧困群體的共性特點，設計各類救濟性項目。疊加是同類困難的再次救助和幫扶，應與組合救助方式相結合，對已獲得救助但生活仍困難的家庭或個人，可通過其他方面的幫扶政策和資金予以疊加幫困，緩解和解決該家庭和對象的生活困難。救助政策和救助方式的疊加，可采取補助資金、補給實物、鼓勵就業等方式，疊加幫扶以一次性或臨時性為主。“多組合”就是根據困難群體的個性化需求，由政府和社會提供不同類型的救助套餐。可采取“什么困難補什么，缺什么給什么”的組合保障方式，使困難家庭在基本生活、醫療、教育、住房等方面的困難得到救助，實現“應保確保”。

（四）健全就業、保險、救助和慈善的“四環聯動”，與各類社會保障制度無縫銜接

上海市民政局不斷完善“四環聯動”的社會保障機制。對有勞動能力的困難對象，想盡一切辦法推動其就業自立；對符合老齡納保等條件的困難對象，促使其首先享受各類社會保障政策；對各類保障制度不能覆蓋或覆蓋后仍有困難的對象，實行托底性的政府救濟；對各類救助后仍有特殊困難的對象，發揮社會互助和慈善幫困的作用給予柔性的幫扶。社會救助與社會保險、社會福利、社會互助之間形成無縫銜接，重點是健全城市最低生活保障制度，形成四條保障線的合理調整機制，形成梯次保障結構，以多方面、多層次滿足城市居民多元化的社會保障需求。社會救助體系的基本立足點是保障困難群眾的基本生活，而各單項救助制度解決的是困難群眾生活的某一方面的問題，有必要銜接整合各單項救助制度，使各單項救助制度互通、互聯、互補，構成一個有機的制度體系。徐匯區救助聯動堅持以政府救助、慈善幫困、社區市民綜合幫扶、家庭幫助相結合的救助途徑，切實使低保對象、低收入困難群眾得到制度保、臨時補、社會助，有效解決生活的基本保障問題；堅持救助與就業互聯，救助與保險互動，政府救助與社會扶助互補，切實使困難人員及時解困、應保人員及時進保、出保人員及時就業，確保救助工作真正達到惠及困難群眾的目標。

四、“支出型貧困”豐富和發展了貧困理論

對貧困問題研究主要有兩種視角：一種是從微觀視角研究個體或家庭貧困發生的原因以及如何擺脫這種貧困狀況的理論，如“功能貧困理論”、“能力貧困理論”、“貧困代際傳遞理論”等；另一種是從宏觀視角考察一個國家整體貧困發生的機理以及如何打破貧困陷阱，實現國家的工業化和現代化的理論，這一理論演進經歷了結構主義貧困理論、新古典主義貧困理論和激進主義貧困理論［6］。上海市率先提出“支出型貧困”，在微觀層面豐富和發展了貧困理論，實現了三個轉變：貧困標準從收入轉向支出；救助對象從個人轉向家庭；救助目標從現實狀況轉向風險預防。

（一）貧困標準以支出度量

目前國際上常用的判斷貧困線的標準方法有市場菜籃法、恩格爾系數法、生活形態法和國際貧困線標準四種。市場菜籃法（又稱“標準預算法”）是一種廣泛使用的確定貧困線的方法，其做法是按照社會所公認維持家庭或個人最起碼生活水準的必需品種類和數量，以市場價格計算出購買這些生活必需品所需的收入，而這一收入就是貧困線。恩格爾系數法建立在恩格爾定律的基礎上，它以食品消費支出占總消費支出的比例來表示貧困線，國際上常以恩格爾系數超過59%作為判斷貧困的標難。生活形態法從人們的生活方式、消費行為等生活形態入手，提出一系列有關貧困家庭生活形態的問題，讓被調查者回答，選擇出若干“剝奪指標”；再根據這些剝奪指標和被調查者的實際生活狀況，來確定哪些人屬于貧困者，然后再分析他們（被剝奪）的需求、以及消費和收入，求出貧困線，也即最低生活保障線。國際貧困線標準實際上是一種收入比例法，經濟合作與發展組織提出，以一個國家或地區社會中位收入或平均收入的50%—60%作為這個國家或地區的貧困線，也即最低生活保障線。

由上可知，在貧困識別方面，目前衡量手段主要還是收入貧困線。貧困線（或最低生活保障線）通常設定為滿足最低生存消費所需花費的支出或得到的收入，區別不過是把貧困線定在什么水平上。雖然以收入作為計量手段和結果的貧困線標準具有簡單、客觀、穩定等優點，但最明顯的弊端是，沒有考慮到個體由于發生不可避免的大宗支出導致的貧困，這種“貧困篩選法”忽略了對貧困邊緣群體遭遇不測后生活狀況的關注與救助。社會救助由目前單一的“收入型貧困”向“支出型貧困”輻射，是我國救助政策的重大調整，表明官方甄別窮人的方式發生改變。這種雙管齊下的做法，將大大拓展社會救助覆蓋面，使救助工作更加人性化；更加科學、合理、公平。

（二）救助目標以風險預防為主

從英國學者布斯和朗特里著手研究工業化社會的貧困問題算起，對貧困的認識在理論上已經歷了100多年的歷史。傳統福利理論將貧困視為物質資源和收入的匱乏，關注的是生活水平、收入等消費方面，具有代表性的觀點：“如果一個家庭的總收入不足以維持家庭人口最基本的生存活動要求，那么這個家庭就基本上陷入了貧困之中”；“貧困是因無適當收入或不善使用開支，無法維持基本生活以及改善健康條件和精神面貌去做有用工作的一種社會狀況”［7］。這種收入貧困觀引起很大的爭議和困擾，貧困的真正含義既包括收入性貧困，也包括非收入性貧困。社會排斥研究就注重考察多層次的不利條件如何使社會弱勢群體陷入缺乏維持最低標準生活的能力，從而被排斥出主流社會。社會排斥是一個多元的概念，它不但包括經濟資源上的長期匱乏，尤其重視的是人在社會關系上、心理上、文化上和政治參與上被長期隔絕的狀況。這種個人長期無法實現的某種能力和功能的匱乏，不僅可能導致經濟貧因，甚至使被排斥者不能享受到公民地位所賦予的公民政治及社會權利，而這種權利不可能依靠提供經濟援助和保障救濟來賦予。阿馬蒂亞·森則認為：“有很好的理由把貧困看作對基本的可行能力的剝奪，而不僅僅是收入低下。”［8］他提出了用“能力”取代福利的效用觀：個人的福利是他所能做的各種事情的函數。能力是一個人能夠實現的各種功能的集合，核心是用“個人在生活中實現各種有價值的功能的實際能力”來評價生活質量。

從物質匱乏論、社會排斥論到能力貧困理論，都是對貧困原因做出的多元解釋，沒有考慮到一個正常人在遭遇不測時的抗風險能力。正如世界銀行報告所言：“貧困不僅指物質的匱乏，而且還包括低水平的教育和健康；除此之外，貧困還包括風險和面臨風險時的脆弱性，以及不能表達自身的需求和缺乏參與機會。”［9］通常，“支出型”貧困家庭收入高于普通貧困人口，處于社會救助的“夾心層”，抗風險能力比較弱，一旦遇到突如其來的大重病、天災等剛性支出的影響，往往比低保戶更困難。他們遇到的困難非常大，或者持續時間很長，導致他們所儲備的資源枯竭，并且因喪失了預期歸還能力而難以預支資源時，才會真正陷入貧困。面臨風險和出于預防儲蓄需要，或許可以解釋為什么中國有如此眾多的貧困家庭和低收入家庭傾向于儲蓄。

（三）救助對象以家庭為單位

家庭是社會的細胞，許多社會都要求由家庭首先擔負起解決個人貧困的責任。我國《婚姻法》第20條的規定：“夫妻有互相扶養的義務。一方不履行扶養義務時，需要扶養的一方，有要求對方付給撫養費的權利。”此外，父母對子女有撫養教育的義務；子女對父母有贍養扶助的義務。與西方歷史傳統不同，中國傳統家庭構成社會生活的核心和基礎，為家庭成員提供包括養老、醫療、生育、救濟、福利等全方位的保障功能。

“支出型”貧困群體應以家庭為單位進行界定。“支出型”貧困家庭是指具有某行政區域常住戶口的城鄉居民，其共同生活的家庭成員因大重病、子女上學、突發事件等原因，造成家庭剛性支出過大，遠遠超出家庭的承受能力，實際生活水平低于最低生活保障標準且短期內（連續6個月）不可能改變的城鄉困難家庭。救助對象包括兩類：一類是經過各種救助后仍有突出困難的低保家庭；另一類是現行救助政策覆蓋不到的臨時困難家庭和低保邊緣家庭。家庭成員是指具有法定贍養、扶養或撫養關系的人員，包括祖父母（外祖父母）、父母（公婆或岳父母）、配偶、子女、孫子女（外孫子女）以及其他直系親屬。“支出型”貧困家庭必須同時具備以下條件：一是共同生活的家庭成員中存在患重大疾病、子女就學困難、發生突發性事件；二是家庭短期內剛性支出過大，遠遠超過收入；三是家庭實際生活水平低于上海市城鄉居民最低生活保障標準。

［1］葉擴.“上海式貧困”是中國窮人的縮影［J］.觀察與思考，2010，（4）：6.

［2］尹衛國.救助“支出型貧困”是可喜進步［J］.今日海南，2010，（8）：24.

［3］孔同.長寧推行“四醫聯動”醫療保障模式［EB/OL］.［2011-10-15］.http：//news.ifeng.com/gundong/detail_2011_02/09/4585321_0.shtml.

［4］徐匯區民政局.徐匯區社會救助幫困“五可”運作方式的指導意見［EB/0L］.［2011-10-15］.http：//www.shmzj.gov.cn/gb/mzxhq/xxgk/zxgkxx/userobject1ai159.html.

［5］曹扶生.上海城市貧困問題與反貧困對策研究［D］.上海：華東師范大學，2009.

［6］楚永生，石曉玉.宏觀視角下貧困理論的演進及其意義［J］.理論學刊，2008，（2）：55-59.

［7］王春萍.可行能力視角下城市貧困與反貧困研究［M］.西安：西北工業大學出版社，2008：61.

［8］阿瑪蒂亞·森.以自由看待發展［M］.任賾，于真，譯.北京：中國人民大學出版社，2002：2.

［9］世界銀行.1990年世界發展報告（中譯本）［M］.北京：中國財政經濟出版社，1990.