美國政府信息資源開發利用中的版權政策及其對我國的啟示

王聰聰

(溫州市圖書館，浙江 溫州 32500)

公共信息，是指公眾不受版權限制或者不侵犯隱私權而可以獲得的信息［1］。推進公共信息的開發和利用是各國政府信息戰略的重要組成部分。按照美國圖書館學與情報學全國委員會(U.S.national Commission on Libries and Information Science)2001年1月發布的題為《公共信息傳播的綜合評估》的權威報告給出的定義，公共信息就是指聯邦政府所創造的、搜集的以及管理的信息。報告認為，公共信息的所有權是屬于民眾的，政府受民眾的信賴而進行管理，民眾可以獲得除法律限制的其他任何信息［2］。在“公共信息為全民所有”，以及政府信息是公共信息最主要組成部分的理念和思想指導下，美國在公共信息事業建設中突出了政府信息的地位與作用，通過一系列的法律法規和政策來保障公眾“無障礙”獲得政府信息的權利，其中版權政策具有核心價值。

1 美國政府信息資源開發利用中的基本版權政策

美國聯邦版權制度受到英國在1710年頒布的世界上第一部版權法——《安娜法》的重要影響，1790年出臺了其第一部《版權法》。1909年美國對《版權法》作了第一次全面的修訂，現行版權制度修訂于1976年，后又經過一系列的修訂。比如，1989年3月的《伯爾尼公約實施法》、1998年10月的《跨世紀千年版權法》等。

美國版權制度主要是通過對規定“美國政府作品”(United State Government Work)不受版權法保護來實現對政府信息資源開發利用的調制的。但是，這項規定起初并非首創于《版權法》，而是規定在《印刷法》之中。1895年，美國《印刷法》(PrintingAct of 1895)規定：聯邦政府作品不享有版權。1909年，美國在修訂后的《版權法》中規定：任何美國政府出版物及其全部或者部分再版不享有版權。1976年，美國修訂后的《版權法》第105條對該項規定進行了延續。同時規定：政府可以接受與持有通過委派、遺贈或其他方式移交給美國政府的版權。

按照美國《版權法》第101條的解釋，政府作品是指政府官員或雇員作為其執行公務之一部分而創作的作品。據此，政府官員或雇員的作品，只有當他們的創作是為了執行公務時才屬于政府作品。如果政府官員或雇員是以自己的意志或在職責之外創作作品，則不屬于政府作品，即使作品的內容涉及了政府工作，或者屬于政府官員或者雇員的職業領域。美國《版權法》規定政府作品不享有版權，其用意是有利于政府人員執行公務，同時有利于公眾自由獲得和利用政府文件。美國眾議院在1976年《版權法》的報告中指出：第105條的效力是要把美國政府的所有作品，無論是發表的還是未發表的，置于公有領域。這就意味著，創作了作品的政府官員或雇員，不能就作品獲得版權或限制政府或任何人對作品的傳播。同時還意味著，就版權法來說，如果某一雇員或官員決定傳播該作品，政府不能加以限制。使用“美國政府作品”一詞，并不意味著屬于這個定義范圍的作品是美國政府的財產［3］。

按照美國立法權限和法律適用范圍的規定，美國《版權法》關于“政府作品不享有版權”的規定的效力并不自然延及地方層面，地方政府可以自行立法確保對政府信息版權的享有，并通過對信息資源版權價值的開發獲得經濟利益。也就是說，雖然聯邦政府的信息不享有版權，但是美國的各級州政府對于其信息可能擁有版權或其他知識產權。許多州政府利用版權去限制獲取州政府的記錄，高價提供信息［4］。比如，馬里蘭州自然資源部從1992年起為私營部門許可地理數據。該項目總計收入7，000美金，但是為了維持系統的運轉支出了13，000多美金的費用，效果并不理想。還有的一些地方政府將信息費用轉嫁到了用戶身上。比如，緬因州允許開放地理信息系統數據，接受許可協議和向地理信息系統服務使用者“適當收費”［5］。又比如，1992年11月，美國國會通過《公海飄網捕魚實施法案》(High Seas Driftnet Fisheries Enforcement Act)，要求美國聯邦海事會員會(FMC)對任何直接或者間接獲取自動關稅文件與信息系統(ATFI)數據的用戶收取信息檢索費用［6］。目前美國至少有10多個州與私有公司訂立協議，由這些公司來運營政府網站，提供政府信息。例如Kansas市的政府信息網絡就由市政府交給一個私有的營利機構——Kansas信息公司來管理。這些政府信息中有80%是免費的，但要獲得其他的信息，則必須每年支付50美元的年費并支付額外的交易費［7］。盡管不少人指出聯邦版權制度同州級版權立法之間存在沖突，并認為各州在政府信息利用中收取費用的行為違法，但是司法判例卻肯定了州級政府信息受到版權保護的合法性。

2 美國政府信息資源開發利用中的具體版權政策

美國《版權法》第105條只是對政府作品的原則性規定，要使其在現實中轉化為具有可操作性的規則還需要相關法規和政策的保障，這當中不得提到的是美國政府于1966年頒布的《信息自由法》(FOIA)。在《信息自由法》頒布之前，美國的《管家法》(HKA)、《聯邦行政程序法》(APA)等法律都涉及了公眾通過獲取和利用政府信息享有對國家行政管理的知情權問題，但卻是被動和有限的，帶有濃厚的保密主義色彩，尤其是行政機關對信息公開自由裁量權的行使，造成公眾對知情權的期望變得不切實際，直到《信息自由法》的頒布和實施，才使這種狀況得到實質性改觀。

FOIA是二戰后世界上第一部信息公開法，首倡了“以公開為原則，不公開為例外”的立法思想，其將享有獲得信息權的人從“適當且有直接利害關系的人”放到最寬泛的“無論任何人”，取消了既有法律法規中關于“公共利益”、“正當理由”的模糊規定，以列舉的方式界定了信息公開的9種例外情況，開創性地設置了信息權利的司法救濟機制。此后，FOIA作了若干次修訂，1996年修訂部分的法律名稱是《電子信息自由法》，該法對政府電子信息的公開、檢索、收費、救濟等問題作了規定。FOIA給信息公開制度帶來了革命性的變化，不僅奠定了美國政府信息利用最重要的法律基礎，而且成為國際政府信息管理立法的樣板［8］。從表面上看，《版權法》和《信息公開法》關照的是不同的法律領域，保障公民的不同權利，似乎并無聯系。但是，由于《版權法》第105條對是針對政府作品版權問題的規定，而《信息自由法》則詳細規定了政府信息(包括政府作品)的利用原則、程序、方法和法律救濟等問題，因而把二者內在地契合在了一起。特別是《信息自由法》所創制的政府信息公開的收費政策，可以說正是對《版權法》中“政府作品無版權”的體現。

《信息自由法》對政府信息公開建立了“免費與邊際成本相結合”的收費政策，其理論基礎是：政府信息公開，自然政府是行為主體，主動進行，使用行政經費，加之政府作品沒有版權，因而提供基本的信息公開服務應當是免費的。但是，在政府信息資源再利用中，行為主體則是政府以外的社會成員，政府是被動推進的，加之政府信息資源再利用的許多目的本身就具有商業性，所以政府在向申請者公開提供信息的同時要收取部分費用，作為成本補償［9］。1986年，修訂后的《信息自由法》確定了政府信息公開的收費標準和減免原則［10］：為商業用途的，收費應以檢索、復制和審查文件的合理費用為標準;非商業用途的學術或科研目的，由教育、非商業性科研機構或者新聞單位的代表提出的，只收取復制的合理費用;不屬于以上兩項的(既非商業目的，也非學術和科研目的)，收取檢索和復制的合理費用;如果提供文件可能有助于公眾對政府活動或運轉狀況的理解而有利于公眾，而且主要不是服務于申請人的商業目的，應當免費或降低收費;檢索、復制及審查文件的費用以成本費為限;如果處理收費的費用和日常收費的數額相等或大于日常收費的，不得收費;政府部門不得預先收費，除非該申請人以前曾經未及時付費，或者預計該費用超過250美元的。

為了推動政府信息公開和再利用，美國還頒布實施了其他許多重要的法律法規，其中不少直接或者間接地涉及了反對版權壟斷、版權使用費收取等問題。比如，1990年美國《公共信息準則》規定：聯邦政府不允許亂收費;聯邦政府應保證提供有關政府信息容易使用;提供政府信息應實現不受時間與空間限制的無障礙化等。1993年，美國《聯邦信息資源管理》(A-130通告)規定：政府部門應避免對公眾再利用、再銷售或再分發聯邦信息產品設定限制或規章，包括收取費用或版稅;對用戶使用信息產品所收取的費用應保持在補償信息分發成本的水平上，而不能超出;政府部門必須將最初收集和處理信息的有關成本排除在收取的費用之外。該政策的例外情況是：當法律要求與本政策不一致時;當政府部門收集、處理和分發信息是為了特定群體的利益，而超出了公共利益時;當認定較高的費用會阻礙政府部門職能正常行使的一個重要障礙時，政府部門可以規定用戶收費少于分發成本;當聯邦管理與預算局判定某一例外是正當之時。1995年，修訂后的《文書削減法》規定：禁止政府部門建立排外的、嚴格限制的或其它妨礙公眾及時和公平地獲取信息的制度安排;禁止政府部門限制或管制公眾利用、轉售或再傳播公共信息;禁止政府部門對公共信息的再銷售和再傳播征收費用或者版稅;禁止政府部門收取超過傳播成本的使用費［4］。

在美國1976年《版權法》的立法過程中，涉及一個頗有爭議的問題，即是否把受政府基金資助的科技成果納入到第105條的范疇之中。贊成者認為，政府已經使用公共基金為科研成果的生產支付了價金。如果讓這類作品享有版權，則意味著公眾要支付“雙倍”價金。反對者認為，版權對創作和傳播作品是非常重要的，應該制定一種特殊的政策，將科技成果同政府官員或雇員創作的作品區分開來。最后，法案避開了這類爭論，沒有直接采納某一種觀點［3］。1999年，美國公共利益促進科技數據庫可獲性研究委員會、國家研究理事會出版《平衡問題：科學與技術數據庫中的私人權利與公共利益》，深入討論了科學數據的公共存取問題。2000年，美國國家科學院等組織聯合發表《數字困境：信息時代的知識產權》的研究報告，倡導對科技信息的開放存取［11］。2003年6月，美國眾議員薩博向國會提交了題為《科學文獻公共獲取法》(Public Access of Science Act)的立法草案，要求將《版權法》第105條的效力延及受到政府資助的科研作品。此后，NIH法案、CURES法案、FRPAA法案等相繼提出。2008年5月，NIH法案得到批準，該法案規定受到美國聯邦基金資助的科研成果必須在發表后的規定時間內進行開放存取。開放存取在現行版權制度的基礎上，利用法律規則，以部分放棄版權以及格式化的版權協議為機制，平衡權利人和公眾的利益，打破了專有性對科技信息資源的壟斷，促進了信息的傳播與利用。

3 我國政府信息資源開發利用中的版權政策創新

美國政府所采取的版權政策極大地促進了政府信息資源的開發利用，開辟了諸多有特色的政府信息產業。比如，據統計，從1994年到2004年，美國政府信息產業規模從40億美元迅速擴張到560億美元;數據庫供應商從1991年的900家上升到2003年的4，060家［12］。又比如，法律信息增值開發已經成為美國政府的一個特色信息產業，其著名數據庫包括 Westlaw、LexisNexis、HeinOnline 等。其中，Westlaw共有32000多個子數據庫，收錄了全球主要國家的法律信息。LexisNexis共有11，439個子數據庫，提供的在線資源包括法律文獻、新聞和商業、公共記錄三大類。HeinOnline收錄近1，300種法學期刊，675種國際法領域的權威著作，10多萬個案例，1，000多部精品法學專著［13］。

自從2004年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在《關于加強信息資源開發利用工作的若干意見》中首次明確了信息資源開發利用在國民經濟與社會發展中的戰略地位之后，政府信息開發利用問題就逐漸受到重視，并開展了多方面的實踐活動。但是，就立法而言，我國還沒有如美國那樣的促進政府信息資源開發利用的版權政策。《著作權法》第十一條第(一)款規定：著作權屬于作者。該條第(三)款規定：由法人或者其他組織主持，代表法人或者其他組織意志創作，由法人或者其他組織承擔責任的作品，法人或者其他組織視為作者。可見，政府部門在特定情況下將具備作者的身份，從而對其職責范圍內的工作成果享有版權。由于我國《著作權法》中沒有“政府作品”的概念，更沒有對政府作品版權的限制性規定，因此政府部門將有權限制他人對這些成果的利用與傳播。《著作權法》第五條雖然規定法律、法規，國家機關的決議、決定、命令，以及具有立法、行政、司法性質的文件和官方正式譯文等不受版權保護，但是這只占政府信息的極少量部分，大量的具有版權的政府信息還是在政府部門的掌控之中，是否公開，是否被公眾利用，取決于政府部門的主觀愿望。

有人認為，對于這類問題，可以通過《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)去解決。然而，《條例》并沒有理清政府信息版權與政府信息公開的關系問題。從《條例》第九條、第十條、第十一條、第十二條所規定的各級政府公開的信息范圍來看，許多種類的信息是具有版權性質的。由于《條例》的法律效力低于《著作權法》，那么政府部門如果以保護版權為理由禁止、控制政府信息的傳播利用，或者向利用者收取版權使用費(而不是《條例》第二十七條規定的“成本費”)，利用者該尋求什么樣的政策支持呢?所以，建議在我國未來的《著作權法》中增設類似美國版權制度的“政府作品”的內容，同時對政府作品的版權行使作出適當而明確的限制。

美國在政府信息開發中施行了“公私分明”的競爭模式，目的是吸引社會力量，尤其是私營公司對政府信息產業的介入，解決政府在信息管理中人才、技術、資金、設施的缺乏，以及管理經驗不足等問題。這種模式的效果非常明顯。比如，1953年，美國商務部就要求停止國營氣象部門的信息服務，建議私營部門開展氣象信息服務。至1996年，完成了氣象服務的私營化改革進程。目前，美國擁300多家私營氣象服務公司，每年營業額達4.5億美元，氣象服務涉及保險金融、能源供應、交通運輸、農業生產、新聞傳媒等領域。又比如，在實施《美國國家信息基礎設施：行動計劃》(NII)過程中，總投資約4，000億美元，但是美國政府只提供了300億美元，其余3，700美元的投資均由私營部門提供［14］。美國實現“公私分明”的競爭模式的保障措施之一就是對政府信息再利用服務采取價格管制，禁止政府部門對信息的再銷售、再傳播征收版稅，使政府信息能被私營部門利用、增值加工和轉售。在美國，政府印刷局必須以不超過成本10%的利潤的價格出售用作印刷政府出版物的印板復制品［4］。反觀我國，政府出版物的定價普遍較高，價格偏離指數30% ～225%之間［15］。美國的做法值得借鑒。

以強制性開放取存立法來推動政府基金資助的科技信息的開發利用已經成為美國政府信息事業的政策特色之一。我國開放存取事業正在迅速成長。2006年3月29日，中國人民大學法學院、IET基金會、北京大學法學院與中國開放式教育資源共享協會在北京共同主辦了“簡體中文版知識共享協議發布暨數字時代的知識產權與知識共享國際會議”，發布了《簡體中文版知識共享協議》(CCL China 2.5)。但是，我國還沒有針對由國家科研基金資助的科研成果的強制性開放存取政策，現行政策同樣存在諸多不足。如何學習美國等國家的經驗，結合國情，不斷完善開放存取立法是個值得研究與實踐的重要課題。

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