我國學校體育場館對外開放的立法障礙及其完善對策

[摘 要] 我國學校體育場館對外開放的現有立法主要面臨校園安全問題、經費資助問題、組織管理問題、重視態度問題等立法障礙。在此基礎上，文章提出我國學校體育場館對外開放立法應當建立政府保險賠償制度、完善突發事件預警機制、規范政府經費資助制度、健全職能部門協調機制等立法建議。

[關鍵詞] 學校 體育場館 對外開放 立法體系 立法障礙

本文系2011年度國家社科基金項目（體育類）（11BTY037）階段性成果；2012年度陜西省教育廳“陜西省高校體育場館對外開放的立法保障研究”基金項目（12JK0239）。

2006年教育部辦公廳和國家體育總局辦公廳聯合下發了《全國學校體育場館向社會開放試點工作方案》（以下簡稱《方案》），這是我國首次專門制訂學校體育場館對外開放的相關政策文件。為配合《方案》的順利實施，國家教育部和體育總局先后批準了29個省市區的499所中小學校作為試點單位面向社會對外開放體育場館。但是不容忽視的是，對外開放過程中遇到的諸多現實困難給學校體育場館對外開放制度建設帶來了不可回避的立法障礙。因此，我們有必要深入挖掘這些立法障礙及其主要原因，有針對性地提出具體的對策建議，以利于日后學校體育場館對外開放工作的全面展開和順利實施。

我國學校體育場館對外開放的立法障礙

雖然我國已經初步建立起較為完整的學校體育場館對外開放立法體系，但是學校在對外開放體育場館的實施過程中依然面臨著許多難以回避的現實難題，從而導致現有立法保障效果大打折扣。

1.校園安全問題

學校在面向社會民眾對外開放體育場館的同時，也不可避免地加大了校園安全的風險系數，給維護校園人身和財產安全帶來保障難度，這是當前試點中小學校必須面對的現實難題。最近全國接連發生多起校園安全惡性事件，引起了政府部門和社會輿論的高度關切，保護學生人身安全關系社會和諧穩定。此外，諸如校外人員人身安全和校園財產安全等常態性的校園安全問題也是制約學校對外開放體育場館的立法難題。這是因為學校在對外開放體育場館的同時，很難全面有效地監控大量進入學校的流動人員及其健身活動。顯然，上述校園安全問題如果處理不當，很可能導致學校停止對外開放體育場館，而這也是相關立法制度建設的主要障礙。

2.經費資助問題

學校對外開放體育場館，必然增加開放體育場館和器材設備的維護管理成本，需要學校從有限的教育經費中列支出一筆額外的非教學管理使用經費。這在一定程度上增加學校的財政負擔，不可避免地擠占了正常的教育經費使用，給學校教學發展帶來不利影響。此外，試點學校和非試點學校在經費資助方面的不平等待遇，也將影響非試點學校對外開放體育場館的積極性。除非國家將全國各級各類學校統一納入到財政投入范圍，否則將會導致學校體育場館對外開放工作陷入停滯，難以全面展開。而這種政策的延續性要求無疑將會帶來更加嚴重的財政負擔。顯然，這是立法工作者不得不仔細考量的現實經濟難題。

3.組織管理問題

學校體育場館對外開放是一個運行機制復雜的管理過程，涉及到政府相關職能部門、社會組織、學校、校外人員、校內師生等多方利益主體。首先協調和分配相關利益主體的分工職責，將是學校體育場館對外開放的組織管理過程中必須面臨的管理挑戰。其次是校外人員健身活動的監控管理問題。面對大量涌入的社會人員，學校有必要對其健身活動進行安全有序的管理引導，不僅為其提供專業完備的體育健身設施和技術指導服務，而且重視保障健身人員的人身安全，避免出現體育糾紛。因此，立法明確相關政府職能部門的監管責任，完善落實學校體育場館對外開放的行政保障制度，是未來相關行政立法的重點和難點。

4.重視態度問題

盡管我國政府高度重視發展群眾體育，充分肯定學校體育場館對外開放對于促進全民健身活動的重要意義，但是在實踐中，地方政府和相關職能部門依然無法跳脫“金牌戰略、奧運爭光”的競技體育優先的價值取向。長期以來，群眾體育工作已經陷入“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的尷尬困境。政府部門對于群眾體育缺乏完整有力的政策支持，截至目前，中央和地方各級政府對于學校體育場館對外開放試點工作的資金援助十分有限，每年數萬元的資助經費在場地設施維護管理過程中常常入不敷出，地方配套經費有時也難以落實到位，直接影響到試點學校對外開放體育場館的積極性。對此，試點學校要么提高收費標準，要么干脆停止對外開放體育場館?？梢韵胍?，這種扭曲的政策執行結果必然不是政策制訂者的立法初衷。目前看來，通過完善立法設計，規避和限制執法隨意性顯得尤為重要。

我國學校體育場館對外開放的立法對策

基于上述我國現行學校體育場館對外開放立法面臨的主要障礙，我們應當在未來的立法活動中有針對性進行立法完善，力求達到立法效果，實現立法初衷。

1.建立政府保險賠償制度

我國現有立法規定各級政府應當將體育公共事業發展納入地方財政規劃，通過免費或者優惠開放公共體育設施，但是對于健身人員在使用諸如學校體育場館等公共體育設施過程中造成的人身意外傷害事故糾紛的處理和預防，缺乏具體完善的法律解決機制。為此，國家體育總局已經開始委托保險公司和相關專業學者機構，制訂學校體育場地設施對外開放的風險管理和責任保險方案。

2.完善突發事件預警機制

長期以來，我國公安、教育、安全等部門已經形成了一套較為完整的校園突發事件預警應急機制，能夠在封閉的校園管理系統中有效地監控校園突發事件，但是學校體育場館對外開放后，相關部門尚未針對校外人員的入校活動制訂有效的監控措施，缺少具體的突發事件預警應急方案。因此，政府安全部門應當首先建立危機預警系統，在危機爆發之前能夠識別各種征兆性事件，對危機爆發的概率及后果進行科學判斷。

3.立法規范政府資助制度

充足的經費保障，是學校體育場館對外開放的經濟基礎。盡管現行立法明確規定政府將體育公共事業經費納入年度財政規劃，并且要求應當逐年加大財政投入，但是尚未出臺具體實施細則。因此，國務院相關部門應當及時總結地方經驗，盡快將其上升為全國性法律制度，切實保障政府財政投入的充分落實。

4.建立職能部門協調機制

學校體育場館的開放是一個系統工程，涉及到社會的方方面面，需要在當地政府的統一領導下，由體育、教育、社區、保險、稅務、民政等部門共同參與。遺憾的是，現有法規尚未就相關職能部門在學校體育場館對外開放試點工作中的管理職能和法律職責作出詳細規定。這種立法缺位不僅使得學校體育場館對外開放工作無法可依，而且由此造成了行政監管的缺位和不到位，從而使得學校體育場館對外開放工作混亂無序，難以順利推進。立法機關應當盡快制訂有關學校體育場館對外開放后的管理指導辦法和運營措施，確保學校體育場館對外開放工作得到政府部門有力的執法保障。

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作者單位：西北政法大學體育部 陜西西安