動物衛生監督行政處罰中的自由裁量權

管艷平 ，郭紅星，周 芳

（1.河南省濮陽市動物疫病預防控制中心，河南 濮陽 457000；2.河南省濮陽市畜產品質量監測檢驗中心，河南 濮陽 457000）

動物衛生監督行政處罰自由裁量權是指動物衛生監督機構在法律法規規定的范圍內，結合法律的規則和內容，根據具體情況和客觀實際，對涉嫌違法的行為決定是否處罰、如何處罰等進行選擇的一項權力。自由裁量權由法律賦予，具有靈活和難以把握得當的特點。當它被濫用時，極具隱蔽性，這會導致一些隨意執法行為的發生，從而引發當事人上訪、訴訟、復議，甚至啟動國家賠償等。為進一步體現動物衛生監督行政處罰的公平、公正，維護法律的權威，樹立良好的執法形象，保護行政相對人的合法權益，現結合工作實際，筆者就如何正當使用動物衛生監督行政處罰自由裁量權淺談幾點看法。

1 正當行使行政處罰自由裁量權的必要性

當前，行政權的擴張和強化已成為無法抑制的現象，由于社會現實的復雜、立法者認識的局限、法律語言表述的模糊性等因素，由此產生的行政自由裁量權也是客觀存在的。它構成了現代行政權的核心，成為真正的、具有實質性的行政權力。自由裁量權的濫用必須得到控制。2010年國務院在《關于加強法治政府建設的意見》中強調要建立行政裁量權基準制度，科學合理地細化、量化裁量權。動物衛生監督行政處罰自由裁量權作為所有行政處罰自由裁量權的一部分，它的正當使用是依法行政工作的一項重要內容，是法治政府建設的一項重要手段。

行政處罰自由裁量權在動物衛生監督機構的行政執法中被普遍行使。處罰裁量權的正確行使，有利于提高動物衛生監督行政處罰的公平公正性，提高畜牧業發展的法制化進程，維護行政相對人的合法權益。促進正確行使處罰裁量權，有利于提高動物衛生監督機構的執法水平和加強反腐倡廉建設，有利于提升畜牧執法者的社會形象。

2 基層動物衛生監督執法中濫用自由裁量權的表現形式

2.1 處罰尺度把握不當 這是動物衛生監督行政處罰自由裁量權被濫用的最常見的表現形式，出于部門利益、個人關系等執法逐利因素，對違法情況惡劣、造成嚴重后果的相對人，按照處罰幅度的下限進行處罰；而對違法情形輕微、危害后果不大的，有時卻按照處罰幅度的中、上限進行處罰。

有些違法行為情節輕微，后果不嚴重的案件本可以通過教育起到懲處的作用，卻是以罰款為重。而對有些違法情節嚴重、造成嚴重危害后果的，本應移送司法機關的案件，卻最終以罰款終結。

有些在處罰過程中，根據法律規定本應重罰的，卻以不罰或協議處罰取代法律規定。

2.2 缺乏公正、公平 對相同情節、相同性質的動物防疫檢疫、畜產品質量安全等違法案件給予差別懸殊的處罰，將自己的主觀意志甚至個人偏見、好惡等強加于相對人，違背了法律公平、公正的原則。

2.3 適用程序不當 調查處理案件時，對適用一般程序的案件使用簡易程序，適用聽證程序的案件卻采用一般程序。

2.4 對不確定的法律概念解釋不當 對不確定法律概念的解釋必須符合所屬法律文件的精神，必須符合社會公認的基本準則，否則就是濫用自由裁量權。這種濫用包括:對不確定法律概念的內涵任意擴大或縮小；對不確定法律概念的解釋前后不一致；對不確定法律概念的解釋違背了已有的規范性行政文件內容。

3 基層動物衛生監督執法行使自由裁量權的幾點建議

正當行使動物衛生監督行政處罰自由裁量權是依法行政的客觀需要，也是衡量執法人員執法水平和能力的現實要求。在具體執法實踐中，執法人員要做到依法公正合理地使用自由裁量權，應充分查實行為人的違法事實、情節，從而選擇較為公正的處罰種類和幅度。

3.1 正當行使動物衛生監督行政處罰自由裁量權的幾個規則

3.1.1 法理學與實施行政處罰自由裁量有關的一些規則。

3.1.1.1 時效免責。行政相對人在其違法行為發生一定期限后不再承擔強制性法律責任。《行政處罰法》第二十九條規定，違法行為在2年內未被發現的不再給予行政處罰，法律另有規定的除外。

3.1.1.2 自首、立功免責。對有些違法后有立功表現的人，免除其部分或全部法律責任。

3.1.1.3 補救免責。對于實施違法行為造成一定損害，但在行政機關歸責之前采取及時補救措施的人，免除部分或全部責任。

3.1.1.4 人道主義免責。在違法人沒有能力承擔責任的情況下，執法機關可以出于人道主義考慮免除或部分免除違法人的法律責任，即在堅持法律面前人人平等的前提下，適當照顧弱者，以維護社會的公平合理。

3.1.2 行政法與實施動物衛生監督行政處罰自由裁量權從重處罰的一般規則。從重處罰是在法定處罰種類和幅度內對違法行為人使用較重種類或者較高幅度的處罰。它表明應受處罰的行為是嚴重的，只有對違法人實施較重的處罰，才能保持行政處罰與違法行為的性質和情節相適應。《行政處罰法》規定“根據違法情節輕重及具體情況，做出處罰決定”，結合《法理學》執法要合理的原則和從重處罰的一般規則，違法行為人有下列情形之一的應從重處罰:

違法情節惡劣，造成嚴重后果的；不聽勸阻，繼續實施違法行為的；2人以上合伙在違法行為中起主要作用的；多次實施違法行為，屢教不改的；妨礙執法人員查處其違法行為的；藏匿、銷毀違法證據的；脅迫、誘騙他人或教唆未成年人實施違法行為的；對舉報人、證人打擊報復的；在發生自然災害或其他非常情況下實施違法的。

3.1.3 《行政處罰法》的幾種特別規定。

3.1.3.1 不予行政處罰的幾種情形:不滿14周歲的違法行為人；精神病人在不能辨認或不能控制自己行為時有違法行為的；違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的；違法行為在2年內未被發現的（法律另有規定的除外）。

3.1.3.2 應當依法從輕或減輕行政處罰的幾種情形:已滿14周歲不滿18周歲的人有違法行為的；主動消除或減輕危害后果的；受他人脅迫有違法行為的；配合執法機關查處違法行為有立功表現的；法律法規規定的其他依法從輕或減輕行政處罰的。

3.2 促進動物衛生監督行政處罰自由裁量權正當使用的幾點措施

3.2.1 加強制度建設。推行行政執法責任制，完善“有權必有責、用權受監督、違法要追究”的制度保障。規范行政決策程序，推進行政決策的科學化、民主化、法制化。建立動物衛生監督行政處罰自由裁量權量化標準，避免自由裁量的隨意性，防止“同案不同罰”、“合法不合理”的案件出現。

3.2.2 健全動物衛生執法監督機制，避免不當執法。完善內部監督管理機制，改變“下級不敢監督上級，上級疏于監督下級”的現狀。完善政府、人大等職能部門間的相互制約機制，特別是加大行政監察機構對動物衛生監督執法權力的直接制約作用。加強社會輿論監督，對動物衛生監督執法過程中不按規定行使自由裁量權的行為進行曝光，對相關責任人予以嚴肅處理，杜絕執法領域出現腐敗現象。

3.2.3 加強動物衛生監督執法隊伍建設。加大培訓、考核力度，提高動物衛生監督執法人員水平。加強執法紀律和職業道德教育，全面提高執法人員素質。嚴格執法人員持證上崗和資格管理體制，規范對動物衛生監督執法人員的管理。加強對畜牧法制工作人員的培養，提高新形勢下畜牧法制工作者的能力和水平。

3.2.4 加強檔案管理。規范案卷材料的收集歸檔，提高執法文書質量，使裁量過程公開化。經常性開展執法案卷評查活動，從案卷中總結規律和經驗。

3.2.5 完善動物防疫立法解釋。自由裁量權的存在歸因于立法者認識能力的局限、某些法律語言的模糊性、法律的固定性與社會發展之間的矛盾。當前迫切的任務是對《動物防疫法》等法律法規的完善、細化，并通過立法解釋、司法解釋和行政解釋及時填補漏洞，使抽象行政行為規范化。

4 小結

動物衛生監督行政處罰自由裁量權的合理應用是一個復雜的問題。它就像一把雙刃劍，應用得當能促進畜牧業良性發展，維護行政執法人員公正、廉潔的形象，應用不當則影響動物衛生監督機構的公信力和畜牧執法者的執法力度，還會增加動物衛生監督執法運作成本。因此，動物衛生監督執法人員要始終做到經常學法、心中有法，合理應用行政處罰自由裁量權，為營造一個良好的法制環境、為實現畜牧業“雙增”做出貢獻。