墨累－達令流域的水改革和聯邦體制

［澳大利亞］ D.康奈爾

1 概述

澳大利亞水改革經驗在國際上可能會引起研究人員、政策制定者及管理人員的興趣，因為在解決許多其他跨界河流，特別是聯邦政治體制內跨界河流的共有問題上，這是一次重大嘗試。針對澳大利亞MDB管理，仍存在一些分歧:各級政府之間的責任如何正確劃分?稅金將如何合理分配給教育、衛生、地區規劃、交通及一些其他行業?這些爭論會對跨界河流產生影響。其中一個較為普通的問題就是聯邦政府應怎樣(何時)促進變革。2004年，在澳大利亞政府委員會各級政府會議上，通過了《全國用水計劃》(National Water Initiative)，原本指望該計劃的通過可以快速引起改革，但后來各州未能貫徹實施，于是又推出了2007年《水法》。為了實施該水法，提供了超過120億美元的資金用于設計的環境和基礎設施項目的水回收，以提升灌溉地區應對氣候變化影響的能力。

該水法提出了一個重要的觀點，就是成立墨累－達令流域管理局(MDBA)，專門負責制定并實施《流域計劃》。該計劃首次明確規定了水資源綜合管理方法，《流域計劃》的核心是將流域作為一個整體，設置“可持續的引水限制”，同時也為子流域設置引水限制。在整個流域范圍內，針對環境、水質和鹽度都必須制定相應標準。《流域計劃》還明確確定，必須對重要環境資產(如拉姆薩爾(Ramsar)濕地)和核心生態功能加以維護。應使流域能夠適應大范圍的環境，能應對高度變化的氣候，并能識別未來的潛在風險，包括氣候變化、森林火災以及可能會改變徑流模式的新興農業活動等。

根據《流域計劃》規定的參數開展工作，要求該流域涉及的4個州制定子計劃，這些子計劃應經過有關聯邦部長的認可。各州對其水資源保持控制權，但必需確保其水資源計劃同整體《流域計劃》保持一致。各州下屬地區組織應嚴格執行水資源計劃，因此，2007年《水法》是否能達到其目標，取決于各州能否保持有效的合作。要制定出能適用于所有4種體制的原則和方法，所面臨的挑戰將是嚴峻的，因為很明顯，它們對水管理不會產生實際而積極的影響。

MDB位于澳大利亞東南農村地區的中心地帶，流域面積100萬km2，其地形、生態系統、土地使用和氣候都是多種多樣，流域內的濕地超過30000個，其中11個被列入《國際重要濕地拉姆薩爾公約》。MDB內有東南部的新南威爾士州、維多利亞州、南澳大利亞州和昆士蘭州，每個地區都有各自不同的水管理體系和水權。MDB人口不到200萬，此外，該流域還為流域外南澳大利亞州的另外100萬人口供水。300萬左右的人口加上各種工業生產活動的用水量，大約占引自該地區河流水量的4%，其余的96%用于農業灌溉。利用所有的水源，MDB生產的農業產值約為澳大利亞農業總產值的40%。

2 歷史原因造成的管理差異

在MDB中的每一個州內，其水管理和水權制度都是獨立演變的，與相鄰其他州發生的事毫無干系。雖然各州通過強有力的政府部門可對水分配進行控制，實際上，各地區管理人員有相當大的權利根據當地實際情況即可靈活作出決定。直到最近，也沒有要制定改變子流域或灌溉區之間水權、水交易制度的意向，甚至各州內也是如此，所以完全沒有保持一致的需求。

水管理人員的作用是在其特定區域內擴大灌溉，以便將政府對大壩和其他基礎設施的投資加以更好地利用。水嚴重依賴政府補貼，當地管理慣例亦缺乏文檔證明。州一級政府的立法和制定的部門規章，只是構建出一個很粗獷的框架，每個地區的水管理體制就是在該框架內對具體問題和事件實施管理的過程中積累總結而成的。其重點是將水分配給灌溉者，對水環境僅作邊緣考慮。同時也形成了一套針對地下水的類似政策/管理體制，甚至在地表水和地下水系統高度連通的地區，也是執行獨立管理的政策。

經過20世紀的逐步發展，上述狀況目前面臨的壓力已越來越大。隨著時間的推移，由于取水量越來越大，加上氣候變化無常，使能夠充分供水年的頻次大大減小。水管理體制過多和與日俱增的供水不穩定性造成的結果，導致州政府在20世紀末期，被迫接受了這一事實:如果沒有更多的跨界協調和聯邦政府的投資，州政府根本沒有辦法進行有效地管理。20世紀90年代及21世紀初的水改革(被納入2004年的《全國用水計劃》)的意圖，是為了補救一個多世紀以來流域內4個州近乎絕對主權的水管理體制造成的明顯缺陷。

在整個MDB范圍內，特別是南北之間，水文條件、灌溉類型和管理需求均有很大的差異，同時也能反映出許多差異的根源。MDB南部灌溉是以政府引導的方式在19世紀晚期和20世紀初期發展起來的，各州政府修建了水壩和其他一些水利基礎設施。灌溉區域建成后，由政府經營管理，水管理人員對灌區內的移民進行非常嚴格的監督，其行為如不能令人滿意就可能會被驅逐。通過實施這些計劃，許多老兵，即眾所周知的復員軍人，被安置在河流沿岸。政府與這些社區的關系最終發展成熟后，政府官員撤回，但直到現在，與新近發展的地區相比，尤其是跟北方灌區相比，這些老灌溉地區仍然高度依賴政府援助，可以說，這也是歷史留下的印跡。

然而，即使在南方，各州之間也有很大的差異。跟新南威爾士州相比，維多利亞州和南澳大利亞州的州政府一直都在參與發展灌溉的具體事務，并更加注重對水利基礎設施及其監督方面的投資。這種狀況部分地反映了各州的主要灌溉活動類型。維多利亞州和南澳大利亞州的葡萄栽培、園藝和乳制品等產業在很大程度上相對集中，因此，為能提供較高的供應保障，這也導致其分配的流量比例較低。新南威爾士州，傳統上，重點種植水稻等1 a生作物，不會出現間歇性的供應威脅，所以，如果1 a內有時候不能種水稻，實際上，這也不是什么大問題，但是，如果一個果園的果樹因為缺水而枯死，重新種植直至結果，則將花費數年時間。因此，由于風險曲線不同，傳統上，新南威爾士州分配的流量比例較高(這一對比也反映出土壤的差異)。所以，對該地區的監督，相對南部其他兩個州來說，更加寬松。

MDB北部的灌溉業是在20世紀最后幾十年發展起來的。北部不適合修建大型水壩，政府也對這類投資不再感興趣。對比而言，南部MDB降雨發生在夏季，在降雨年中，各河流的水文特點各有不同，大多數儲水都是私有和遠離河流的地區，并且大部分雨水在流入政府管理框架指定的河流以前，便在漫灘上被截留。北部最大的灌溉公司是位于昆士蘭州南部的庫比(Cubbie)站，靠近該州與新威爾士州分界線北邊康達明巴隆河上的貢迪溫迪。該站收集地面徑流的能力超過4億m3(人口超過400萬的悉尼，每年用水約為6億m3)。

3 多級管理造成的風險

早在1968年已有人指出:很難對共享草原、魚類和水等公共資源的過度開采進行限制。批評者隨后列舉許多對共有自然資源系統實施成功管理的實例，并指出前者的觀點更適用于開放的可取資源，這類資源缺乏能夠控制和規范潛在用戶群體行為的有效整體制度框架。在開放可取資源的情況下，無限擴大消耗量是每個個體用戶的利益，因為自己的任何克制只會為其競爭者增加可獲量。最終的結果是，資源遭到完全破壞，對所有人都有害無利。而現在大多數大型國際水文系統正在經歷這一命運，其中包括MDB，至少在2007年《水法》中規定新的措施及其實施之前是這樣的，而新的措施是否有效，還有待驗證。

一般來說，墨累－達令水系等大型跨界河流的管理特點是，有大量政府間和機構間的相互沖突、較低的決策透明度和責任制、較高的交易成本等，尤其是各州政府間的相互競爭交易，削弱了最好的水管理實踐。為了進行水管理，州與州之間及省與省之間分界河流和地下水體系，為大多數人提供基礎水源，在澳大利亞、美國、歐洲、中國和印度都是如此。

為了便于管理，歐洲現在作為一個系統的聯盟運作，中央和各國政府之間的關系至少同本文討論的其他任何一個聯邦內的關系都一樣的緊密。這些大型水文系統大多數都面臨環境和供水保障日益下降的狀況。一個主要原因是制度沒有涵蓋所有關鍵問題，部分原因是由于在這些政治體制內，將流域任意劃分成一些相互競爭的管轄區域。

對大多數國家來說，傳統的水管理模式都是以地方或州政府行使職能為主，中央政府只在沖突升級時才參與處理。2010年有人指出，即使在中國這個水管理高度中央集權的國家，過去20～30 a來也已逐漸開始放權，然而，還有許多水管理方面的職能需要中央協調。面臨的挑戰是，有效地管理水所需要的地域上和組織上對職能和責任的劃分，往往同已經建立起來的職能和責任不相匹配，這就造成了水管理體制能力上的差異，對危害環境狀況和資源安全的問題，無法建立一種協調的響應機制。

如果水管理人員只負責流域的一部分，那么，迫于壓力就會盡量支持自己負責的這一區域，從而促使其一有可能就會將污染或缺水的成本輸出給鄰界的地區。一成不變的是，始終從每個子流域的觀點進行成本效益分析，而不是從整個生物物理區域的觀點進行分析。

污染行業被設置在接近下游邊界處，邊界內有邊際效益的經濟活動優先于鄰界總體效益大得多的經濟活動。每個子流域內的成本和效益都會得到重視，而在大多數情況下，收集到的整個流域的信息相當少。在這些分散管理的系統中，數據收集通常由子流域來實施，往往因測量的對象有所不同，而致使難以進行對比和全流域的統計匯總。

4 聯邦體制下的水規劃

很多關于MDB跨管轄區的水管理討論，誤導人們認為聯邦政府和州級政府之間的互動具有高度的組織性，而實際上，很難了解其相互間的真實關系。真實情況是，決策并不是以自上而下的程序作出，而是具有不同影響力的參與者反復互動的產物，沒有任何單個意見能起支配作用。國家和州級政府彼此高度獨立，而政府內會有很多部門處理同水管理相關的不同問題。

澳大利亞聯邦體制為利益相關者提供越來越多的機會以對政策制定施加影響，這一點很有成效，但是該體制過于復雜，似乎使作決策和實施均比較困難。聯邦政府和各州管轄區建立的獨立權力中心會提出一些重點問題，各競爭的利益群體圍繞這些重點來安排自己的行動，從一個群體轉移到另一群體，并作為其成員參與到聯盟的戰略決策過程及盡力促進達到自己的目標，或阻止其他群體達到其目標。聯邦政府為不同的接收方提供大量項目資金，但通常必須依靠間接的責任程序對項目的實施施加影響。各州雖然都有實質性的直接管理權，但資金卻十分有限。

諸如流域管理局這樣的地區組織及古爾本布羅肯流域管理局、古爾本－墨累水務、默累灌溉及中心灌溉信托機構等水分配機構，正式歸屬于州政府，但同時又均有相應獨立的行政權力，通常會獲得聯邦的資助，并同其代表區域的州級和聯邦國會議員保持聯系。通常，研究機構及研發公司，從長期來說，與水管理沒有關系，但是在某一時候他們可能會提出一些研究結果，突然支持或反對公開爭議中的某些立場，甚至可能會改變作為該類辯論依據的基本假設。

5 前景

通過2007年《水法》引進的改革采取了與過去不同的方法。先前的跨管轄區部署規劃，是根據所有6個議會會議通過的同意立法而得以實施，從而避免了某一特定政府依據其持有的權力可在既定情況下行動的潛在制度問題。2007年《水法》是根據聯邦憲法規定的權力制定的一項聯邦法規。實施一項符合不同地區和不同州的不同水文條件的水權購買計劃，其過程復雜且具有挑戰性，因而也引起了許多高等法院都無法解決的法律問題，這些問題來自灌溉者或環境保護組織(兩個團體因不同的原因都不滿意)。除了對《流域計劃》議定的漫長執行過程外，在實施計劃對實際狀況開始產生影響以前，這段時間可能還會延續多年。

然而，2007年《水法》中有一部分內容卻很少引起評論，即:成立聯邦環境水保持局(CEWH)。該部門的運作已經開始產生影響，在未來的年代中，CEWH有望成為墨累－達令盆地最重要的管理機構。工黨政府已經作出承諾，通過《流域計劃》回收的所有水，將從自愿銷售者處以市場價購買，或通過對基礎設施改進進行投資而獲得，將回收的水蓄存，并作為環境保護用水的權利，由CEWH負責管理，目前，該交易已開始實施。這就意味著，在很大程度上，與為執行《流域計劃》而制定州級子計劃的時間表，沒有關聯。實際上，該計劃很可能在由CEWH來驅動以前就會終止，其原因只可能是受預算金額限制低，以及聯邦政府可能強加的其他一些限制的影響。

當CEWH的購買計劃制定完成后，它就可以占到MDB中全部水權的1/5，并將按MDBA制定的《環境供水計劃》要求進行運作。通過2007年《水法》，聯邦政府在與水管理相關的聯邦和州之間的關系上可以邁上一個新臺階。雖然表面上聯邦政府維持其高層政策制定者的角色，但在實際上，對比以前，它正在更大程度上參與到詳細的規定性管理中，這對其以政策為導向的組織文化來說有一定的困難。

雖然是通過州政府來實施，但如果子計劃的實施必須由聯邦機構對結果施加重大影響，那么政府就需要詳細了解各個地區的社會、經濟、環境和水文情況，而面臨的困難是，盡管有官方強制執行的匯報體制，各州也不會特意讓聯邦政府輕易了解實際中正在發生的狀況。可能最具挑戰性的工作是為CEWH制定一個有效的統一管理體制。普遍一致的意見是，為了達到環境保護的目的，所有工作必須同輸水灌溉密切協調。然而，在新的配置下，這兩組目標要通過各自獨立的管理體制進行管理:一組目標受聯邦政府的控制，另一組則由有關的州政府機構控制。實際上，如果這種分離情況一直持續的話，將會造成嚴重的低效并引起對新體制的嚴重不滿。

然而，MDB的情況可能會引起其他地方水改革者的興趣，即使其原因很少有人討論。直至目前，在宣布實施流域綜合管理和水資源綜合管理之類改革的同時一再強調，政策制定者和利益相關者之間必須不斷地增強相互協調。但巧合的是，通過CEWH的創立，MDB正在背離這一初宗。既然試圖整合和協調管理制度改革所取得的成效相當有限，那么值得提出的問題是，是否能通過較少的合作而達到多辦事的目的。基于類似CEWH機構的河流修復計劃，大多仍保持這種混亂的現實，其特點是，聯邦的政治體制多元且復雜，其管轄區域和許多的利益相關者都在為水資源而相互競爭。